財政制度

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財政制度(Fiscal System)

目錄

什麼是財政制度[1]

  財政制度是指國家為了開展政府本身的活動而設立的有關經濟收入支出的一整套機構和制度

財政制度的構成[2]

  財政制度主要包括財政組織制度、財政收支制度、預算管理制度、公債制度和財政調控制度。

  一、財政組織制度

  財政組織制度是關於財政行政機構的制度,是一個政府組織制度的範疇。財政組織制度從政府行政組織上為財政職能的實現構建了最基本的硬體平臺,它往往以法律法規的形式規定政府財政部門的組織結構,以及財政部門與其他政府部門之間、各政府財政部門之間的各種行政關係

  由於財政組織制度是政府組織制度的一部分,因此,財政組織制度與政府組織制度有相同的主體,即中央及地方最高權力機關。而財政組織制度的客體則是各財政行政機關的工作人員以及與財政部門有行政關係的社會成員或團體。財政組織制度的內容因不同時期的社會政治、經濟制度以及政府組織制度的不同而不同。此外,由於事實上財政組織制度的建立是政府內部權力、利益劃分的結果,因此,更容易受一些偶然性因素影響(例如某個當權利益集團的某種政治經濟思想)。概括來講,財政組織制度的內容主要包括政府財政組織機構的設置、財政部門在各級政府中的地位,以及財政部門之間的關係等三部分內容。

  二、財政收支制度

  財政收支制度是關於財政收支方面的制度,它是在財政收支活動中政府各部門之間以及政府與社會成員之間的財政關係中的已經確定的財政分配關係的實際操作制度。財政收支制度的主體一般是國家的權力機關以及各級政府的財政部門;其客體則是所有與財政分配相關的社會成員;財政收支制度的內容一般包括財政收入制度和財政支出制度。

  三、預算管理制度

  從財政的本質上講,財政分配是為了滿足社會公共需要,財政活動是一項社會公共活動。因此,一方面,客觀上要求財政活動中財政收入的取得和財政支出的使用必須置於社會成員的監督之下,做到取之得當、用之合理;另一方面,財政作為以國家為主體的分配,是實現政府職能的重要保證。有一級政府,就要有一級財政。財政資金在各級政府之間的合理分配就成為財政管理的一項重要內容。預算管理制度就是正確處理中央與地方以及地方各級政府之間的財政分配關係,保證財政活動合法性和合理性的制度安排,是整個財政制度體系的一項重要內容。

  財政預算管理制度的主體是國家各級權力機關,即全國人民代表大會及其常務委員會和地方各級人民代表大會及其常務委員會。其客體是各級政府財政部門及與財政分配活動有關的政府職能部門。財政預算管理制度的內容主要包括財政預算制度和財政管理體制

  四、公債制度

  公債是政府通過信用的形式從本國居民和單位或從國外取得債務收入而形成的一種債務公債制度是政府發行公債過程中,政府與經濟領域的各利益集團、社會成員之間的經濟關係的制度安排。公債制度的主體一般包括國家權力機關以及中央銀行。公債制度的客體是政府(即債務人)以及公債債權人。公債制度的內容則包括公債發行制度、公債償還制度以及公債管理制度。

  五、財政調控制度

  1.財政調控制度的特殊性

  財政制度不僅是一項滿足政府職能需要,保證政府職能實現的分配製度,而且還分擔著國家對社會的公共職能,從總體上對社會行為和經濟活動進行控制和調節。財政調控制度就是國家(或政府)運用各種財政手段控制社會行為和經濟活動的制度安排,是各種財政政策的綜合。

  與財政制度的其他子系統相比,財政調控制度具有明顯的特殊性。

  第一,財政組織制度、財政預算管理制度、財政收支制度和公債制度一般由國家的權力機關或政府中擁有立法職能的機關制定,制定的程式也很嚴格,因此,它是一種相對穩定、不得朝令夕改的規則體系。而財政調控制度的制定程式不是很嚴格。

  第二,從制度約束的範圍及方式看,與其他財政制度等相比,財政調控制度往往以巨集觀調控的形式在更大的範圍內發揮作用。財政組織制度往往以法律法規形式存在,而財政調控制度中的各項政策,通常以諸如綱領、決議、宣言、命令、聲明等形式存在。

  第三,與其他財政制度的相對穩定不同,財政調控制度具有靈活性和階段性。隨著社會政治經濟的變更,某一項財政政策,只會存在於某一個相對較短的特定時期。

  第四,與其他財政制度調節目標具有單一性的特點不同,作為巨集觀經濟調控制度的一部分,財政調控制度一般以社會巨集觀經濟為目標

  2.財政調控制度的要素

  由於財政調控制度的特殊性,財政調控的主體比較複雜。一般而言,凡是能對財政制度施加影響的政府部門都可以成為財政調控制度的主體。就現實而言,財政調控制度的主體是指財政調控制度的制定者和執行者。財政制度的制定者多數情況下為中。央政府,執行者為中央和地方政府。但有時地方政府也可以是政策的制定者,這主要與一國的政治體制相聯繫。在高度集中的政治體制下,地方政府一般為政策的執行者,沒有制定政策的權力;實行聯邦制的國家,地方政府可以有制定政策的權力。無論是聯邦制國家,還是集權制國家,任何一級地方政府都沒有權力制定全國性的財政調控制度,但可以依據中央政府的政策導向,結合本地區的實際情況,制定地方性財政調控制度。所以,從嚴格意義上講,巨集觀調控制度的制定主體是中央政府,地方政府對經濟的調節僅僅是從屬於中央政府,是對中央政府巨集觀調控政策的延伸、擴展和具體化。由此可見,財政調控制度的主體具有明顯的層次性和相對性。

  從現象上講,財政調控制度更多是針對財政制度的其他組成部分。但是,從本質上講財政調控制度的作用在於使財政制度成為一個有機的整體,它的作用機制在於以現有財政制度為基礎和工具調節社會成員的行為以及財政分配關係。因此,財政調控制度的客體是所有參與財政分配的社會成員。財政調控制度的內容包括各種涉及社會經濟發展的方針政策。它一般包括預算政策財政投資政策、稅收補貼政策、轉移支付政策公債政策等。

財政制度的職能[2]

  一、穩定協調職能

  1.降低社會成本

  影響現存財政分配體系穩定的主要因素,來源於各種利益集團之間的利益衝突。當這種衝突涉及的人員及利益達到一定程度時,其負面的影響就會帶來巨大的社會成本。財政分配幾乎覆蓋了全社會,而其核心又是涉及社會產品分配,因此,由於財政分配帶來的可能衝突以及由此帶來的社會成本將是難以估計的。財政制度的職能之一就是化解利益衝突。其作用機制體現在:財政制度反映了財政分配中各利益集團之間博弈的一個較為穩定的均衡,是各種利益集團在財政分配博弈後保證自己既得利益的手段。它通過限制任意行為和降低衝突的可能性,在客觀上降低了因無序和}昆亂導致的社會成本。當衝突發生時,也可運用制度來裁決衝突。

  2.保證社會公平

  財政制度是維持現有財政分配體系的一種手段。在財政分配中,大部分衝突的發生是由於物質利益在社會利益集團之間的分配不公造成的。因此,社會公平是解決衝突的根本方法。財政分配是在公共領域內進行,而且涉及巨大的物質利益,利用公共權力在財政分配中取得更大份額是每一個追求自身利益最大化的社會集團的必然選擇。由於公共權力的取得先於財政分配,所以對於那些勢力較小的集團,或者那些沒有辦法在公共領域取得話語權的利益集團,不公平幾乎是必然的。在這種情況下,對利益分配不滿的社會集團或社會成員或遲或早都會要求權益的重新分配。

  財政制度客觀上為物質利益的重新分配提供了兩種渠道

  (1)新的利益集團或較

  小的利益集團可以利用財政制度所規定的規則程式申請自己的主張。只要制度的執行能夠公正,一般來講,這是利益集團以最小代價取得最大收益的途徑之一。(2)相對於國家制度而言,財政制度比較靈活。在不改變社會基本制度的前提下,對財政制度進行適當的調整是完全可能的,這顯然為重新調整利益關係提供了機會。

  3.穩定現有的國家制度

  財政制度是整個社會制度體系的一個環節,財政制度所反映的財政分配關係與國家制度密切相關:(1)國家制度決定了財政分配關係的性質和地位。(2)財政分配關係的變化具有獨立性,這種獨立性由社會生產力的變化決定。(3)社會生產力的不斷運動導致社會分工的不斷變化,從而使社會利益集團的構成不斷變化。(4)社會利益集團的變化引起財政分配關係的變化,這種變化導致掌握政治權力的利益集團所控資源的變化。(5)這種變化將對國家制度產生重大影響。通過財政制度的變革,事實上可以起到穩定現有國家制度的作用。

  二、規範職能

  1.規範公共領域“財權”的分配

  在公共領域內,人們的行為目標是對公共權力的爭奪。反映到財政上,就是對“財權”的爭奪。規範的財政制度既能儘量保證財權與事權的統一,又能保證各級財政部門的工作積極性

  2.財政制度能保證社會公共需要的滿足

  一方面,財政制度保證了財政職能的實現,為社會公共產品的生產供給提供了保障;另一方面,財政制度本身就是一種公共產品,它為社會成員提供了穩定的財政行為預期。從一個經濟主體的角度觀察一個社會,社會公共產品的價格就是各項規費和稅收。根據經濟學的常識,良好的財政制度可以使經濟主體形成對社會成本的準確預期。這種準確預期往往“使人們更易於對出現在地平線上的現象機會保持敏感……使人們感到,生活中的常規很少變化,全在掌握之中”,從而限定了面向未來的行動中來自財政的風險

  3.財政制度是國家管理和控制社會經濟的基本手段之一

  財政制度不僅為社會成員的行為提供了一個框架∥而且對財政分配的過程起著管理和控製作用。這種管理和控制,可以在財政預算管理制度和財政收支制度中明確地反映出來,如通過稅收政策,引導社會投資的方向;通過公共投資改善投資環境,推動社會經濟良性運轉;通過社會保障制度的建立,縮小社會經濟發展中的貧富差距,等等。

  三、財政制度效應

  財政制度的出台過程或出台後的實施均會對管理控制對象產生特定的效應。財政制度效應一般由社會政治經濟制度、社會經濟發展的階段、社會文化價值體系、人口、社會成員的素質以及技術決定。

  1.財政制度對財政管理的效應

  財政管理的目標是提高財政運轉的效率。財政制度是財政管理的依據,因此,會對財政管理產生重要影響。這種影響可根據其結果分為正的效應和負的效應。根據制度演進的一般規律以及前文對財政制度的穩定協調職能的論述,財政制度的確立約束了利益集團的利益爭奪方式,因此,財政制度必然會降低財政管理的成本,提高財政管理的效率。顯然,這屬於財政制度正的效應。

  財政制度對財政管理的負的效應主要體現在以下幾個方面:

  (1)制度的呆板和僵硬降低了財政管理的效率

  為了保證制度的權威性,制度所包含的規則的變更需要經過特殊的程式。但是,社會政治經濟的複雜性和不穩定性。總是使規則和形勢之間形成相當的差距,這種差距會從總體上影響財政管理的效率。

  (2)受管理人員素質的制約

  制度的僵化對管理人員的能動性會形成一定的限制,對於千變萬化的實際情況,管理人員很容易受規則的制約而不能做出正確的處理。同時,對規則的理解和運用的偏差也會帶來效率的損失而這種損失很大程度上在規則的制定時實際上就已經產生。

  (3)財政制度中規定的各部門、各地區之間利益分配的不均衡

  財政制度規定了各級財政的財力分配,但這種分配是建立在各方信息不對稱的基礎上的。在財力的轉移過程中,會對財政管理的效率產生負效應。在橫向轉移支付過程中,對於那些財力大於其需要的部門,利益的流出會對該部門的工作積極性產生消極影響;對於那些財力小於其需要的部門,利益的流入會助長該部門的懶惰依賴情緒,同樣會產生消極影響。在縱向轉移支付過程中,中央和地方以及地方各級之間對財力的爭奪是引起財政管理效率低下的主要原因。

  2.財政制度對社會經濟的效應

  財政制度作為整個社會制度體系的一個子系統,它是整個社會運轉的一個重要環節,對於社會制度體系的整體功能以及其他社會制度職能的實現,都具有不可或缺的作用。但是,財政制度對於社會經濟運行也有負的效應。例如,財政資金使用效率低下,加大了財政制度運用的難度;財政制度有時成為政府人員設租尋租的工具,從而造成巨大的社會損失。

財政制度制定的原則[2]

  財政制度制定的原則是由財政制度的特點決定的。由於財政制度是國家制度的一個組成部分,因此,財政制度的制定首先必須遵循國家制度所在的政治領域的一般規則,即社會性原則;其次,財政制度的安排必須處理好公平問題;最後,績效原則是任何制度安排都應該遵循的基本原則。

  一、社會性原則

  社會性原則就是一切行為、政策都是以社會為基本前提和出發點,社會政策的制定,社會問題的解決,需要以社會性原則為基礎。持社會性原則的各種理論認為,既然自然選擇使人類只能以社會群體的方式生存,那麼社會性就是賦予人類的本質特征。個人只有先適應社會,自己才能得以發展。社會的全面、持續的進步才是實現個人解放、實現人類幸福的根本途徑。

  在人類社會漫長的進化過程中,經過社會進化的自然選擇,以社會分工的形式,一部分人開始專門提供公共服務以滿足社會的公共需要。逐漸地,這部分人開始以此為職業並形成了一個專門的行為領域——公共領域。由於公共需要在社會生活中的不可或缺,以及對公共服務的提供權(也稱公共權力)的重要性,追求這種權力成為在公共領域內各種組織的行為目標,從而形成了所謂“政治”的東西,因此,公共領域事實上就是政治領域。作為公共領域一般行為準則的社會性原則,是社會成員或組織經過長期相互博弈的結果。這可以通過諾斯悖論加以解釋。諾斯悖論假定,一方面,參與公共權力博弈的社會成員或組織是完全自利的,參與人對於公共權力的追求是基於個人利益最大化的目標;另一方面,為得到並保持公共權力,必須以提供公共服務為前提,而這對於博弈參與人有更大的制約性。所以公共領域內的各種行為雖然本質上是行為人獲取自身最大利益的手段,但卻必須遵循“社會性”這個j般性原則。

  公共領域活動的目的在於滿足社會公共需要。公共需要具有這樣的特點:(1)公共需要往往是某一社區甚至是全體社會成員的共同需要,因此,公共需要提供不是以單個人為目標,而是以社會整體性需要為目標。(2)一般而言,滿足公共需要的公共產品是在社會成員之間進行公平分配。(3)當某人以某種行為滿足他自己的這種需要時,將難以避免其他人會從中受益。(4)公共需要的滿足是社會正常運轉的必要條件。財政分配的目的是滿足社會公共需要,財政分配行為是一種重要的公共領域行為,財政制度是約束參與財政分配的社會成員及組織的各種規則體系的總和。因此,財政制度的制定必須遵循公共領域的一般行為準則——社會性原則。

  二、公平性原則

  1.公平的含義

  “公平,作為一種道德要求和品質,指按照一定的社會標準(法律、道德、政策)、正當的秩序合理地待人處事。”顯然,公平是一個規範性的概念,從著重於制度安排操作性的角度,可從三個方面對“公平”的含義展開敘述性的描述。

  第一,一公平是一個社會歷史範疇,並由通行的社會價值觀決定。通俗地講,公平就是“大家都平等”。然而問題的關鍵不在於是不是平等,而在於“怎樣地”平等、平等的標準問題。.這一標準的確定是隨著社會的變化而變化的,這種變化又取決於社會價值觀的變化。就公平與社會價值觀的關係而言,公平的內涵是取決於社會價值觀的。

  第二,關於機會公平、程式公平和結果公平的關係。“機會公平”的大致含義是:人們在行為之初就處於一個平等的位置,而不應設置造成不平等的障礙。“程式公平”的含義是:人類個體之間事實上是有差異的,而且這種差異很大,因而公平的重點應該放在人們行為的過程中,而不是起點和終點。“結果公平”則著重於終點,因為公平本身帶有規範的特征,公平不公平的判斷來源於人們的心理感覺,而只有結果的公平才能使人真正體會到公平的實在性,這樣的公平也才有意義。雖然各不相同,但是這三種觀念對公平的理解都有其合理性。從目標與手段的關係看,由於公平的確切內容是由一定歷史階段的社會價值觀決定的,因此,公平本身不是目標,而只是實現社會價值觀的手段。如果社會價值觀認為“機會公平”是公平的本質,那麼,“程式公平”和“結果公平”就只是實現“機會公平”的手段,反之亦然。

  第三,公平和效率的關係。效率和公平是判斷社會經濟福利是否增進的兩大準則。一方面,一個經濟社會要實現效率目標。經濟效率是指資源配置達到帕累托最優狀態,無論做任何改變都不可能使一部分人受益而沒有其他的人受損,也就是說當經濟運行達到了高效率時,一部分人處境改善必須以另一些人處境惡化為代價。顯然,效率目標意味著要使資源得到充分的利用,使每個社會成員的福利在其他社會成員的福利水平一定時達到最高。另一方面,一個經濟社會要追求公平目標。雖然對什麼是真正的公平人們有不同的解釋,但總體上說公平目標意味著使社會收入分配狀況趨向均等化。

  帕累托最優是資源配置的一種理想狀態,是經濟效率實現的標準,但是效率並不是經濟運行的唯一標準和社會發展的唯一目標。從社會經濟福利的角度看,效率和公平都是增進社會福利所必不可少的因素,必須綜合考慮。帕累托最優儘管保證了經濟效率的實現,卻不能自動實現收入分配的公平性。符合帕累托最優的資源配置狀態並不是唯一的,在有效率的資源配置狀態下可能存在著嚴重的收入分配不公平。因此,只有將效率和公平綜合起來才能最終實現社會福利的最優狀況。

  2.財政分配與公平

  財政的本質是一種社會產品分配關係,即財政分配關係。財政分配包括兩個過程的綜合,即財政收入的取得和財政支出的使用。就財政收入的取得而言,公平原則是被廣泛接受的。“這起源於法律面前人人平等的原則,因為稅收處理在本質上是法律的處理”。對於財政支出而言,理論上講,財政支出用於向社會提供公共產品和服務,滿足人們的公共需要。財政公平是指財政分配的公平。財政制度是財政分配關係的制度安排,財政制度的確定必須保證財政分配的順利進行。因此,財政制度安排應該遵循公平性原則。

  三、績效性原則

  1.制度績效的含義

  制度績效是指制度安排的效率問題,即以最小的制度安排費用,取得最大的制度收益。顯然制度績效包含兩方面問題:第一是降低制度安排的費用;第二是降低制度運行的費用,並提高制度運行的效率。

  制度運行的效率,是指制度的執行結果與制度安排所確立的目標的差距應該最小。提高制度運行的效率應著重解決三方面的問題:第一,任何制度都不是作為單一制度獨立存在的。因此,一項制度的安排,首先應該明確這項制度在這個社會的制度體系中的位置。第二,制度運行的效率在於制度的內容與所謂的“元規則”的契合度。“元規則”是指一個社會的風俗習慣、文化傳統等經過多年沉積而形成的屬於意識形態的規則體系社會制度的安排必須遵循“元規則”,否則制度的執行會遇到阻礙。第三,制度運行的效率還取決於制度規則的制定上。根據不同制度的不同特點,在原則性規則(指只進行原則性規定,而執行則依賴於執行者對原則的理解)與判例性規則(指直接規定是什麼,應該怎麼樣,執行者只要依據規則行為就可以了)之間進行適當的選擇,會提高制度運行的效率。

  2.績效性原則的內容

  (1)簡單性原則

  制度規則如果易於被絕大部分社會成員理解和掌握,就會在規範人的行為上有較高效率。一般而言,判例性規則無疑有利於迅速準確地執行制度,但是可能帶來僵硬而不易變通的弊病;原則性規則雖然靈活,但是由於需要更多依據執行者對規則的理解,.因而可能出現人為的失誤。因此,所謂簡單性原則事實上就是確定性與原則性的統一。

  (2)穩定性原則

  這一原則事實上是制度的本質特征,在這裡對其進行強調的原因在於人們制定製度時的能動性。當制度可以被隨意的改動時,社會成員會喪失對制度的信心,從而對制度的執行產生巨大的阻力。

  (3)開放性原則

  開放性原則的內涵在於,在保證制度穩定性的前提下儘量提高制度的靈活性,儘可能地減少制度與客觀實際之間的差距。具體來講,就是要保證制度與制度環境、制度的各要素之問的協調

  (4)普適性原則

  普適性原則源於包含於制度所調節的社會關係之中的社會成員之間的差異性。制度能在多大程度上得以普及,在於它能在多大程度上包容這種差異性。

  (5)次優性原則

  一般來說,理論上可以證明某一種制度的確立可以帶來最優的社會效果。事實上,這種所謂的“最優”是不存在的。由於信息的不對稱、人類知識的有限等因素的制約,人們的行為結果最多能達到次優。

  財政制度的調整對象是財政分配關係,而分配關係直接決定了社會利益分配格局的形成。財政制度的重新安排就意味著對原有利益格局的改變。財政制度安排遵循績效性原則,就是要建立有利於社會穩定和發展的新利益格局,以及以最小的社會成本來實現新舊利益格局之間的轉化。

  四、社會性原則、公平性原則和績效性原則的關係

  1.社會性原則是實現公平性原則和績效性原則的前提

  公平性的內容需要由社會價值觀確定,只有遵循了社會性原則,財政公平才可能實現。這是因為財政公平本身是-種公共產品,只有遵循了社會陛原則,公共產品的提供才成為可能。此外,只有從社會角度進行思考,績效性原則的內容才可能符合實際,財政制度的安排才可能達到最高的制度績效。因此,財政制度安排只有遵循了社會性原則,公平性原則和績效性原則的實現才會成為可能。

  2.公平性原則是財政制度安排的基礎

  雖然公平的內涵是由社會價值觀來決定的,但是財政制度所能體現的社會性卻僅僅表現在公平地實現它的社會目標。此外,由於制度的實現與制度的特點密切聯繫,財政制度安排只有遵循了公平性原則,才會使財政制度符合其自身特點,才能為制度績效打下基礎。

  3.績效性原則是財政制度安排的目標

  財政制度安排在於確定財政制度的內容。在現實生活中,制度安排往往是制度博弈的均衡結果的反映。因此,制度安排的目標就是對制度博弈中正確的利益分配格局進行的實際操作。

中國財政制度的制定和頒佈

  重大的全國性的財政制度由國家統一制定和頒佈,地區性的財政制度由中央授權各省、自治區、直轄市制定和頒佈。具體可分為三個層次:第一層次是由全國人民代表大會通過立法程式制定和頒佈財政基本法規,如預演算法稅法成本法、會計法等;第二層次是由國務院或財政部制定和頒發具有法律效力的全國性財政法規,如條例、規定和辦法等;第三層次是由各省、自治區、直轄市的地方立法機關、政府和財政部門所制定的地方性財政制度,以及對全國性法規制度在本地區執行時所作的必要的補充規定。

參考文獻

  1. 審計署考試中心編.第二章財政制度及財政政策分析 審計專業技術資格考試複習指南.中國時代經濟出版社,2006.4.
  2. 2.0 2.1 2.2 劉明慧主編.第一章 導論 外國財政制度.東北財經大學出版社,2008.3.
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