條例

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什麼是條例

  條例指由國務院辦公廳發佈的《行政法規制定程式暫行條例》規定:“對某一方面的行政工作作比較全面、系統的規定,稱為條例”。

  條例是對某方面工作、某些事項或機關、團體的組織職權等做出較全面系統的帶有規章制度性質的規定。條例的規範對象較為重大,涉及面較廣,且一般是作為法律的重要補充,是行政法規的主要形式。其內容較為全面系統。

  可以看出,條例的制發機關主要是行政機關,從現階段使用情況看,主要是國家及省、直轄市、自治區兩級,國家一級包括權力機關和行政機關,省(市、自治區)一級主要是權力機關使用,用以制定地方性法規。有時中央的職能部門也使用,但較少見。

條例的適用範圍

  條例的適用範圍,主要有三個方面:

  1.施行法律條文。有些條例是實施法律的具體法則,如在《中華人民共和國合同法》頒佈之前,《借款合同條例》、《農副產品購銷合同條例》、《中華人民共和國經濟合同仲裁條例》,是對《中華人民共和國經濟合同法》有關條款的實施提出的具體規則。這類條例是和有關法律配套使用的,其規範層次較高。

  2.制定管理規則。有些條例是某項工作的管理規則。如《化妝品衛生監督條例》、《中華人民共和國審計條例》、《中華人民共和國治安管理處罰條例》、《社會團體登記管理條例》、《獸藥管理條例》、《公共場所衛生管理條例》、《樓堂館所建設管理暫行條例》等,都是就某方面工作提出管理規則。這類條例為數不少。

  3.確定職責許可權。條例還用以制定某類組織或人員的任務、權利、職責,如《會計人員職權條例》。這類條例為數不多。

條例的特點

  條例和其他法規性公文比較起來,有三個較為顯著的特點:

  1.法規性強。作為典型的行政法規文種,其法規性強是十分明顯的。我國的單行法規、地方性法規主要用條例行文。建國初期,我國一些基本法規,如《刑法》、《刑事訴訟法》,在尚未制定之前,都是用“條例”這種形式先制定單行法規的。我國具體法律的制定過程,通常先以“條例”的形式發佈,經過一段時間的實踐,再以“法”的形式發佈,因此,可以說“條例”是一些法律試行階段的主要形式。另一方面,條例又是法律條款具體化的常用形式,如《中華人民共和國經濟合同法》頒佈以後,為對各類經濟合同具體管理,便用《借款合同條例》等一組法規加以具體化。條例是行政法規和地方性法規的主要形式,法規性強是條例的特點之一。

  2.時效較長。條例既然是行政法規和地方性法規的主要形式,它就同時具有時效性較長的特點。條例在法規性公文中,是規格最高的一種。它作為法律的重要補充形式,一般都是對一個時期內的規範對象加以規定。而對一些階段性的,甚至是不很成熟的,則用其他法規形式。同時,在條例的條款設計中,應該考慮到它的這一特點,一些臨時性條款不宜寫入,更不能匆匆制定,不斷更改。當調整對象消失或出現新情況時,條例就自然失效了。當然,這需要通過有關文件明令廢止或宣佈失效。

  3.制發嚴格。條例制發嚴格的特點主要表現在對適用範圍的限制上。其他法規文件使用較為靈便,使用時限可長可短,而條例必須用於制定較為長期、較為全面的規範,因而,條例主要用於表述較為重要的行政法規和地方性法規。制發嚴格還表現在文種使用的限制上,雖然國務院的各部門、地方人民政府也可使用“條例”,但制定規章不得使用條例。此外,條例在制發程式上也較為嚴格,通常由權力機關批准,有關部門公佈;或由權力機關直接通過公佈,或由行政機關批准,有關部門公佈;地方性法規用條例行文的,大多由地方權力機關制發,這是條例的權威性與有效性的重要保證。

條例的結構和寫法

  1.標題。條例標題大致有兩種寫法。一是由規範範圍、規範對象加“條例”構成,如“中華人民共和國種子管理條例”、“中華人民共和國審計條例”、“廣東省計劃生育條例”等,國家行政法規、地方行政法規及比較大型的條例均用這種寫法。二是規範對象加“條例”構成,如“礦山安全監督條例”、“借款合同條例”、“行政法規制定程式暫行條例”、“樓堂館所建設管理暫行條例”。

  條例的標題寫法在法規文書中較有代表性,和行政公文的標題寫法有所不同。一是標題中不出現制發機關,只顯示範圍和內容,單獨印發,一般在題下再加註制發機關。二是一般不出現行政公文常用的“關於……的”這一介詞結構。此外,因為條例的有效期較長,規範內容較為全面,涉及面較廣,所以,必須慎重推出,且一般不加註“暫行”字眼。

  2.正文。條例的正文由因由、規範和說明三部分構成。

  (1)因由。條例的因由一般在開篇第一條寫明制定目的、依據。如《水土保持工作條例》:“第一條防治水土流失,保護和合理利用水土資源,是改變山區、丘陵區、風沙區面貌,治理江河,減少水、旱、風沙災害,建立良好生態環境,發展農業生產的一項根本措施,是國土整治的一項重要內容。為了做好水土保持工作,特製定本條例。”這裡既寫明制定目的又說明瞭工作意義。

  因由部分寫作時要註意,實施法律條文的,應寫明制定依據。如果所依據法律有明確條文規定的,應寫出具體條款,沒有的則只寫出所依據法律名稱甚至只籠統提“有關法律”、“有關規定”。制定管理規則和職責許可權的,一般寫明制定目的就行了。當然,也有些條例不寫因由,開篇第一條就寫出適用範圍。

  (2)規範。條例的規範是它的主體部分。適用範圍不同,條款構成有所不同,條例常見兩種構成方式,一般來說,篇幅長、條款多的用章斷條連式結構,反之則用條文併列式結構。

  實施法律條文的條例,其內容因實施需要而確定,一般需要對原件條款、適用範圍等加以具體化,如《借款合同條例》,分別對該條例的適用範圍,合同訂立和履行、變更和解除,違約責任和違法處理等均作了具體規定。這類條例,多數是原件有關條款的具體擴展,是實施原法律不可缺少的法規,故要寫得具體明確,特別需要圍繞實施內容來確定。

  管理工作規則的條例,多提出一些管理原則、管理責任、管理內容及要求、方法,如《廣東省城市建設綜合開發公司管理條例》,分別對城市建設開發公司的企業性質、宗旨、具備條件、審批程式及土地開發、房屋售價、周轉資金、財務管理等做出了規定。

  確定職責許可權的條例,規範部分主要規定有關機構、組織或人員的職責、許可權、任務、組織方式等。如《全民所有制工業企業職工代表大會條例》,具體規定了職工代表大會的職權、職工代表、組織制度、與工會的關係、車間和班組的民主管理等事項。

  (3)說明。說明項是對施行該條例或有關事項的附帶說明,說明的內容包括適用範圍、詞義解釋、制定權、解釋權、監督執行權、施行日期、廢止有關文件等。這部分一般放在“附則”或最後幾條列出。

條例的寫作要求

  1.使用要恰當。條例使用有嚴格的限制。從現階段來看,它是國家行政法規的最高形式,用以制定管理國家的各項行政工作的法規,地方人民政府(省級)也用以制定地方性法規。根據《行政法規制定程式暫行條例》規定,國務院各部門各地方人民政府制定的規章不得稱“條例”,說明使用條例有嚴格的限制,用以規範較重大事項時才能使用。用來制定單方面規範或比較具體規範的,可以用其他法規文種。至於企事業單位和群眾團體是不能使用“條例”的。常見有些單位制定本單位的規章制度,諸如“基金條例”、“分房條例”等,這顯然是誤用了,這是應該加以註意的。

  2.條款要周密。條例的條款必須周密。一方面,條款必須符合國家的有關法律、法令及有關方面的政策,不得與有關文件相抵觸;另一方面,規範內容,必須完備,若條款有遺漏,留下空白點,執行起來易被人鑽空子。此外,在條款的具體表述上也要做到周密,使條款表述得精密確切,無懈可擊。

  3.體式要規範。條例的嚴肅性與周密性,還在體式的規範上體現。條例體式規範主要要註意幾個問題,一是標題的寫作要符合規範。二是條例正文前不加主送機關,主體前不加“前言”,一律逐“條”排列,即不用“總分式”結構。三是章條標示要規範。

  4.要切實可行。制定條例要從實際出發。在制定某一方面的條例時,一定要進行深入細緻的調查研究,通過調研,使所制定的條例符合實際,且切實可行。

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