条例

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　　条例指由国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》规定：“对某一方面的行政工作作比较全面、系统的规定，称为条例”。

　　条例是对某方面工作、某些事项或机关、团体的组织、职权等做出较全面系统的带有规章制度性质的规定。条例的规范对象较为重大，涉及面较广，且一般是作为法律的重要补充，是行政法规的主要形式。其内容较为全面系统。

　　可以看出，条例的制发机关主要是行政机关，从现阶段使用情况看，主要是国家及省、直辖市、自治区两级，国家一级包括权力机关和行政机关，省(市、自治区)一级主要是权力机关使用，用以制定地方性法规。有时中央的职能部门也使用，但较少见。

　　条例的适用范围，主要有三个方面：

　　1.施行法律条文。有些条例是实施法律的具体法则，如在《中华人民共和国合同法》颁布之前，《借款合同条例》、《农副产品购销合同条例》、《中华人民共和国经济合同仲裁条例》，是对《中华人民共和国经济合同法》有关条款的实施提出的具体规则。这类条例是和有关法律配套使用的，其规范层次较高。

　　2.制定管理规则。有些条例是某项工作的管理规则。如《化妆品卫生监督条例》、《中华人民共和国审计条例》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《社会团体登记管理条例》、《兽药管理条例》、《公共场所卫生管理条例》、《楼堂馆所建设管理暂行条例》等，都是就某方面工作提出管理规则。这类条例为数不少。

　　3.确定职责权限。条例还用以制定某类组织或人员的任务、权利、职责，如《会计人员职权条例》。这类条例为数不多。

　　条例和其他法规性公文比较起来，有三个较为显著的特点：

　　1.法规性强。作为典型的行政法规文种，其法规性强是十分明显的。我国的单行法规、地方性法规主要用条例行文。建国初期，我国一些基本法规，如《刑法》、《刑事诉讼法》，在尚未制定之前，都是用“条例”这种形式先制定单行法规的。我国具体法律的制定过程，通常先以“条例”的形式发布，经过一段时间的实践，再以“法”的形式发布，因此，可以说“条例”是一些法律试行阶段的主要形式。另一方面，条例又是法律条款具体化的常用形式，如《中华人民共和国经济合同法》颁布以后，为对各类经济合同具体管理，便用《借款合同条例》等一组法规加以具体化。条例是行政法规和地方性法规的主要形式，法规性强是条例的特点之一。

　　2.时效较长。条例既然是行政法规和地方性法规的主要形式，它就同时具有时效性较长的特点。条例在法规性公文中，是规格最高的一种。它作为法律的重要补充形式，一般都是对一个时期内的规范对象加以规定。而对一些阶段性的，甚至是不很成熟的，则用其他法规形式。同时，在条例的条款设计中，应该考虑到它的这一特点，一些临时性条款不宜写入，更不能匆匆制定，不断更改。当调整对象消失或出现新情况时，条例就自然失效了。当然，这需要通过有关文件明令废止或宣布失效。

　　3.制发严格。条例制发严格的特点主要表现在对适用范围的限制上。其他法规文件使用较为灵便，使用时限可长可短，而条例必须用于制定较为长期、较为全面的规范，因而，条例主要用于表述较为重要的行政法规和地方性法规。制发严格还表现在文种使用的限制上，虽然国务院的各部门、地方人民政府也可使用“条例”，但制定规章不得使用条例。此外，条例在制发程序上也较为严格，通常由权力机关批准，有关部门公布；或由权力机关直接通过公布，或由行政机关批准，有关部门公布；地方性法规用条例行文的，大多由地方权力机关制发，这是条例的权威性与有效性的重要保证。

　　1.标题。条例标题大致有两种写法。一是由规范范围、规范对象加“条例”构成，如“中华人民共和国种子管理条例”、“中华人民共和国审计条例”、“广东省计划生育条例”等，国家行政法规、地方行政法规及比较大型的条例均用这种写法。二是规范对象加“条例”构成，如“矿山安全监督条例”、“借款合同条例”、“行政法规制定程序暂行条例”、“楼堂馆所建设管理暂行条例”。

　　条例的标题写法在法规文书中较有代表性，和行政公文的标题写法有所不同。一是标题中不出现制发机关，只显示范围和内容，单独印发，一般在题下再加注制发机关。二是一般不出现行政公文常用的“关于……的”这一介词结构。此外，因为条例的有效期较长，规范内容较为全面，涉及面较广，所以，必须慎重推出，且一般不加注“暂行”字眼。

　　2.正文。条例的正文由因由、规范和说明三部分构成。

　　(1)因由。条例的因由一般在开篇第一条写明制定目的、依据。如《水土保持工作条例》：“第一条防治水土流失，保护和合理利用水土资源，是改变山区、丘陵区、风沙区面貌，治理江河，减少水、旱、风沙灾害，建立良好生态环境，发展农业生产的一项根本措施，是国土整治的一项重要内容。为了做好水土保持工作，特制定本条例。”这里既写明制定目的又说明了工作意义。

　　因由部分写作时要注意，实施法律条文的，应写明制定依据。如果所依据法律有明确条文规定的，应写出具体条款，没有的则只写出所依据法律名称甚至只笼统提“有关法律”、“有关规定”。制定管理规则和职责权限的，一般写明制定目的就行了。当然，也有些条例不写因由，开篇第一条就写出适用范围。

　　(2)规范。条例的规范是它的主体部分。适用范围不同，条款构成有所不同，条例常见两种构成方式，一般来说，篇幅长、条款多的用章断条连式结构，反之则用条文并列式结构。

　　实施法律条文的条例，其内容因实施需要而确定，一般需要对原件条款、适用范围等加以具体化，如《借款合同条例》，分别对该条例的适用范围，合同订立和履行、变更和解除，违约责任和违法处理等均作了具体规定。这类条例，多数是原件有关条款的具体扩展，是实施原法律不可缺少的法规，故要写得具体明确，特别需要围绕实施内容来确定。

　　管理工作规则的条例，多提出一些管理原则、管理责任、管理内容及要求、方法，如《广东省城市建设综合开发公司管理条例》，分别对城市建设开发公司的企业性质、宗旨、具备条件、审批程序及土地开发、房屋售价、周转资金、财务管理等做出了规定。

　　确定职责权限的条例，规范部分主要规定有关机构、组织或人员的职责、权限、任务、组织方式等。如《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，具体规定了职工代表大会的职权、职工代表、组织制度、与工会的关系、车间和班组的民主管理等事项。

　　(3)说明。说明项是对施行该条例或有关事项的附带说明，说明的内容包括适用范围、词义解释、制定权、解释权、监督执行权、施行日期、废止有关文件等。这部分一般放在“附则”或最后几条列出。

　　1.使用要恰当。条例使用有严格的限制。从现阶段来看，它是国家行政法规的最高形式，用以制定管理国家的各项行政工作的法规，地方人民政府(省级)也用以制定地方性法规。根据《行政法规制定程序暂行条例》规定，国务院各部门各地方人民政府制定的规章不得称“条例”，说明使用条例有严格的限制，用以规范较重大事项时才能使用。用来制定单方面规范或比较具体规范的，可以用其他法规文种。至于企事业单位和群众团体是不能使用“条例”的。常见有些单位制定本单位的规章制度，诸如“基金条例”、“分房条例”等，这显然是误用了，这是应该加以注意的。

　　2.条款要周密。条例的条款必须周密。一方面，条款必须符合国家的有关法律、法令及有关方面的政策，不得与有关文件相抵触；另一方面，规范内容，必须完备，若条款有遗漏，留下空白点，执行起来易被人钻空子。此外，在条款的具体表述上也要做到周密，使条款表述得精密确切，无懈可击。

　　3.体式要规范。条例的严肃性与周密性，还在体式的规范上体现。条例体式规范主要要注意几个问题，一是标题的写作要符合规范。二是条例正文前不加主送机关，主体前不加“前言”，一律逐“条”排列，即不用“总分式”结构。三是章条标示要规范。

　　4.要切实可行。制定条例要从实际出发。在制定某一方面的条例时，一定要进行深入细致的调查研究，通过调研，使所制定的条例符合实际，且切实可行。