負面清單

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負面清單（Negative List）

　　負面清單，又稱“否定清單”，是相對於“正面清單”而言的一種國際通行的外商投資管理辦法，即投資領域的“黑名單”，遵循“法無禁止皆可為”的原則，明確禁止外資進入的領域外，其餘所有領域都對外資開放。作為國際投資自由化的一個重要標誌，目前世界上已有70多個國家採取採用了這一外資管理模式。^[1]

　　負面清單的使用，最早可追溯至19世紀，1834年德意志關稅同盟的建立，同盟國就是採用負面清單模式訂立貿易條約。二戰後，美國與日本簽訂的友好通商航海條約，對公用事業、造船等行業的列舉可以看作國民待遇義務的“負面清單”。

　　在負面清單方式上取得了試驗和突破的是l994年生效的北美自由貿易區(NAFTA)，其創立了“準入前國民待遇+負面清單”的投資規則模式。在NAFTA的示範效應下，美國成為了負面清單模式的最大推動者，在其主導的“跨太平洋戰略經濟伙伴協定(TPP)”、“跨大西洋貿易和投資伙伴協議(TTIP)”中，以“準入前國民待遇+負面清單管理”為核心的第三代國際投資規範正在重塑世界投資和貿易格局。

　　(一)歐盟

　　歐盟國家商簽投保協定歷史早、數量多、影響大，28個成員國共對外簽署了近1200個投資保護協定，約占全球現存有效投資保護協定的半壁江山。伴隨同際形勢變化與新一輪國際投資規則的重塑，近年來“歐式”投資保護協定逐步顯現出“美式”投資保護協定特征，即由正面清單過渡到負面清單。

　　2009年之前，這些協定基本未涉及投資準入與準入前國民待遇問題，因此多採用正面清單模式。如歐韓自由貿易協定與美韓自由貿易協定截然不同，歐韓自由貿易協定採用“正面清單”，而非“負面清單”模式。根據歐盟統計資料顯示，在所有歐盟簽署的自由貿易協定中，歐韓自南貿易協定服務貿易涉及面最為寬廣，幾乎涵蓋美韓自南貿易協定涉及到的所有領域，南韓給予歐盟服務提供者近乎於美同服務提供者相同的市場準入待遇。

　　2009年《裡斯本條約》是歐洲一體化進程的里程碑，其生效意味著歐盟取得對外締結閏際投資協定的專屬權。此後，歐盟致力於推進對外商簽涵蓋投資保護和投資準入的雙邊或多邊投資協定進程。2012年4月，歐盟與美國聯合發表關於困際投資的“七條原則”，強調各國政府要給予外閏投資者充分的市場準入及準入前和準入後國民待遇。這標志著歐盟投資管理體制改革又向前邁出一步，準入前國民待遇將成為歐盟簽署國際投資協定時所遵循的重要原則。2013年1O月，負面清單外資管理模式在歐盟與加拿大簽署的“全面經濟貿易協定”(CETA)中已有所體現，並且“準入前同民待遇+負面清單”外資管理模式有望成為加速中歐雙邊投資協定(BIT)談判的推手。由此可見，歐盟外資管理模式已逐步實現由正面清單向負面清單的跨越。

　　(二)美國

　　美國在20世紀80年代的雙邊投資條約中最早使用了列表形式的負面清單。自2004年以後，美國對外締結的雙邊投資協定和自由貿易區協定的投資章節中，均含有負面清單。從締約方看，既有發達國家(加拿大、澳大利亞)，新興工業化國家(新加坡、南韓)，還有發展中國家(智利、秘魯、蒙古、剛果、孟加拉等)和最不發達國家(盧安達)。從內容上看，2005年之後美國簽訂條約在負面清單行業列表內容上大同小異。由此，負面清單可複製，可推廣的特點可見一斑。其中，美韓自由貿易協定於2007年6月30日簽署，2012年3月15日正式生效，採用負面清單外資管理模式。由於負面清單僅列出不實行國民待遇和市場準入的行業類型，因此對於協定生效後發展起來的新型服務業而言，負面清單無異於貿易與投資自由化的承諾表。美國試圖通過負面清單模式促使南韓服務業尤其是金融服務業市場進一步擴大。美國與盧安達雙邊投資協定於2012年簽署，負面清單行業列表涉及通訊、運輸、有線電視、社會服務與少數族群相關的產業等。漁業、航空、海事、電信不適用於最惠國待遇。此外有關金融服務業的13條不符措施單獨列出。同時，我們註意到美國BIT範本(2012年版)在強調公眾參與和透明度的同時，對勞工與環境保護予以強化。

　　(三)日本

　　日本在近年來簽訂的雙邊投資條約與協定中也廣泛採用負面清單模式，如2002年3月22日簽署，2003年正式生效的《日本國政府和大韓民國政府關於投資自由化、投資促進和投資保護協定》，日本與越南，日本與秘魯雙邊投資協定均採用負面清單模式。日本在對外簽訂投資協定時通常結合自身特點(如經濟發展階段與產業結構等)，確定對採取與補貼有關措施的保留，對外國人參與國有資產處置權的保留，基於互惠基礎處理外資與土地所有權和租賃有關事項的保留、採取與維護、指定和取消公共壟斷相關措施權利的保留。

　　具體來看，《日本國政府與大韓民國政府關於投資自由化、投資促進和投資保護協定》中負面清單行業列表涉及：與農業、林業和漁業相關的第一產業，石油工業、礦業、供水和供水系統行業、鐵路運輸、水路運輸、航空運輸、電信行業等。這與《日本國和越南社會主義共和國關於投資自由化、投資促進和投資保護協定》中負麵條款內容基本一致。

　　歐美日國家負面清單投資管理模式的共同之處有：傾向於以負面清單模式為基礎推動區域經貿談判進程，負面清單正在被越來越多的國家接受、應用和推廣；對外簽署投資協定時均充分考慮自身特點，註重結合本國國情，對敏感行業如航空、電信、運輸等行業予以保留。不同之處一是歐盟負面清單管理模式起步較晚，現有投資協定多採用正面清單模式。而美日負面清單管理模式沿用時間較長，經驗相對豐富。二是就美日而言，負面清單行業列表內容也不盡相同。在負面清單中，日本與農業、林業和漁業相關的第一產業內容涉及面較廣，而美國主要對漁業有所保留，個別州政府對與土地有關的農業投資加以限制。

　　因為負面清單是除了這些都可以投，而正面清單是指只可以投這些。負面清單上會很清楚地說明哪些是禁止的，哪些有什麼限制。這一模式在外資準入方面更加公開透明，對於增強外資信心，鼓勵、吸引外商投資具有積極的正面作用。

　　上海自貿區負面清單的制定主要由上海市完成，制定過程中對現有法律法規進行了大量梳理，分類方法參照了按國民經濟行業分類標準。國民經濟行業分為18個門類，89個大類，419個中類，1069個小類，負面清單按小類進行限制，共制定了190條管理措施，涉及國民經濟行業1069個小類中的17.8%。

　　在上海自由貿易區，負面清單內投資按原有辦法管理，清單外的投資按內外資一致的原則推行國民待遇。負面清單管理實行動態管理模式，以後可能會隨著改革的發展進行調整。

　　按照規定，實施負面清單管理後，對清單以外的領域，外商投資項目將由核准制改為備案制(國務院規定對國內投資項目保留核准的除外)，外商投資企業合同章程審批將改為備案管理。如此一來，原本一般投資項目承諾29天辦理完結，新規則下企業拿到營業執照、機構代碼和稅務登記等最快只需4天，企業辦事效率將大大提升。^[3]

　　負面清單管理模式推出，與之相伴而來的則是監管重心和監管體系的變化，政府職能將從註重事前審批轉為事中、事後監管，這需要形成綜合監管體系。對這樣一個綜合監管體系，要從六個方面著手，一是建立信息共用平臺，企業在試驗區內運作，與之相關的信息都可以在這個平臺上彙集、共用。二是要重視社會信用體系的建設。三要建立綜合執法體系，改變原來部門相對分割的執法格局，形成一個綜合執法的格局。四是要讓更多的社會組織參與市場監管。五是要建立綜合評估機制。六是在風險防範上要建立反壟斷和安全審查機制。^[4]