负面清单

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负面清单（Negative List）

　　负面清单，又称“否定清单”，是相对于“正面清单”而言的一种国际通行的外商投资管理办法，即投资领域的“黑名单”，遵循“法无禁止皆可为”的原则，明确禁止外资进入的领域外，其余所有领域都对外资开放。作为国际投资自由化的一个重要标志，目前世界上已有70多个国家采取采用了这一外资管理模式。^[1]

　　负面清单的使用，最早可追溯至19世纪，1834年德意志关税同盟的建立，同盟国就是采用负面清单模式订立贸易条约。二战后，美国与日本签订的友好通商航海条约，对公用事业、造船等行业的列举可以看作国民待遇义务的“负面清单”。

　　在负面清单方式上取得了试验和突破的是l994年生效的北美自由贸易区(NAFTA)，其创立了“准入前国民待遇+负面清单”的投资规则模式。在NAFTA的示范效应下，美国成为了负面清单模式的最大推动者，在其主导的“跨太平洋战略经济伙伴协定(TPP)”、“跨大西洋贸易和投资伙伴协议(TTIP)”中，以“准入前国民待遇+负面清单管理”为核心的第三代国际投资规范正在重塑世界投资和贸易格局。

　　(一)欧盟

　　欧盟国家商签投保协定历史早、数量多、影响大，28个成员国共对外签署了近1200个投资保护协定，约占全球现存有效投资保护协定的半壁江山。伴随同际形势变化与新一轮国际投资规则的重塑，近年来“欧式”投资保护协定逐步显现出“美式”投资保护协定特征，即由正面清单过渡到负面清单。

　　2009年之前，这些协定基本未涉及投资准入与准入前国民待遇问题，因此多采用正面清单模式。如欧韩自由贸易协定与美韩自由贸易协定截然不同，欧韩自由贸易协定采用“正面清单”，而非“负面清单”模式。根据欧盟统计资料显示，在所有欧盟签署的自由贸易协定中，欧韩自南贸易协定服务贸易涉及面最为宽广，几乎涵盖美韩自南贸易协定涉及到的所有领域，韩国给予欧盟服务提供者近乎于美同服务提供者相同的市场准入待遇。

　　2009年《里斯本条约》是欧洲一体化进程的里程碑，其生效意味着欧盟取得对外缔结闰际投资协定的专属权。此后，欧盟致力于推进对外商签涵盖投资保护和投资准入的双边或多边投资协定进程。2012年4月，欧盟与美国联合发表关于困际投资的“七条原则”，强调各国政府要给予外闰投资者充分的市场准入及准入前和准入后国民待遇。这标志着欧盟投资管理体制改革又向前迈出一步，准入前国民待遇将成为欧盟签署国际投资协定时所遵循的重要原则。2013年1O月，负面清单外资管理模式在欧盟与加拿大签署的“全面经济贸易协定”(CETA)中已有所体现，并且“准入前同民待遇+负面清单”外资管理模式有望成为加速中欧双边投资协定(BIT)谈判的推手。由此可见，欧盟外资管理模式已逐步实现由正面清单向负面清单的跨越。

　　(二)美国

　　美国在20世纪80年代的双边投资条约中最早使用了列表形式的负面清单。自2004年以后，美国对外缔结的双边投资协定和自由贸易区协定的投资章节中，均含有负面清单。从缔约方看，既有发达国家(加拿大、澳大利亚)，新兴工业化国家(新加坡、韩国)，还有发展中国家(智利、秘鲁、蒙古、刚果、孟加拉等)和最不发达国家(卢旺达)。从内容上看，2005年之后美国签订条约在负面清单行业列表内容上大同小异。由此，负面清单可复制，可推广的特点可见一斑。其中，美韩自由贸易协定于2007年6月30日签署，2012年3月15日正式生效，采用负面清单外资管理模式。由于负面清单仅列出不实行国民待遇和市场准入的行业类型，因此对于协定生效后发展起来的新型服务业而言，负面清单无异于贸易与投资自由化的承诺表。美国试图通过负面清单模式促使韩国服务业尤其是金融服务业市场进一步扩大。美国与卢旺达双边投资协定于2012年签署，负面清单行业列表涉及通讯、运输、有线电视、社会服务与少数族群相关的产业等。渔业、航空、海事、电信不适用于最惠国待遇。此外有关金融服务业的13条不符措施单独列出。同时，我们注意到美国BIT范本(2012年版)在强调公众参与和透明度的同时，对劳工与环境保护予以强化。

　　(三)日本

　　日本在近年来签订的双边投资条约与协定中也广泛采用负面清单模式，如2002年3月22日签署，2003年正式生效的《日本国政府和大韩民国政府关于投资自由化、投资促进和投资保护协定》，日本与越南，日本与秘鲁双边投资协定均采用负面清单模式。日本在对外签订投资协定时通常结合自身特点(如经济发展阶段与产业结构等)，确定对采取与补贴有关措施的保留，对外国人参与国有资产处置权的保留，基于互惠基础处理外资与土地所有权和租赁有关事项的保留、采取与维护、指定和取消公共垄断相关措施权利的保留。

　　具体来看，《日本国政府与大韩民国政府关于投资自由化、投资促进和投资保护协定》中负面清单行业列表涉及：与农业、林业和渔业相关的第一产业，石油工业、矿业、供水和供水系统行业、铁路运输、水路运输、航空运输、电信行业等。这与《日本国和越南社会主义共和国关于投资自由化、投资促进和投资保护协定》中负面条款内容基本一致。

　　欧美日国家负面清单投资管理模式的共同之处有：倾向于以负面清单模式为基础推动区域经贸谈判进程，负面清单正在被越来越多的国家接受、应用和推广；对外签署投资协定时均充分考虑自身特点，注重结合本国国情，对敏感行业如航空、电信、运输等行业予以保留。不同之处一是欧盟负面清单管理模式起步较晚，现有投资协定多采用正面清单模式。而美日负面清单管理模式沿用时间较长，经验相对丰富。二是就美日而言，负面清单行业列表内容也不尽相同。在负面清单中，日本与农业、林业和渔业相关的第一产业内容涉及面较广，而美国主要对渔业有所保留，个别州政府对与土地有关的农业投资加以限制。

　　因为负面清单是除了这些都可以投，而正面清单是指只可以投这些。负面清单上会很清楚地说明哪些是禁止的，哪些有什么限制。这一模式在外资准入方面更加公开透明，对于增强外资信心，鼓励、吸引外商投资具有积极的正面作用。

　　上海自贸区负面清单的制定主要由上海市完成，制定过程中对现有法律法规进行了大量梳理，分类方法参照了按国民经济行业分类标准。国民经济行业分为18个门类，89个大类，419个中类，1069个小类，负面清单按小类进行限制，共制定了190条管理措施，涉及国民经济行业1069个小类中的17.8%。

　　在上海自由贸易区，负面清单内投资按原有办法管理，清单外的投资按内外资一致的原则推行国民待遇。负面清单管理实行动态管理模式，以后可能会随着改革的发展进行调整。

　　按照规定，实施负面清单管理后，对清单以外的领域，外商投资项目将由核准制改为备案制(国务院规定对国内投资项目保留核准的除外)，外商投资企业合同章程审批将改为备案管理。如此一来，原本一般投资项目承诺29天办理完结，新规则下企业拿到营业执照、机构代码和税务登记等最快只需4天，企业办事效率将大大提升。^[3]

　　负面清单管理模式推出，与之相伴而来的则是监管重心和监管体系的变化，政府职能将从注重事前审批转为事中、事后监管，这需要形成综合监管体系。对这样一个综合监管体系，要从六个方面着手，一是建立信息共享平台，企业在试验区内运作，与之相关的信息都可以在这个平台上汇集、共享。二是要重视社会信用体系的建设。三要建立综合执法体系，改变原来部门相对分割的执法格局，形成一个综合执法的格局。四是要让更多的社会组织参与市场监管。五是要建立综合评估机制。六是在风险防范上要建立反垄断和安全审查机制。^[4]