歐洲一體化

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歐洲一體化(European Integration)

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什麼是歐洲一體化

  歐洲一體化,從廣義上說,是指迄今歐洲各國為實現和平、消除戰爭和發展經濟而提出的歐洲聯合、歐洲統一的思想及其進行的實踐運動;從狹義上講,是指二戰結束以來,由於經濟重建的需要和冷戰爆發的原因,西歐部分國家在美國支持下,從建立歐洲經濟合作組織開始到建立歐洲經濟共同體、歐共體和歐盟的歷史過程,這一過程使西歐經濟上不斷趨向聯合,而以各國部分讓渡國家主權,建立某些部門中的超國家機構為標誌,帶動著歐洲社會與政治逐步地、有條件地走上聯合之路。

歐洲一體化的原因[1]

  歐洲是歷史上最早提出搞地區聯合的,歐洲統一的歷史幾乎和歐洲的歷史一樣久遠。歐洲人認為,歐洲原本就是一個統一的整體。歐洲各國的文明皆髮端於古希臘、古羅馬文明。後來蠻族入侵,西羅馬帝國滅亡,歐洲西方與東方分離,查理曼帝國分裂,歐洲才進入分崩離析的封建時代。

  然而,即使在漫長的中世紀,被封建制分割成無數小塊的西歐在宗教上仍然是統一的。基督教的信仰體系超越了語言與地域的障礙,突破了國界和民族界限。正是在這種大一統的基督教文化氣氛中,萌生了最早的“歐洲統一”思想。16世紀以後,伴隨著早期資本主義的發展、民族國家的產生以及資產階級啟蒙思想的傳播,各種有關歐洲統一和聯合的思想大量涌現。而近代歐洲各國之間頻繁爆發的戰爭,使歐洲人把和平的希望寄托在歐洲聯合的基礎上,從而推動了歐洲聯合思想的發展。

  關於歐洲一體化的原因,對於其的解釋很多。歸結到這三個核心上來

  (1)是歷史人物的政治意願

  在回顧歐洲一體化歷史的進程中,我們可以看出,政治家不僅僅是決策者,而且還是有影響力的觀念製造者。恰恰是在關係到制定實質性方案的時候,各國的特殊利益退居後位,而凸顯出觀念和更高價值的取向。這使人回想起歐洲觀念的漫長歷史,回想起這種觀念在第二次世界大戰抵抗運動中的意義,以及戰後初期歐洲運動在公眾當中所引起的巨大反響。

  對於政治家們或者是政治行為者來說,歐洲一體化都是可以理解為政治的計劃。地區一體化按其內容和程度可以分為經濟一體化、政治一體化、社會一體化和國家一體化等不同層次,每一個層次都有其特定的內容和表現形式。研究一體化問題的學者普遍認為,除歐洲一體化已進人政治、經濟和社會一體化層次外,世界上其他地區的一體化還處於經濟一體化階段。但是各不同層次之間“要進行嚴格的區分是很困難的,尤其是在國家間的一體化進程中,任何一體化的決定事實上都是一種政治決定,而任何方面的一體化進展,最後也必然影響到政治層面”。因此,一體化無論處於何種層次,都與政治安排具有直接的關聯性。而這個政治安排或者政治計劃是有可以明確列舉出的行為者來執行的。所以,在政治負責人對歐洲一體化的目的和價值確信無疑的情況下,歐洲一體化的進程被不斷的推進和完善著。

  (2)國際體系中的結構性壓力

  “優勢地位是生存的最好保證”所以各國都努力成為國際格局的主角,取得世界性的權力。歐洲各國曾經是世界的主角,更會想盡辦法成為主角:戰後初期,英國首先採取三環外交,利用英美特殊關係和英聯邦國家領導西歐。但是,英國此時已經是美國霸權下的二流伙伴,英聯邦各國民族解放運動也在興起,這些三環外交的內在矛盾使英國不可能實現其成為國際格局主角的夢想。連英國這樣的戰前國際格局中的一號主角都不能單獨取得戰後世界主角的地位,其他歐洲列強則更是不可能。他們都不具備成為當時世界主角的條件。

  而擴大後的歐盟內部經濟政治發展不平衡更是加劇了內部矛盾。此外,歐盟憲法條約的挫折也說明瞭歐盟還不具備成為超國家政府(區域國家)的能力,歐盟只是具備了成為未來新的國際格局的主角的潛力。但是對國際格局主角的追求將繼續推動歐洲一體化蓬勃發展。

  二戰後,歐洲中心的國際格局不再,前歐洲列強淪為新國際格局二流角色。世界主要角色的更新使地域廣大,勞動力眾多的大型國家脫穎而出。冷戰後,這個趨勢仍然存在。歐洲各中型國家對國際格局主角的追求促使其走歐洲一體化的道路。歐洲一體化也在國際格局主要角色的更新中興起、發展並將不斷強化。

  (3)由事物本身所決定的行動需要

  歐洲一體化所顯示的活力可以從已經建立起來的組織機構的數目上、從這些機構職能範圍的擴展上以及從其成員數量的增加上看出通過回顧歐洲一體化的進程可以把歐洲一體化的領域劃分為安全領域、政治領域和經濟領域。

  歐洲一體化中經濟領域很早並且從此連續不斷地進行著一體化,而在安全和政治領域雖不斷採取攻勢,但是知道不久之前都成效甚少。例如。歐洲立憲就遭到了極大的阻力。有一種說法,歐洲共同體過去是而且現在仍然主要是一個經濟共同體。

  歐洲一體化在政治領域中只能是艱難地循序漸進。爭執圍繞著不同的價值立場進行,而政治是不可分割的財富。安全領域的合作在友好國家之間是比較容易實現的,因為相互之間的信賴弱化了安全困境。但是安全不僅僅是一種地區性事務,有些國家的安全利益更多涉及到歐洲以外的地區。此外,對潛在軍事力量的支配在一個聯盟內部也是地位與實力的問題。與此相反的是,在經濟合作的道路上,歐洲沒有出現什麼障礙。可以說歐洲在經濟上的合作是由事物本身所決定的行動需要。人們放棄了從政治上進行干預,而是把配置和分配的作用留給市場。所以我們現在看到的歐洲一體化,經濟方面的合作是最為成功的,這也是由一體化的原因所產生的必然影響。

歐洲一體化的特點

  戰後髮端的歐洲一體化進程具有其自身的發展特點和規律性:經濟一體化的先導作用,一體化政策的彈性適用,政府間主義與超國家主義的動態平衡,一體化利益均攤原則,精英驅動的一體化進程,主權的集合與共用。這些特點和性質實際上表明瞭戰後西歐發達資本主義國家為走出高度發達和疆域相對狹小的困境以及抗衡外部政治經濟競爭壓力而尋求區域一體化的創新。可以預見,歐洲一體化的這種特點和性質仍會體現在未來的一體化進程中,併在一定程度上代表了戰後國家壟斷資本主義聯盟發展的新特點。

  1.經濟一體化的先導作用

  回顧歐洲一體化半個世紀的發展進程,一個最為明顯的特征就是經濟一體化主導了整個一體化的發展脈絡。儘管戰後歐洲一體化的動因有多種,即政治的、經濟的、歷史的、文化的等等,但最能將西歐國家或者說歐洲國家整合起來的是經濟領域的一體化。當經濟一體化發展至一定程度需要政治引導或政治調控時,某種程度的政治合作乃至一定程度的政治一體化才會發生。有關政治合作或政治一體化的決策及其實踐活動是經濟一體化發展及需求外溢的結果。經濟一體化先行,在經濟一體化達到相當的程度後將政治合作甚或一體化作為補充或保障手段提上日程是歐洲一體化的一個既有規律,它體現了歐盟國家主權讓渡先經濟後政治的顯著特征,這種特征明確顯示了主權國家對政治主權讓渡較之對經濟主權讓渡更為敏感的心態,也說明瞭特定經濟領域的一體化能為成員國帶來最為明顯的收益。從馬斯特裡赫特條約等重要條約的批准情況來看,歐洲民眾最為關心的也是其切實的經濟利益。那些與其目前的實際利益相距甚遠、甚至可能具有某種潛在負面影響的巨集偉藍圖和冠冕堂皇之詞,難以引起他們的共鳴。但這裡需要指出的是,政治一體化並非有悖成員國及歐洲民眾的普遍利益,只是現存民族國家的藩籬對其有更為苛刻的要求,政治一體化的發生需要更豐富的土壤,會產生更強烈的現實與長遠影響。

  2.一體化政策的彈性適用

  歐盟成員國不同的國家利益通常會導致對一體化政策發展的不同需求,強求一致則有導致政策發展停滯之虞。由於任何成員國都不可能在所有的政策問題上永遠處於多數,或說處於有利地位,故妥協與規避就成為一體化政策發展不可或缺的手段。所謂規避,即在特定政策提案對某個或某些成員國可能具有潛在不利後果的情況下,可考慮對該政策提案中的某個或某幾個條款進行例外處理,也即可以不適用於這些成員國,以換取持反對意見的成員國同意該項政策發展。這種一體化政策的彈性適用或者說靈活性貫穿於一體化發展進程的始終。

  自從20世紀70年代末創建了歐洲貨幣體系中的匯率機制以來,歐洲一體化進程就包括了某些靈活性要素,即不是所有成員國都必須加入一體化進程的所有方面。80年代中期確立的申根體系明確認可不介入這些機制的成員國。20世紀90年代的馬斯特裡赫特條約和阿姆斯特丹條約繼續依循並極大地擴展了這種彈性原則。如馬約將兩個新的政策範疇—共同外交與安全政策和司法與內政領域的合作游離於歐共體的政策制定機制之外,而由各國政府商定。這是由於一些成員國認為這兩個支柱涉及敏感的國家主權,在現階段難以適用超國家的決策機制。這種特殊政策特殊處理的方式既照顧了成員國對其主權利益的考慮,又保證了一體化向外延擴展的方向發展,進而為成員國實現其整體國家利益提供了現實基礎。

  此外,馬約第一次將成員國不包括在某些政策領域以條約的形式給予特別的闡明。如社會政策在馬約談判過程中產生了特殊的困難。儘管有11個成員國希望給予社會憲章以堅實的條約基礎,但由於英國希望該政策領域不擴展到歐共體現存政策職責中,導致馬斯特裡赫特首腦會議陷入僵局。

  1991年12月馬斯特裡赫特歐洲理事會最終做出妥協,授權其他成員國在沒有英國參加的情況下,使用該條約的機構、程式和機制實行更為廣泛的社會政策。阿約使這種選擇退出的靈活性進一步具體化,並以補充進歐共體條約和第三個支柱中的一般意義上的靈活性條款和補充進第二個支柱中的建設性棄權條款使這種靈活性進一步機制化。

  具體而言,一體化政策的彈性適用表現為成員國有致力於推進一體化的選擇權,亦有退出一體化進程的自主權。如歐盟謹慎地推行“多速歐洲”戰略,馬約允許英國和丹麥享有實施經濟一貨幣聯盟的例外權,允許英國暫不實施社會憲章等,這些均體現了歐盟成員國的主權意志並未因其成員國身份而受到減損。在一體化發展進程中,成員國在特定政策問題上仍保有極大的迴旋餘地。事實上,這種靈活性也是保證一體化順利發展的必要前提和基礎。

  3.政府間主義和超國家主義的動態平衡

  政府間主義和超國家主義是處理民族國家面臨的共同問題或尋求和維護其共同利益的一種行為準則或行為方式。其中政府間主義主張民族國家政府在政策與決策過程中占據主導地位、以協商合作為主要特征,國傢具有日程設定和政策發展的完全控制權,超國家主義主張

  主權國家在特定合作問題上的主權意志應受到一定的制約,國家政府在日程設定和政策發展方面的控制權應讓位於某種超越國家權力之上的多數意志或機構。在歐洲一體化的發展進程中,一個明顯的特征就是成員國既要維護其主權權力,又要尋求以合作乃至一體化的方式不斷擴展其主權利益,這樣就不可避免地產生了政府間主義和超國家主義兩種思維和行為模式的衝突與妥協。因而,歐洲一體化進程明顯地表現為政府間主義與超國家主義的動態平衡過程。

  20世紀60年代,當時的6個創始成員國(法國、西德、義大利、比利時、荷蘭和盧森堡)除法國以外都願意認可並鼓勵歐洲一體化某種超國家主義的發展,但法國戴高樂總統在積極支持一體化進程的前提下,更願意保留“不可分割的民族國家主權”。法國是西歐最大的農業國,要求歐共體實行有利於補貼農產品出口的共同農業政策,主張提高農業基金用於補貼出口和干預收購價格的比重,提高成員國征收的農產品進口差價稅上繳基金的比例,但不同意共同體委員會通過掌握共同體的巨額預算擁有更大的超國家權力。戴高樂堅決反對任何使共同體向超國家方向發展的意圖。法國同伙伴國圍繞共同農業政策和共同體權力問題發生嚴重分歧,致使有關談判陷人危機。雙方的爭執超出了共同農業政策的範圍,而涉及共同體發展方向這一根本問題,反映了“多國家的歐洲”和“超國家的歐洲之爭”。聯合自強畢竟是歐共體成員國的根本利益所在,各成員國經過討價還價,於1966年1月達成了“盧森堡協議”,即盧森堡妥協案。“盧森堡協議”削弱了羅馬條約中的超國家因素,使共同體內部的權力重心進一步移向各國擁有否決權的部長理事會。顯然,該協議較多地體現了法國的主張和要求。

  盧森堡妥協案雖然沒有法律強制力,但政府間主義在共同體決策過程中的影響力大為增強委員會和歐洲議會的權力受到制約,部長理事會的決策逐步習慣於採用一致同意的方式,甚至在條約規定允許使用多數表決的政策領域也是如此。

  1973年歐共體的第一次擴大加強了政府間主義的影響,新加入的兩個國家丹麥和英國國內對歐共體成員國資格都有強烈的反對力量,並對超國家主義持懷疑態度。

  1982年希臘的加入具有相似的效果。20世紀70年代西歐經濟的衰退亦開拓了政府間主義的市場,因為經濟不景氣迫使成員國對歐共體的一體化政策更為挑剔,對當務之急的經濟問題更註重從國家的層次上尋找解決方案。

  然而,上述政府間主義的壓力和影響並不能、並且也從來未能完全阻止超國家主義的發展。自20世紀80年代中期以來,隨著成員國數目的增加、過於僵化的政府間主義對一體化的無為和阻滯作用日益明顯並顯現出明顯的負面作用,多數國家對一體化的超國家主義發展持更為積極的態度。

  一體化的內在動力和外部環境需求導致日益具有超國家色彩的、對一體化具有重大影響和促進作用的一系列法律文件和條約相繼出台。1987年生效的單一歐洲法案,1993年生效的馬斯特裡赫特條約和1999年生效的阿姆斯特丹條約極大地擴展了歐洲一體化的政策範疇,進一步引人了超國家的決策機制,強化了歐盟政策發展的法律基礎,成員國國家主權呈日益受到限定和削弱之勢。依據馬約建立的歐洲聯盟以歐共體事務、共同外交與安全政策和司法與內政領域的合作作為歐盟的三根支柱,標志著歐洲一體化越出了經濟領域開始向政治、社會和內政領域擴展。1999年1月1日歐元問世,2002年1月1日歐元正式流通,歷經考驗併成為舉世公認的世界第二大貨幣,與美元日元一起在國際貨幣體系中形成三足鼎立之勢。成員國的貨幣主權已完全轉移至歐盟層次上。超國家主義取得了重大成果。歐洲一體化進程中的政府間主義和超國家主義特性不是孤立的平行進程,而是相互排斥、互為補充的動態過程。這一點由委員會在一體化進程中的影響最為明顯地體現出來一方面,委員會是歐洲一體化進程的一個重要發動機,但另一方面,委員會又不能超越成員國主權意志或政策偏好的制約。

  此外,歐盟三根支柱的設計亦反映了這種平衡與互動的性質。第一根支柱歐共體事務主要為經濟金融等政策領域,主要適用超國家的決策機制。第二和第三根支柱體現為政府間性質,政策活動主要以協商與協調的方式進行。這三根支柱下的政策領域雖然適用不同的決策程式,但又共同存在於聯盟的框架內,互相聯繫和制約。

  4.一體化利益均攤原則

  成員國向歐盟讓渡國家主權的內在動力在於獲取更大的國家利益。如果歐盟不能提供其成員國所希冀的一體化紅利,歐盟的生命力也就終止了。由於各成員國的國家利益不可能完全一致,從歐盟整體角度出發確定的特定政策發展就難免顧此失彼,無法保證成員國都能得到同等的回報。從歐盟政策發展的實踐來看,歐盟通常採取妥協與一攬子交易的方式保證一體化利益最大程度的公平均攤,即除了追求總體利益,也要照顧成員國的特殊利益。從歐盟政策過程的交易性特點來說,能否實現成功的政策發展通常在相當大的程度上取決於關鍵的政策制定主體,即成員國政府。這是由於成員國政府有資格、有能力就特定的政策問題進行妥協,達成“一攬子交易”。一攬子交易可以保證每個成員國在擬議的政策和決策中都能分得紅利,而不是僅考慮特定問題,忽視或損害其他國家的利益。因而,一攬子交易通常可以有效地解決困難的政策問題,實現政策發展。歐洲理事會作為代表成員國利益的政府間機構、歐盟的最高決策機構,在擬訂妥協議題、確定交易條件方面具有獨特的優勢地位。但它不是歐盟的常設機構,歐盟政策過程中大量的討價還價、妥協和一攬子交易主要在部長理事會一級進行。對一些不涉及極為重要和敏感的、非提交到歐洲理事會解決不可的問題,部長理事會通常可以在部門政策範圍內加以解決。1992年和1997年馬約和阿約的簽署標志著歐洲一體化的重大進展。儘管在制定條約的談判過程中,成員國在諸如一體化的程度以及一體化的類型方面存在分歧,但這並沒有阻止這些條約的簽署,因為有一點共識是肯定的,即所有國家都會從一體化中受益。促進經濟增長和發展歐洲國家間的和諧關係是一體化帶來的最明顯的共同利益。此外,各種條約對特殊利益的認同也常常體現為重要的政策發展,如《單一歐洲法案》包含了再分配政策發展的條款,馬約創建了團結基金,直接用於支持4個最貧窮成員國(希臘、愛爾蘭、葡萄牙和西班牙)的經濟發展

  一體化利益均攤或保證一體化政策發展使各方均受益是一體化具有巨大向心力的重要前提,但同時也帶來了政策發展緩慢和難以實現最佳政策效果的副效應。這也是歐盟政策發展與主權國家政策發展的一個重要差異。

  5.精英驅動的一體化進程

  歐洲一體化髮端伊始,被譽為“歐洲之父”的讓·莫內、羅伯特·舒曼就以歐洲一體化設計師的形象為一個聯合的歐洲藍圖鋪就了第一層階梯—歐洲煤鋼共同體。戴高樂、阿登納作為法德軸心的領軍人物成功引導了歐洲一體化迅速發展的黃金時期。從歐洲一體化的總體發展歷程來看,一體化的任何一項重大舉措都不是簡單的水到渠成的自然發展進程,而是以精英理念化之為行動為重要前提的。所謂精英驅動的一體化進程主要體現在作為歐盟超國家機構的委員會的立法創議和政策執行過程,體現在作為歐盟政府間機構的歐洲理事會和部長理事會(簡稱理事會)的決策過程中。委員會歷任主席無一不是一體化發展的重要設計師和影響一體化政策發展的日程設定者,其中最有影響和作為的當屬法國人雅克·德洛爾。德洛爾在其1985——1995年任期內積極推動出台了1986年的《單一歐洲法令》,並據此建立了歐洲統一大市場。1988年進行了共同體的財政改革。這一時期一體化的重要進展與德洛爾強有力的領導密不可分。理事會作為歐盟的常設機構,其決策過程或運作機制亦突出顯示了政治精英決策模式,這種決策模式多集中在金融、外交、農業等重要政策領域。事實上,精英對政治活動的推動作用並非單純體現在歐洲一體化進程中,而是具有全球性特征,只是在歐盟這一點尤為明顯。

  精英驅動行動快捷,效率較高,是歐盟一體化建設取得進展的一個重要因素,但也存在弊端。由於尚沒有具備中心權威的歐洲政府,直接選舉產生的歐洲議會也沒有完全意義上的立法權,精英驅動的一體化進程往往與決策的黑箱操作相關聯,一個副效應即是所謂的“民主赤字”及歐洲民眾在特定問題上對一體化發展的茫然、徘徊甚至抵觸。由於公眾缺乏對理事會決策的專業性瞭解,在重大、敏感問題上容易出現情緒化傾向,故精英決策和一定程度的黑箱操作可以理解為一體化發展所需。但如果決策與公眾的實際需要不相吻合或造成公眾之間利益分配的不均衡,就會遭遇抵制,最典型的例子就是1992年丹麥公民投票否決馬約。

  6.主權的集合和共用

  歐洲一體化的發展進程實際上是一個成員國主權讓渡不斷深化的過程。20世紀90年代以來,以馬約的生效為標誌,歐洲一體化實現了由“低政治”向“高政治”政策領域的突破,歐洲一體化進人了全面發展的新階段,歐盟國家主權讓渡的深度和廣度呈突破性進展。傳統上認為只能由主權國家管理的事務和不可讓與的主權權力現在已大範圍轉移到歐盟的層面上。歐盟成員國的主權權力呈不斷縮減和日益受到限定的趨勢。很明顯,歐洲的一體化實踐很難沿襲傳統的國家主權觀念進行解釋和界定,它體現了特定歷史條件下國家壟斷資本主義聯盟新的發展趨向,在相當的程度上代表了20世紀末21世紀初國際政治經濟發展的一種新特點。然而,對歐盟國家主權讓渡進行深入研究可以發現,這種讓渡並沒有讓與第三方,成員國也沒有喪失對讓渡主權的控制。更確切地說,歐盟國家是將主權讓渡到歐盟層次上,併進而在歐盟層次上行使主權權力。因而,可以認為,歐盟國家主權讓渡的特點是主權的集合與共用,這種集合與共用從歐盟的政策範疇和機構設置中充分表現出來。

  首先,從歐盟的政策範疇來看,在一體化程度較高的政策領域如單一歐洲市場、共同農業政策和單一貨幣政策等政策領域,歐盟國家已經喪失了在國家層次上的政策制定權。但需要註意的是,歐盟國家是在歐盟層次上集體行使這些政策領域的政策制定權,也即歐盟國家將其特定經濟貨幣主權轉移到歐盟層次上,在歐盟層次上集體行使集合的主權權力。

  其次,從歐盟機構設置的角度來看,歐盟將主要立法權賦予了政府間機構部長理事會和歐洲理事會。部長理事會的部長級代表和歐洲理事會的成員國政府首腦或國家元首在這兩個論壇上決定歐盟的政策和立法,而這種政策發展或立法活動實際上是在集體行使成員國讓渡出來的主權權力。儘管歐盟的超國家機構歐洲議會近年來參與立法的權力不斷擴大,超國家機構歐盟委員會通過立法創議和二次立法的權力具有較大的影響和參與立法的權力,但立法權的權力天平主要還是向歐盟政府間機構傾斜的。歐洲理事會和部長理事會的政府間性質保證了在歐盟層次上集合主權權力的行使是牢牢地掌握在成員國手中的。

  從以上分析可以看出,主權的集合與共用是歐洲一體化進程中一個具有十分典型意義的特征,可謂對傳統國家主權觀念的挑戰亦或發展。上述界定的歐洲一體化特點和性質實際上表明瞭戰後西歐發達資本主義國家為走出高度發達和疆域相對狹小的困境以及抗衡外部政治經濟競爭壓力而尋求區域一體化的創新。可以預見,歐洲一體化的這種特點和性質仍會體現在未來的一體化進程中,併在一定程度上代表了戰後國家壟斷資本主義聯盟發展的新特點。

參考文獻

  1. 吳寶岩.淺析歐洲一體化進程的三大原因(A).劍南文學:經典閱讀.2012,3:133
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