財政預算

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財政預算(Financial Budget)

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什麼是財政預算

  預算是對未來一定時期內收支安排的預測計劃。它作為一種管理工具,在日常生活乃至國家行政管理中被廣泛採用。就財政而言,財政預算就是由政府編製、經立法機關審批、反映政府一個財政年度內的收支狀況的計劃。

  從形式上看,它是按照一定標准將政府財政收支計劃分門別類地反映在一個收支對照表中;從內容上看,它是對政府年度財政收支的規模和結構所作的安排,表明政府在財政年度內計劃從事的主要工作及其成本,政府又如何為這些成本籌集資金。因此,財政預算是政府活動計劃的一個財務反映,它體現了政府及其財政活動的範圍、政府在特定時期所要實現的政策目標和政策手段。

  與一般預算不同的是,財政預算是具有法律效力的文件。作為財政預算基本內容的級次劃分、收支內容、管理職權劃分等等,都是以預演算法的形式規定的;預算的編製、執行和決算的過程也是在預演算法的規範下進行的。財政預算編製後要經國家立法機構審查批准後方能公佈並組織實施;預算的執行過程受法律的嚴格制約,不經法定程式,任何人無權改變預算規定的各項收支指標,通過預算的法制化管理使政府的財政行為置於民眾的監督之下。

  財政預算是政府調節經濟和社會發展的重要工具。在市場經濟條件下,當市場難以保持自身均衡發展時,政府可以根據市場經濟運行狀況,選擇適當的預算總量或結構政策,用預算手段去彌補市場缺陷,謀求經濟的穩定增長。

財政預算的產生和發展

  現代財政預算制度最早出現於英國。英國是近代資本主義和現代議會制度的發源地。在14-15世紀,新興資產階級的力量逐步壯大,他們充分利用議會同封建統治者爭奪財政支配權。他們要求政府的各項收支必須事先作計劃,經議會審查通過後才能執行,財政資金的使用要受議會監督,以此限制封建君主的財政權。

  歐美其他國家財政預算制度的確立相對較晚。以美國為例,早期的憲法中並沒有關於預算制度的規定,直到1800年才規定財政部要向國會報告財政收支,但這時的財政收支報告只是一個彙總的情況而已。美國南北戰爭後的1865年,國會成立了一個撥款委員會,主管財政收支問題。1908-1909年,美國聯邦財政收支連續出現赤字,才促使美國政府考慮建立聯邦預算制度。第一次世界大戰後,美國國會在1921年通過了《預算審計法案》,正式規定總統每年要向國會提出預算報告。

  由此可見,資本主義生產方式的出現是財政預算產生的社會經濟條件,也是財政預算產生的根本原因。只有在新興資產階級作為一股強大的政治力量出現在歷史舞臺以後,王室財政與國家財政才有可能徹底分開,也才有可能通過議會控制國家的全部財政收支,編製財政計劃。因此,預算制度既是政治民主化進程的一個結果,也是實現政治民主化的基本手段。

  加強財政管理是財政預算產生的另一個動因。隨著社會生產力的發展和政府職能的擴展,財政分配規模日益擴大,不僅財政收支項目增多,而且收支之間的關係日益複雜化。財政收支的複雜化,客觀上要求加強對財政活動的計劃和管理,要求制定統一的財政預算制度。因此,預算制度既是管理技術科學化進程的一個結果,也是推進財政管理技術科學化的基本手段。

  財政活動的貨幣化,也是財政預算產生的必要條件。商品經濟發展到一定程度之後,貨幣關係滲透到整個再生產領域,財政活動完全貨幣化。只有在財政活動貨幣化的條件下,全部財政收支才能統一反映在一覽表(即平衡表)中,才能完整地反映國家財政活動,才有利於議會的審議。

  總之,預算制度形成和發展的歷史,就是"德""賽"兩"先生" 深入財政管理的歷史寫照。

財政預算的特征

  財政預算既是履行政府職責,反映社會經濟發展目標的計劃,同時又是限制政府收支的手段。因此,其基本特征有:

  1、法定性。這不僅指財政預算的產生過程必須嚴格通過法定程式,而且指財政預算的收支範圍和方向均有相應的法規為依據。

  2、精細性。這是指財政預算的安排是詳細的,有精確說明的,而且有相應的表式。也就是說,政府各項收支的來龍去脈都是清楚的,有根據的。

  3、完整性。這是指政府收支都應在財政預算中得到反映,也就是說法規規定的預算收支都應列入財政預算。

  4、時效性。財政預算的時效通常為一年。財政預算年度的劃定各國不盡相同。中國的預算年度和西曆紀年的自然年度保持一致。有的國家的預算年度採取跨年度制,如美國的預算年度從10月1日始至次年的9月30日止。財政預算在年度終了時應做出決算。

  5、公開性。財政預算在本質上是反映公共需求和公共商品供給的計劃。既然政府代表公眾利益,財政預算就必須向公眾公開,便於公眾監督。這不僅有利於政府的清正廉潔,而且有利於預算效率的提高。

財政預算的編製

  (一)財政預算的編製形式

  1、單式預算

  單式預算制是將全部的財政收支彙編在一個統一的預算表之中。它的特點是:體現國庫統一和會計統一的原則要求;完整性強,能從整體上反映年度內的財政收支情況,便於瞭解財政收支的全貌;便於立法機關的審議批准和社會公眾對財政預算的瞭解。

  20世紀30年代以前,世界各國均採取單式預算制,他們認為,單式預算制符合"健全財政"的原則,在當時的歷史條件下起到了監督與控制財政收支的作用。

  2、複式預算

  複式預算是把預算年度內的全部財政收支,按收入來源和支出性質不同,分別編成兩個或兩上以上的預算,通常包括經常預算資本預算

  經常預算是指財政經常性收支計劃,由政府以社會管理者身份取得的收入(如一般稅收)和用於維持政府機關活動、維護社會秩序、保障國家安全、發展文教科衛及社會公益事業的支出組成。資本預算是財政投資性收支計劃,由政府投資性支出和各種專門收入來源組成。在資本預算中,經常預算結餘債務收入是其重要的收入來源。

  (二)財政預算的編製方法

  1、績效預算

  績效預算,就是政府首先制定有關的事業計劃和工程計劃,再依據政府職能和施政計劃制定計劃實施方案,併在成本效益分析的基礎上確定實施方案所需費用來編製預算的一種方法。

  績效預算是美國於20世紀50年代推行的一種預算制度。第二次世界大戰後,美國羅斯福"新政"告終,複式預算的控制問題引起了美國胡佛行政改進委員會的重視,該委員會提出了兩個基本問題:其一,在財政預算主要的項目上,理想支出的最大數字應是多少?其二,如何通過立法機關有效和節約地執行被批准的項目?胡佛委員會受到了當時在美國一些大城市中盛行的和聯邦政府中某些部門試行的績效預算技術的影響,於1949年建議在聯邦政府中採用績效預算。

  2、計劃項目預算制

  計劃項目預算制(Planning-Programming- Budgeting System, 簡稱PPBS)也源於美國。美國政府每年將數千億美元巨款用於軍費開支,1960年,美國經濟學家道•希奇和麥克森所著的《核時代的國防經濟學》一書探討了國防經濟的效率問題,並建議在軍事設計上應將各種可行方案的成本與效益做出比較。1961年美國國防部長麥克納馬納采納了他們的意見,並建議在國防部試行計劃項目預算。據分析,美國採取這種根據經費(投入)與效果(產出)的分析來編製國防預算,一年可節省幾十億美元。因此約翰遜政府於1965年決定在政府其他部門也推行這種預算制度。

  傳統的預算支出是按照誰開支(即什麼部門)和開支被安排到哪裡(即人員經費、公用經費、設備開支等)去的方式安排的。這可以稱之為投入預算設計。而在計劃項目預算制中,支出按方案分類,並把各類方案儘可能和確認的政策目標相靠攏,因此可以衝破部門邊界進行統一設計,同時把方案的結果和投入相聯繫,有利於提高預算支出的效率。

  總之,計劃項目預算制是在績效預算的基礎上發展起來的,它是依據國家確定的目標,著重按項目和運用定量分析方法編製的預算。

  3、零基預算

  零基預算(Zero-Base Budget,簡稱ZBB)是美國企業界在60年代初採用的一種管理財務的形式,要求對每個項目每年初都要進行重新評估,以達到節省開支,有效使用資源的目的。

  零基預演算法是指預算方案的一切安排從實際需要出發,根據成本收益分析確定各項目支出數額,然後綜合確定支出總體方案。零基預演算法是針對傳統的基數預演算法提出來的,基數預算是以前一年的實際數或前幾年平均數為基本依據來確定預算年度的支出方案,其特點為註重過去,不註重將來,註重歷史因素,不註重發展因素,因而原有的一些不合理、不必要的支出得以繼續保留,而適應新的發展需要的支出不易充分考慮進來,導致支出規模和結構的不合理,支出對象之間的利益不平衡,資金使用效益低下。零基預演算法能較好地解決上述問題。

  (三)部門預算制

  所謂“部門”是指與財政直接發生經費領撥關係的一級預算單位。部門預算是由政府各部門編製,經財政部門審核後報立法機關審議通過的、反映部門所有收入和支出的預算。它以部門為單位,一個部門編製一本預算。各部門預算由本部門所屬各單位預算和本部門機關經費預算組成。

  部門預算制是以編製部門預算為依托的一種預算資金管理制度。在部門預算制度下,各部門編製本部門預算、決算草案,組織和監督本部門預算的執行,定期向本級財政部門報告預算的執行情況。

財政預算體系和程式

  一國的預算是由各級政府的預算組成,而各級政府的預算是由該級政府所轄的公共部門預算組成,相互之間有複雜的預算資金往來關係。因此,財政預算體系是指由各級政府的預算以及各級政府的公共部門預算組成的一個體系。例如,中國的《預演算法》就明確規定,一級政府設一級預算。中國政府分五個級次:一是中央政府;二是省級政府(包括自治區和直轄市);三是市級政府(指設區的市級政府,包括自治州政府);四是縣級政府(包括自治縣、不設區的市和市轄區);五是鄉級政府(包括鎮級政府,民族鄉、鎮)。因此,中國的預算體系也由這五級預算組成。但有些不具備條件的鄉級政府經省級政府認定批准後可暫不設財政預算。從世界各國的做法來看,預算體系也多由中央預算和地方各級預算組成。

  預算的基本程式有四個階段:編製、審批、執行和決算。在編製階段(新預算年度開始之前),預算管理部門確定財政支出總額,再按部門確定最初的分配方案,各支出部門(職能部門)對最初方案提出反饋意見之後,再編製預算草案。預算管理部門與各支出部門之間經過幾個來回的修改與反饋,形成最終的預算草案,進入審批程式。在審批階段,立法機關首先審定總體預算規模,再由專門的委員會對預算草案逐項審查並提出審查意見,經立法機關批准後,成為正式財政預算,併成為具有法律效力的文件。在執行階段,各收入機關依法及時、足額地完成財政收入計劃,預算管理部門根據預算對政府所屬的職能部門撥款,各職能部門根據撥款履行其相應的政府職能。在決算階段(預算年度結束之後),各職能部門和預算單位對執行結果進行總結,編製決算,經預算管理部門彙總後,交立法機關審計和審批。

  在預算形成與執行的過程中,財政部門是編製預算、預算撥款預算監督管理的政府職能機構。

財政預算的執行

  (一)預算執行的基本環節

  預算的執行是指預算目標的實現過程。它有三個基本環節:組織收入、撥付支出、預算調整與平衡。

  1、組織預算收入

  預算收入的執行是預算收入的實現過程。各預算收入征收機關是執行主體,包括稅務機關、財政機關、海關等。在收入征收的過程中,征收機關必須依據國家相關法律法規及時、足額地完成財政收入計劃,不得隨意增收或減收;征收的收入要直接上繳國庫,不得截留、挪用;國庫部門對組織的財政收入要及時收納、劃分和報解,按規定辦理收入退庫;征收機關、國庫和預算管理機關之間要實時傳遞會計信息

  2、撥付預算支出

  預算支出的執行是支出目標的實現過程。預算管理部門和政府所屬的相關公共部門是支出執行的主體。財政部門要按預算計劃、規定用途、工作進度和交易合同發出支付命令,國庫要根據財政部門支付命令及時、足額撥款,以保證政府部門履行其職能。

  3、預算調整

  財政預算畢竟是一個收支計劃,在實際執行的過程中,由於各種情況的變化,財政部門要不斷地按規定進行預算調整,組織新的預算平衡。所謂預算調整,是指在預算執行過程中因實際情況發生重大變化需要改變原預算安排的行為。預算管理部門在進行預算調整時,所要遵循的法律程式與預算編製程式基本相同。

  (二)國庫集中收付制度

  國庫集中收付制度,又稱國庫單一賬戶制度,是建立、規範國庫集中收付活動的各種法令、辦法、制度的總稱,是對財政資金從征收、入庫、撥付、使用、銀行清算,直至資金到達商品供應商和勞務提供者賬戶全過程的監控制度。

  作為財政預算執行的關鍵性制度,國庫集中收付制度是市場經濟國家如美、日、英、法、加等經合組織成員普遍採用的一種財政資金收付管理制度。

  (三)政府採購制度

  政府採購(government procurement)是指各級政府為了開展日常政務活動或為公眾提供公共服務的需要從市場上購買商品和勞務的行為,即財政購買性支出的一種行為。

  政府採購制度是為規範政府採購行為而制定的一系列法律、規章和辦法。它最早形成於18世紀末的西方自由資本主義國家。伴隨著資本主義市場經濟的發展,為解決經濟和社會發展中不斷出現的新矛盾,有關政府採購的制度建設和機構建設也不斷完善,從而形成了現代政府採購制度。

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