國庫

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國庫(exchequer; fisc; fisk; the public purse; national treasury)

目錄

國庫的概念

  國庫,國家金庫的簡稱。如何界定這一概念,學界尚存有不少爭議。恰當地揭示國庫含義,是一個最具基礎性的問題,它直接影響到對國庫管理、運作以及國庫管理法律制度的構建。所謂國庫,是指政府將所有的財政性資金(在我國,包括預算內資金預算外資金)集中在指定的代理銀行開設的賬戶,進行歸口管理,所有財政性資金的收支都通過這一賬戶進行集中收繳、撥付和清算的運作模式。它由國庫集中收入制度和國庫集中支付制度構成,是市場經濟國家普遍實行的政府資金收付模式。

國庫的含義

  其一,國庫首先是國家財政資金的總出納機關。由國家性質決定,國家自身並沒有收入來源,只能通過稅收等方式集中財力資源,將這些資源用於履行國家職能,維繫正常的運行。因此作為這些財力資源的出納者,國庫必然和國家各級職能機構發生緊密聯繫,其不僅有責任確保國家稅款收繳的及時和效率,而且有責任確保國家各級職能機構和部門使用稅款的便利、適當和效率。

  其二,更重要的是,國庫擔負著執行國家預算的繁重任務。國庫面對著遍佈全國的各級預算單位,要按照財政分級預算的規定,在各級財政之間進行收入的劃分和分成留解;要按照預算收入分類的規定,每天向財政部和地方同級財政機關報告預算收入入庫的情況;還要及時辦理庫款的支撥,定期報告財政庫存等等。這些工作,無疑反映著國家主要財力的集中和分配過程,以及餘存情況和結果。可見,國庫的工作,實質上是整個國家預算執行工作的一個重要組成部分,是為圓滿實現國家預算的收支任務服務的。

  其三,國庫提供的數據是國家對經濟進行巨集觀調控的最可靠數據之一、最重要的信息源。從巨集觀而言,國庫提供的數據直接反映一個國家、一個地區的財政實力,反映國民經濟各部門的經濟發展水平和發展趨勢;從微觀而言,國庫提供的數據可以反映一個企業、一個單位的生產經營水平及對國家的貢獻大小。所以,國庫提供的數據對於各級政府綜合分析經濟形勢,做出正確的巨集觀決策有著極其重要的意義。

  隨著經濟的發展、經濟體制的不斷變遷,政府職能日益複雜化和擴大化,導致了財政職能的急劇膨脹,特別是在擴張性的財政政策的直接作用下,國庫含義也在經歷變化。傳統意義上的國庫,僅是經管國家預算收入支出的機關,擔負辦理國家預算資金的收納和支撥,反映和監督國家預算執行情況,作為國家巨集觀經濟決策信息資料庫的職能和任務。但是在現代市場經濟條件下,傳統意義上消極的、以“庫藏管理”為中心的國庫制度已經不能適應現實需要。在收支核算的基礎上,憑藉所掌握的全面、準確和及時的收支信息,對收支活動展開全方位的管理和控制,便成為現代市場經濟國家國庫的核心職能。因此,現代意義的國庫不再僅僅作為政府資金托管者而存在,而是一個主動的政府現金、財務的管理者,併在此基礎上憑藉全面及時的信息優勢,成為對政府的財政收支活動進行全方位管理的管理機構。這種理解實則隱含著對政府財政資金和財政活動進行規範、控制的意義,也與經濟民主和財政法制化、規範化的趨勢相一致。

國庫的職能

  國庫作為一國的“金庫”,其首要職責自然是確保庫款足額、安全和有效率地使用。足額就是要準確及時地收納國家預算收入。國家的一切財政收入應當按照與財稅相關的法律法規的要求和國庫制度規定的繳款辦法,辦理稅款的繳庫。國庫應當及時地收納入庫,並按照中央和地方不同的預算級次和國家規定的預算科目進行劃分。屬於同級財政的預算收入,應及時轉入同級財政庫款有關賬戶;屬於上級財政的預算收入,應及時通過銀行內部的聯行往來,按照有關規定,將庫款劃解到上級國庫。安全就是要制定相關的庫款收納、支出程式和相關的管理制度,明確每一工作崗位的具體責任及其許可權,以免給不法分子以可乘之機。有效使用,主要有兩個方面:一是指在辦理預算資金的撥付中,國庫應嚴格按支出許可權和支出程式認真審查,對於違反國家財政制度的,國庫應當予以拒付,以切實保證國庫資金的合理使用;二是在預算資金使用後,國庫應運用科學的評價指標體系進行資金使用的效率審計,以切實保證國庫資金的使用效果。

  在確保國庫資金足額、安全和有效使用的基礎上,國庫還有責任提供有關國家預算收支執行情況的準確及時的信息資料。預算收支的執行數字,既是檢查分析預算執行情況的依據,又是國家巨集觀決策的重要資料。按照國家金庫制度的有關規定,每日營業終了後,支庫應將收納的各項預算收入進行劃分,按照規定的預算級次和預算科目編製各種報表。支庫向同級財政機關和上級國庫報送的有關預算收支的報表,有預算收入日報、旬報、月報,庫存報表,總額分成計算表,以及年度會計決算表。並定期同財政、稅務機關對賬,以保證數字準確一致。

  憑藉國庫在預算資金的收支及其使用效率等方面的信息優勢,國家金庫對國家預算的科學編製承擔著越來越大的責任。在不少國家,國庫直接負責國家預算的編製工作。可以說,國庫負責或參與國家預算方案的設計和編製,是國庫對財政預算資金實施全面有效控制的必然結果,也是促進財政資源的優化配置的必然要求。

國庫的主要許可權

  國庫必須認真貫徹執行國家的方針、政策和財經制度,嚴格依照國庫制度和預算管理的法律、法規辦事。其主要的許可權是:有權編製或參與編製國家預算,對國家預算的科學性和合理性有質詢的權力;有權監督預算資金的正常運作和規範使用;有權對預算資金的使用效率進行後續審計;有權拒絕有關國庫資金的一切不合法的申請;有權對違反國庫資金運行程式和制度的相關責任人進行懲罰。如,有權檢查國庫經收處和其他征收機關所收款項是否按規定及時全部繳入國庫,發現拖延或違法不繳的,可以及時查究處理;對於擅自變更上級財政機關規定的分成留解比例的,不按照國家統一規定的退庫範圍、項目和審批程式辦理退庫的,違反財政制度規定的,不符合規定的繳退庫憑證或填寫不准確、不完整的憑證等等,有權拒絕受理或執行。

  為了確保國庫管理工作的順利執行,確保國家預算資金的有效運行,許多國家都規定國庫依法行使自己的職權,上述許可權不受任何單位和個人的干涉和阻撓。

現代國庫基本制度類型

  從世界各國的情況來看,現代國庫制度可劃分為獨立國庫制委托國庫制和銀行存款制三種基本類型。

  獨立國庫制是政府財政機關自行設立國庫機構,專司政府預算收支的出納、保管和劃撥等事項。即將國家財政收入的收納、劃分、報解和支出的劃撥以及財政資金的保管事務,一律由財政機關專職機構總攬起來,個別國家把這一機構劃歸國會直接領導。獨立國庫制的優點為嚴格執行財務管理上的分權制衡原則,國家財力高度集中,不但融通方便,且可以嚴格控制和監督各項預算收支,使得各有關部門無法營私舞弊。但由於自設國庫費用大,且使財政資金在國庫閑置,故採用該制度的國家很少,如法國自辦國庫,芬蘭設國庫董事會

  委托國庫制(也稱銀行經理制或代理制)是國家政府不獨立設置國庫機構,委托銀行代理國庫業務,負責財政收支的出納、保管和劃撥等工作。即將財政收入的收納、劃分、報解和財政支出的撥付等業務一律委托銀行經理,財政不設國庫機構,只是通過各級財政總預算會計,同銀行的國庫發生存款和信息的業務聯繫,以掌握財政資金的收、支和庫存動態。委托國庫制的最大優點是可以利用銀行的設備及人力,節省費用開支。其最大的缺點是國庫管理難度較大,國庫業務常常得不到重視,效率較低下。這些在我國表現得較為明顯。現今世界各國,凡經濟較為發達的國家,如美國聯邦財政委托聯邦儲備銀行代理國庫,英國、德國、日本、南韓等絕大多數國家都採用此種類型。

  銀行存款制是政府不自行設立國庫機構,也不委托銀行代理國庫業務,而是政府財政部門在銀行開立賬戶辦理收支業務,將預算收入存入銀行,銀行按存款辦法辦理,實行存款有息,結算付費。即收入的收納、劃分、報解,資金的融通調撥,支出的撥付都由財政機關設置的會計體系負責,其資金一律按存款方式存入中央銀行。美國的州和地方財政實行銀行存款制,我國香港地區和蒙古國也是如此。

我國國庫的產生和發展

  國庫是隨著人類社會的進步、社會生產力水平的提高、國家的產生而發展起來的,是社會生產發展到一定階段的必然產物。隨著生產力的發展和物物交換的出現,產生了私有制,逐步形成了階級和階級剝削,社會開始分裂為奴隸主階級和奴隸階級。統治者為了執行國家職能,因此向公民徵稅。捐稅是國庫收入的最初形式。也就是說,有了國家,有了財政,必然要有國庫。在中國黃帝、堯、舜時代,稅賦現象發生漸多,到了禹的時代,才傳說有不少財政的現象。公元前11世紀,周朝建立後,設有大府、玉府、內府、外府等專司府庫之職,專門負責管理各種財務的出納。從國庫職能作用來看,這便是中國最早的國庫雛形。

  我國國庫發展大體上經歷了兩個階段:

  一是以實物形式為主的國庫,從夏朝一直延續到1904年的清朝;

  二是中央銀行辦理國庫。1905年清政府成立戶部銀行並行使中央銀行職能,辦理國庫;1908年戶部銀行改為大清銀行,進一步明確中央銀行辦理國庫事務及戶部款項的出入。

我國國庫管理體制

  國庫管理體制直接決定了國庫採用什麼組織形式來實現國庫的職責與許可權。由於我國的國庫制度是實行委托國庫制,因此,國庫管理體制既要與國家財政預算管理體制相配套,又要與中央銀行管理體制相適應。

  根據《金庫條例》,我國國庫機構按照國家統一領導、分級管理的財政管理體制設立,原則上一級財政設立一級國庫。從中央和地方兩級政權來說,我國國家預算由中央預算和地方預算組成。地方預算由省(直轄市、自治區)預算和市(自治州)、縣兩級預算組成。所以,我國國家預算實際上有中央、省、市、縣四級,與此相適應,國庫也分為中央國庫和地方國庫。各級國庫既是中央國庫的分支機構,又是地方國庫。因此,國庫相應設總庫、分庫、中心支庫、支庫,國庫的分庫、中心支庫、支庫,均按照行政區劃名稱定名。

  中央國庫業務由中國人民銀行經理,地方國庫業務由中國人民銀行分支機構經理。中央總庫,設在人民銀行總行,由人民銀行總行經理;各省、自治區、直轄市分行經理分庫;省轄市、自治州和成立一級財政的地區,由市、地(州)分支行經理中心支庫;縣(市)支行(城市區辦事處)經理支庫。未設中國人民銀行分支機構的地區,由中國人民銀行會同當地財政部門委托金融機構辦理。支行以下經收處的業務,由商業銀行的基層機構代理。

  為了具體辦理國庫業務,中國人民銀行各級機構都設立了專門的工作機構,總庫設司,分庫設處,中心支庫設科,支庫可根據業務量大小確定是否設股,但至少應有專人負責。要求人員穩定,編製單列。支庫以下經收處的業務工作,受支庫領導。

  支金庫是國家金庫的基層金庫。為了方便預算繳款和領款,人民銀行支行下屬的辦事處、分理處和農業銀行支行下屬的農村營業所也辦理國家庫款的收納工作。這些銀行網點,從經收國家庫款來說,叫做“國庫經收處”。國庫經收處和支國庫的區別,一是繳到國庫經收處的庫款還不算“入庫”;二是國庫經收處只管庫款收納,不管收入的分成留解;三是國庫經收處的國家庫款,只收不退。

法國國庫管理

  1.法國國庫機構的設置及其職能

  法國的國家金庫設在財政部,財政部對國庫實行垂直領導,並負責國庫的日常業務與監督。財政部內設國庫司、公共會計司和稅務總署,由這三個機構共同管理國庫金庫工作,但具體分工不同。

  國庫司作為財政部的一個職能司,它具體負責國庫方面的法令、政策的制定,並設有兩個總出納,即中央總出納和地方總出納,負責收付和保管財政收入。此外,該司還有貨幣政策處、金融市場處、國際與國內債務處,負責制定貨幣政策,處理財政部與法蘭西銀行(中央銀行)的關係,管理國內金融市場,發行內外債,管理國內債務和政府借款,為政府金融機構提供貸款保證等。

  公共會計司負責國庫的具體收支業務。其中包括監管中央稅地方稅的稅款,彙總、分析和支撥財政資金。此外,還負責公共會計賬戶的設置和審計,以及中央財政和地方財政預算執行,並實行國庫監督

  2.法國國庫特別賬戶的設置和管理

  法國財政部在法蘭西銀行(中央銀行)開設國庫特別賬戶,用於存放和支付國庫資金。國庫特別賬戶是單一賬戶,也是一個總賬戶,由許多分賬戶組成,每一分賬戶均有一授權簽字人。每天業務終了,所有國庫特別賬戶的餘額皆通過電腦系統在巴黎彙總,以確定財政部在法蘭西銀行國庫特別賬戶上的餘額。根據財政法規定,賬戶資金必須列入國家預算,定期向全國公佈,並經國會批准,由財政監察人員監督其預算實施。

  法國的財政系統實行的是垂直管理制度,收稅人員直屬財政部公共會計司,故各省的收稅官和總出納都可以在明確授權範圍的前提下,委托本系統的專門人員管理某一賬戶。特別是在出納員方面,由於負責的財政款項撥付相當繁瑣,垂直領導的特點尤為突出。因此,財政部公共會計司對全國出納員進行統管,實行改革上級對下級授權制。財政部公共會計司在省內設出納署,省以下按財務區設財務局,市鎮設財務所。各省的總出納直接由財政部派出,同時負責管理國家預算在省級的執行和本省的預算執行。

  3.法國國庫集中收支的業務流程

  法國國庫款包括中央稅、地方稅和各種公用事業收費,以及財政向銀行借款(通常由銀行直接)劃入國庫賬戶。一般來說,稅款由稅務人員征收,即稅務人員開具納稅單,寄給納稅單位和個人。單位和個人通過兩條渠道繳納稅款,一是納稅人持納稅單到稅務部門直接納稅;二是納稅人通過郵局將納稅單和支票寄給稅務部門。地方財政資金,如水、電費等,或採取委托銀行扣款的方式向用戶收款。稅務部門在審核納稅單和繳款支票(現金)準確無誤後,匯繳公共會計,由公共會計組織入庫。

  集中支付的業務流程。為提高政府公共資金的使用效率,避免公共支出中的營私舞弊行為,法國在公共支出管理中所堅持的原則是:公共支出管理和決策者與支出的具體辦理者絕對相分離的原則。其中,公共支出管理和決策者為政府部門和其他公共機構,而支出的具體辦理者為公共會計出納署。兩者相分離的原則,即在議會審批通過預算之後,在預算規定的額度內,各政府部門擁有資金的決策、使用權,它必須負責本部門或機構公共資金的合理、高效使用;而公共會計出納署在接到政府部門或機構的支出指令後,對會計憑證及相關文件審核,確認無誤後簽章,進行支出並辦理資金結算。同時,公共會計出納署會計官員的職責還與其個人利益緊密聯繫,若會計官員在辦理支出過程中出現工作疏忽造成經濟損失,則在會計官員個人賠償或在會計官員投保的情況下,由保險公司賠償部分損失,其餘損的仍由會計官員個人賠償。

  4.法國國庫集中收支的監督體系

  法國的國庫監督體系由財政部內部監督和外部監督組成。財政部內部的監督系統比較完備,其突出的特點是利用先進的信息系統,分層次、相互制約。具體來說,國庫司、公共會計司、稅務總署都有自己的監督系統,在此基礎上,三者之間又相互制約、相互監督。此外,財政部還設有財政監察官,派駐全國各地實施財政監督

  外部的監督則由檢查公共資金使用的全國最高司法機關審計法庭進行獨立審計。審計法庭的基本職能是協助議會監督預算的執行,監督政府財務,如發現非正常情況,有權根據實際情況進行處理。

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