公共投資

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公共投資(Public Investment/PublicCapital)

目錄

公共投資的概述

  公共投資一般被界定為由中央和地方政府投資形成的固定資本,由於有政府不能在微觀層次上直接介入企業活動領域的特定認識,這些政府投資往往被限定在特定的公共服務領域中,因此這些資本被稱為公共投資,也被稱為政府投資。公共投資是政府調節經濟的主要工具之一。

  在研究經濟增長的過程中,一般將公共投資和私人投資合併在一起作為總投資看待,它與勞動力增長和技術進步被看做是生產函數中決定產出增長的三大要素之一。公共資本和私人資本之間存在一定的互補關係,社會總資本積累則通過公共資本和私人資本的交替上升過程來進行。公共投資和私人投資分別在不同的時期成為推動社會總資本積累、促進經濟增長的主要工具。

  凱恩斯新古典綜合派乘數理論為依據,對公共支出政策作出了不同的選擇,凱恩斯強調資本積累的重要性並重視公共投資,新古典綜合派則相反。凱恩斯強調資本形成的思路,即強調了經濟增長理論對於資本投資的重要性和對資本投資內容認識的演變過程。他們都沒有為自己的選擇找到充分的理論依據,這是由於投資乘數理論及其擴展形式一財政政策乘數理論模型在分析經濟問題時有其局限性。乘數理論主要從總需求的角度分析財政政策的作用,一般認為,不能完全依據乘數模型對公共支出政策中的公共投資政策和消費性公共支出政策進行比較與選擇。

  在有關經濟增長的文獻中,公共投資一般被界定為由中央和地方政府投資形成的固定資本,由於有政府不能在微觀層次上直接介入企業活動領域的特定認識,這些政府投資往往被限定在特定的公共服務領域中,因此這些資本被稱為公共投資,也有時被稱為政府投資。Holtz-Eakin在分析美國公共投資的形成與增長時,將公共投資按照其最終用途分為四類:第一類是教育投資;第二類是道路以及高速公路投資;第三類是污水處理設施投資;最後是公用事業投資。在Etsuro Shioji的研究中,將上面列舉的後三類合併稱為基礎設施類公共投資,從而與教育類公共投資組成為兩個類別。

  按照Holtz-Eakin的估計, 1988年, 在美國,上述四項公共投資在公共投資總額中的比重分別是:教育類占20.2%,道路及高速公路類占34.5%,污水處理占7.5 %,公用事業類占13.2%。日本對公共投資的定義相對廣泛一些,總計包括14個項目,Etsuro Shioji將其合併為四個項目,一是教育類;二是基礎設施,包括公共房屋,污水處理,垃圾處理,水的供給,城市公園,道路,港口,機場,工業用水;三是國有保護土地,包括山脈,河流和海岸;四是農業和漁業。1990年,在日本,上述四項在公共投資中的比重分別為12.1%、60.6%、 13.5%和13.7%。

公共投資的作用

  公共投資政策在調節總需求和總供給方面起著重要的作用。政府的基礎設施投資、教育投資和研究與發展投資在促進經濟資源條件變化,提高經濟潛在產出水平方面的作用同樣不可忽視。公共投資對產出水平的最終影響,是通過推動總需求曲線總供給曲線的右移形成的共同結果,由於總供給曲線的右移是逐步進行的,公共投資的乘數效應實現的時間跨度將比較長。

  市場經濟體制下政府公共投資的作用主要表現在:第一,政府進行公共投資是彌補市場失靈、有效配置資源的重要途徑。第二,通過政府進行公共投資,有利於強化國有經濟在關係到國家經濟命脈的關鍵產業中的實力和地位。第三,政府公共投資是政府進行巨集觀調控的重要手段。

公共投資的意義

  公共投資在經濟增長中的意義,至少可以體現在三個方面:

  第一,作為總需求的一個重要組成部分,其擴張本身就意味著總需求的擴張,在總供給大於總需求的巨集觀經濟態勢下,按照凱恩斯的理論,其對經濟增長具有積極的意義;

  第二,公共投資的主要領域往往具有典型的外部正效應,比如公共基礎設施投資,它的發展直接為以此為發展基礎的相關產業部門的擴張提供了支持,因此許多研究文獻強調公共投資擴張對私人投資效率提高產生的積極意義,公共投資的先期擴張,往往帶來私人投資的繁榮,從而為經濟增長帶來累積效應;

  第三,公共投資的一些特殊領域,比如教育與科技投資,本身就是技術進步的源泉,因此公共投資的意義可以有一部分通過技術進步的作用體現出來。

  然而公共投資對經濟增長的積極意義,雖然從理論上得到了論證,但是在實證的意義上,相關研究所得到的結論並不一致。最初的研究傾向於認同公共投資,特別是其中的基礎設施投資對推動巨集觀經濟增長以及私人部門增長的積極意義。後來的文獻則對此結論提出了質疑,其中既包括從模型及數據使用方面提出的不同看法,也包括實證結果本身的差異。

  Evan et al利用美國48個州1970~1986年間的數據,評價公共投資對私人部門經濟增長的影響,他們發現公共投資中的教育投資對效率提高有顯著的積極意義,但是其他項目的公共投資並沒有明顯的效果,甚至體現出負面的影響。Teresa Garcia-Mila et al研究了美國1970~1983年48個州的混合數據,把公共投資分為三類,分別是高速公路、水的供給和污水處理、其他公共投資,在分別考慮和不考慮區域狀態差異的三類模型中,三項公共投資沒有體現出任何顯著的正效應。最近的研究結論似乎又重新強調了公共投資的積極意義,Etsuro Shioji的研究表明,無論在美國還是日本,公共投資中基礎設施投資對不同地區人均產出的增長均有積極意義。

公共投資與經濟增長的聯繫

  西方經濟學界認為,從理論角度來看,公共投資對於經濟增長的意義,主要體現在三個方面:第一,作為總需求的一個重要組成部分,其擴張本身就意味著總需求的擴張,在總供給大於總需求的巨集觀經濟態勢下,按照凱恩斯的理論,其對經濟增長具有積極的意義;第二,公共投資的主要領域往往具有典型的外部正效應,比如公共基礎設施投資,它的發展直接為以此為發展基礎的相關產業部門的擴張提供了支持,因此許多研究文獻強調公共投資擴張對私人投資效率提高產生的積極意義,公共投資的先期擴張,往往帶來私人投資的繁榮,從而為經濟增長帶來累積效應;第三,公共投資的一些特殊領域,比如教育與科技投資,本身就是技術進步的源泉,因此公共投資的意義可以有一部分通過技術進步的作用體現出來。

  西方發達國家的公共投資實踐也說明,公共投資對總需求可以進行雙向調節,同時公共投資將提高經濟供給水平,對經濟產生長期的促進作用。

  公共投資與經濟增長在理論和實踐上都存在重要的關聯關係,同時,通過國家政策來使這兩方面結合尤其重要。政府從巨集觀層面上對經濟運行過程的干預是必然的,然而採用怎樣的政策工具才能取得積極的政策效果,必須有相應理論的指導。同時相應政策工具的最終效果也必須通過實證研究驗證。

公共投資對區域經濟的影響

  國家區域投資政策是具有基礎設施及生產性項目建設投資決策權的中央政府慣於實施的一項區域經濟政策。國家公共投資在各區域之間的分配對區域經濟發展影響極大,它是區域經濟發展的直接推動力之一。國家投資主要從兩個方面影響全國的經濟佈局:一是由國家投資加強基礎設施建設,諸如解決交通運輸、郵電通訊、供電、供水、住宅等方面問題,改善區域投資環境,為工業化、城市化創造必要的條件;二是根據國家的產業政策在一些重點區域建設和佈局一批工業企業,以謀求區域經濟增長和區際經濟相對均衡發展。可見,公共投資是縮小區域經濟發展差距、加快落後區域經濟發展的重要經濟手段。加大對落後區域,尤其是貧困地區的資金投入,可以提高其經濟實力,加快發展速度,縮小區域經濟發展差距,實現區域經濟的均衡增長。

  公共投資是實現區域經濟發展巨集觀調控目標的重要保證。區域經濟發展巨集觀調控目標可歸結為:促進區域經濟協調發展,實現區域間的共同富裕。公共投資為實現其目標提供了保證。調整重大生產力佈局,支持和幫助經濟欠發達地區發展經濟,促進全國各地區經濟協調發展,也需要政府適當進行投資。可以說,沒有投資的實現,就沒有區域生產力的發展,其他變數的增加和改善也就難以實現。不僅如此,區域投資還具有協調區域經濟發展目標的作用。投資既然是生產能力的生成活動,就必然包含著各種生產要素的組合。因此,投資的作用對象是多重的,它同時對人、財、物等諸要素及社會各方面產生影響,一方面對它們提出量的要求,另一方面還對它們提出質的配合。政府通過對落後區域投資,興建一些重大的投資項目,對落後區域經濟發展起到刺激作用來增加一些區域的經濟實力和這一區域的社會總產出,提高落後區域固定要素集中程度,增加流動性要素的潛在邊際生產力,吸引流動性要素的進入,進而能夠改善區域的產業結構。

  區域投資是實現科學技術向現實生產力轉化的紐帶和橋梁。如果區域投資能充分體現區域生產對科學技術進步的要求,就能有效地利用科學技術的既有成就,投資效益就會有很大提高。不僅如此,區域投資的規模和投資方向還決定著區域各產業的固定資產擁有量,併在很大程度上決定著社會再生產結構。區域投資方向合理,就能適時地促成新興產業興起,加快某些薄弱產業的發展,以及產業內部結構的改善,從而建立起產業間新的比例關係,逐步改變和不斷調整區域不合理的產業結構。可見,投資有助於促進區域經濟發展中各種主要比例關係的協調,有助於同時實現區域經濟發展的各項目標。也就是說中央政府能夠利用它們在基礎設施及生產性項目建設上的投資決策權,選擇一部分區域作為基礎設施及生產性項目建設的重點投資區域,通過它們所屬的投資機構註入建設資金來促進這些特定區域的經濟發展。基礎設施建設一般具有耗資較大、工期長、利潤低、見效慢等特點,地方政府和企業往往無力獨立承擔其中較大規模的項目。中央政府從財政總收入中專門設立基礎設施建設基金,負責對基礎設施中規模較大的水利工程、鐵路建設、電力工程等項目的投資。政府在縮小區域經濟發展差距方面的資源配置職能,就是通過財政投資分配,直接為不發達區域提供基礎設施等公共產品

  在計劃經濟國家,不僅是基礎設施所需的資金全部來自財政投資,大部分生產性項目建設所需的資金也來自財政投資,中央政府在這些方面具有很大的投資決策權,因而國家區域投資政策往往成為這些國家所制定的中長期經濟發展規劃的重要組成部分。相對計劃經濟國家而言,市場經濟國家的區域投資政策的力度要小得多,生產性項目建設所需的資金一般都來自私人部門,即使這方面的政策被納人了國家的中長期經濟發展規劃,也僅僅是起引導投資的作用,而缺乏有效的實施手段。然而,隨著市場經濟的發展,目前我國的生產性項目投資開始來自市場,中央政府的國家區域投資政策的影響越來越局限於基礎設施建設領域,對區域經濟發展的調控作用也開始弱化。

公共投資政策與城鄉經濟結構的調整

  在市場經濟條件下,政府對農村經濟的過多干預,會刺激政府規模不斷膨脹,扭曲政府職能,抑制農產品和要素市場的發育,使得農村資源的配置以及農戶生產、經營決策背離了自身的比較優勢,從而阻礙了農村經濟結構的調整,併成為加重農民負擔的根源,城鄉經濟發展的差距越來越大。有研究認為,我國城市化水平的提高,主要不在於農村人口向城市的流動和定居,而在於縣改市導致的統計變化,城鄉分割的管理體制基本沒有變。因此,要真正實現城市化的發展,必須對這一體制進行根本性變革,使農村進入城市工作的“流動”人口能成為城市居民,從而真正改善我國的城鄉結構,縮小城鄉收入差距。在推動城市化發展過程中,要針對不同地區的地理、資源、人口密度和環境狀況,確定合理的城市發展道路和戰略,形成特大城市、大城市圈、中小城市、小城鎮等佈局合理、功能明確的城市體系,合理引導城市化的發展。做到既促進了城市化進程,又改善了城鄉結構。實現農村經濟結構調整必須從探求市場需求、提高科技發展能力和應對國際競爭三方面入手,通過綜合的公共投資政策手段提高農村效率。只有這樣才能使農村經濟結構的調整朝著符合國內外需求、優質高效的目標發展,從而進一步縮短城鄉差異。

  1.在農村經濟結構的調整中,市場需求是基本的動力機制。市場需求及其決定的農產品價格的變化是促使農村經濟結構不斷隨之調整的基本力量。隨著社會經濟發展和人民生活水平的提高,社會對糧食等農產品的需求相對減少,對林、牧、漁業產品尤其是畜產品、水產品的消費需求相對增加。而需求結構的變化,客觀上要求在保持糧食作物總產量穩定增長的同時,加快林、牧、漁業的發展速度。其結果,必然是種植業產值在農業總產值中所占的比重不斷下降,而其他各業特別是畜牧業的比重不斷上升。政府的公共投資在進行對農村的投資時應當適當地向這些方面傾斜。

  2.科學技術的發展為農村經濟結構的調整提供了技術支持。農業科技成果的推廣和應用,極大地改善了農業生產的條件,提高了農產品的數量和品質,並誘導更多的生產要素向該領域集中,這無疑對農村經濟結構調整起到了積極的作用。事實證明,結構調整的進程和效果如何,如品種是否優良、質量能否提高、規模能否擴大、效益能否搞好、整個農業與農村經濟的素質能否得到根本改善,關鍵靠科技。農業科技進步是一個地區進行傳統農業改造,並促進其轉換與升級為現代農業的主要推動力。

  近年來,生物技術、信息技術、激光技術及遙測遙感等高新技術在農業領域中的開發和應用正使農業生產出現新的突破。在培育新作物品種,提高作物產量和營養價值方面,農業生物技術的研究已取得可喜進展。科學家們現已通過植物組織培養和基因重組技術成功地研製出40多種品性優良的人工種子。在農作物的播種和收割方面,電子技術和衛星技術正日益得到開發與應用。在蔬菜工廠化栽培中,溫度、光照、營養液的定量輸送及回收直至收割已實現電子電腦的全程自動控制。在農業機器人的應用方面,目前世界上用來除草、擠奶、採摘及收穫和裝運農產品的機器人已有多種,機器人應用範圍日益擴大。此外,激光技術、遙測遙感等高科技在農業領域中的開發和應用也早已開始,並取得了多項成果,依靠科技進步發展農業已成為當今世界農業發展的新趨勢。

  目前,我國農業的科技含量只有40%,而發達國家為60%-80%,相差15—20年。對農業科研的投入,我國只有5%的年增長率水平。我國農業科研的投資收益率為50%—60%,但科研投資的回報率有較長的滯後期,必須長期堅持足夠的強度。20世紀90年代,我國農業科研投資強度下降到0.5%以下,還不是聯合國糧農組織確定的適當標準1%的一半,大大低於印度、墨西哥等發展中國家。因此,政府更多考慮的應是如何合理利用公共投資資金,加大對農業科技的政策支持和投入。

  3.加入WTO後,中國的農業既面臨難得的發展機遇,同時也面臨著國際競爭的巨大壓力。這些都促使我國加快了農業經濟結構向市場化和國際化的轉變步伐。

  首先,從我國的國情出發,大力發展具有比較優勢的農產品,爭取在國際市場上占有一席之地。和國外發達國家相比,我國的農產品低品質的數量多,高品質的數量少,低附加值的多,高附加值的少,總體競爭力較弱。統計數據顯示,目.前我國在正常年景下已具有5億噸糧食的生產能力,從數量上看滿足需求已不成問題,但其中有總共約1億噸的糧食品質較低,從品種結構上看,還存在著很尖銳的矛盾。

  另一方面,我國加入WTO後,也有相當數量的農產品在國際市場上具有較強的競爭力。具體來說,我國具有比較優勢的農產品主要有畜產品、水果、蔬菜類產品和水產品等。改革開放以來,我國的農產品出口正朝著具有比較優勢的農產品轉移,土地密集型的大宗產品(如糧、棉、油、糖等產品)的出口逐步下降,而那些高附加值、勞動相對密集型產品(如蔬菜、水果、花卉、水產品、畜產品及農產品等)的凈出口不斷增加。這說明經過20多年的改革開放,我國農產品的出口正逐步趨於符合比較優勢的法則,且這一趨勢正進一步得到加強。

  其次,以國際市場的需求為導向,大力發展滿足國外消費者需求的農產品。近年來,隨著人們對自身健康的關註和環保意識的加強,國際農產品市場的競爭正向高科技含量、綠色健康為主的高端農產品轉變。

  最後,在加大農產品結構調整的同時,提高農產品技術含量,實行農業標準化,努力打破國外農產品市場的綠色壁壘。加入WTO後,我國的農產品出口連遭綠色壁壘,面臨嚴峻的考驗。從我國農產品的現狀來看,無論是內在品質還是安全衛生標準方面,與國際市場存在著較大的差距。因此,我們應該採取積極的對策措施從根本上提升我國農產品的國際競爭力,提高品質和檔次,突破包括綠色壁壘在內的各種非貿易壁壘,擴大我國農產品的出口規模。

我國公共投資存在的問題

  隨著經濟發展不同時期的客觀要求,我國的公共支出在範圍和力度上也發生著變化,公共投資也隨之變化,經歷了由緊到松、由行政干預為主到市場調節為主的幾個過程,特別在1998年至今的積極的財政政策的全面實施時期,政府不斷加大財政支出的力度,通過公共投資,加強基礎設施建設,擴大內需,帶動經濟增長。各項政策起到了較為明顯的需求拉動作用,GNP增長率在1998年至2000年這3年間分別達到7.8%、7.1%和8.0%。公共投資為經濟增長的實現和社會的穩定發展作出了巨大貢獻。當然,我國公共投資目前依然存在著一些問題。根據理查德·馬斯格雷夫(Richard Abel Musgrave)的馬斯格雷夫理論,公共投資的發展趨勢應當為社會提供教育、保健的福利性質的公共產品。顯然,我國在這方面做得不夠。

  1.公共投資的定位不明確。在市場經濟的條件下,公共投資的主要目的是通過為社會提供公共產品來糾正市場失靈和優化資源配置,其主要領域是非贏利性的公共領域,而不是競爭性和贏利性領域,側重於社會福利水平的提高,而非經濟增長速度。我國公共投資的定位有些偏差,特別在積極的財政政策實施以來,公共投資成了保持經濟增長的主要因素,偏離了公共投資的基本功能。此外,我國公共投資的範圍太大,結構也不甚合理。據統計,我國約40%左右的公共投資分佈於競爭性、贏利性領域,甚至涉及了餐飲、娛樂服務這樣的高競爭產業。除此之外,我國的更新改造投資大多數集中於贏利性的國有企業,為非贏利性的公共企業提供的卻相對較少,且對於農業基礎設施、教育、環保產業等屬於公共投資範圍內的公共事業部門,投資嚴重不足。

  2.使用效率較低。目前,我國公共投資還存在著投入產出的效果差。規模效益低的問題。一些基本建設(如機場和高速公路)的重覆建設經濟效益令人堪憂,而工程質量低劣和工程腐敗現象也屢見不鮮,如重慶彩虹橋、九江防洪堤等,造成了社會資源的極大浪費。其主要原因在於公共投資的主體存在預算軟約束,責任不明。此外,還有一些地方和部門過分追求“政績”,短期行為嚴重,致使公共資本遭到濫用,效率低下。

  3.政府負擔過重。2001年上半年,我國固定資產投資同比增長15.1%,2000年投資增長對GDP增長的貢獻率不足50%,而2001年上半年投資的貢獻率已上升到77%。這意味著目前固定資產投資的快速增長已成為擴大內需的主要因素。然而,主要投資於其他方面的非國有經濟投資增速依然滯後。 2001年上半年國有及其他類型經濟投資增長了17.9%,集體和個體經濟投資僅增長了7.5%,兩者相差超過10個百分點(2000年同期兩者相差不到 5個百分點)。雖然非國有經濟投資增長相對緩慢有其本身原因,如非國有經濟主要分佈在資本有機構成較低的勞動密集型部門,企業的技術創新能力低等,但是更為重要的是我國存在一些體制性障礙,如某些領域的進入門檻過高,非國有經濟缺乏有效的融資渠道等。這些均限制了非國有投資的進一步增加。按照這一趨勢,私人投資如果不能肩負帶動經濟增長的重任,國家將沒有足夠財力承擔全部投資,負擔過重會導致政府負擔過重和經濟發展出現後勁不足的嚴峻局面。

提高我國公共投資效果的政策建議

  1.優化公共投資結構,兼顧效率與公平。首先是加大對農業的投資。從世貿組織《農業協議》所允許的“綠箱政策”可看出,加大農業公共投資是各國政府目前也是今後最主要的農業支持措施。對於我國,農業不僅面臨著加入世貿組織以後的種種衝擊與挑戰,也是今後我國經濟的發展的基礎與“瓶頸”,關係到我國能否順利而全面建設小康社會。此外,在農村中加大公共投資也有利於提高投資的經濟效益與社會效益,這也是公共投資效率的主要表現。因此,對於農村的公共投資要予以格外的重視,加大農村基礎教育、醫療、基礎設施等投入,為“三農問題”的解決創造條件。其次是加大對西部的投入,尋求公共投資效率與公平的統一。西部發展落後是造成我國地區發展不平衡、收入差距過大的原因之一。加之,體制轉換的進程中國有經濟固定資產投資占全社會固定資產的比重將進一步下降,而非國有部門的投資能力東部遠大於西部,以及市場將成為配置資源的主導等因素,政府通過對中西部地區基礎設施的傾斜投資來對一部分競爭性投資起引導作用就更有必要。因此,需要加大對西部地區的投入,並通過建立規範的財政轉移支付縮小地區經濟差距,為平等參與市場競爭創造條件,也有利於保證市場經濟的正常運行和公共投資職能的順利發揮。

  2.積極推進利率市場化改革。只有利率實現了市場化,利率的彈性會逐步增加,有利於提高民間投資的積極性,併為財政政策實施效力的提高提供更為有利的條件。一般來講,穩定的巨集觀經濟環境、充分有效的金融監管、真正商業化的企業、完善的金融市場是一國實現利率市場化必須具備的基本條件。我國已決定用3年時間完成利率開放的整體計劃,首先開放外幣貸款利率,以及統一拆借和銀行間國債市場利率,接下來準備開放農村存貸款利率,城市則將逐步提高貸款利率浮動幅度,放開大額存單利率,最後放開其他存款利率,實現利率市場化。這些舉措不僅僅對繼續實施積極的財政政策極為有利,而且對今後公共投資向市場化接軌將有深遠影響。

  3.對於技術創新的財政支持。為了走上新型的工業化道路,我們仍需關註長期經濟增長問題。在長期內,國家若想實現經濟的均衡增長,所需要的不僅僅是投資的增加,更重要的是技術的創新與進步,提高核心競爭力。目前,我國技術創新對於經濟增長的貢獻率比較低,技術創新效果不很理想,主要原因之一是研究和開發 (R&D)投入不足。近年來,我國R&D投入占GDP的比例不到1%,與歐美國家2.5—3%的比例相差較大。因此,在樹立企業為主體的投資觀念以後,政府可對於企業技術改造進行財政支持,加強政府對於企業技術創新的巨集觀指導和完善各種激勵措施,以有限的政府支出帶動企業R&D投入的大幅度增加,起到“四兩撥千斤”的作用,真正發揮積極的財政政策的政策效力。

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