有效金融監管

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有效金融監管(effective financial supervision)

　　有效金融監管是指金融監管當局為實現維護金融體系穩定和鼓勵市場創新目標而進行的效率和效果並重的金融監管。

　　一般來說，有效金融監管是指通過監管政策和措施的實施保證監管目標充分實現。在對其內涵理解上，應註意把握以下幾點：

　　1．應該立足於提高市場對金融機構運行的約束，而不是人為地替代或扭曲市場的作用。

　　2．有關監管機構應該主動採取合理措施，對市場缺陷發揮積極的補充性作用。

　　3．任何監管措施都不能影響和抑制金融機構業務的正常開展和金融創新活動的深入進行，監管要適度。

　　4．由於金融市場在不斷發生變化，所以金融監管方式也應該相應作出調整，實施動態的、持續的監管。

　　5．有效的金融監管不是萬能的，監管本身不能也不應該絕對保證不出現金融機構的破產倒閉，在缺乏穩健的巨集觀經濟政策的情況下，金融監管有效性是很難做到的。

　　有效金融監管的實施後能夠達到一定的效果，這些效果包括：

　　(1)建立金融機構經營的安全網，增強人們對金融穩定的信心；

　　(2)採取措施減少敗德行為，增強市場行為主體的理性；

　　(3)限制金融機構承擔過度的風險，主要包括兩種不同的方法：一種強調限制金融機構可能從事的活動，即金融機構的分業經營管理；另一種是對金融機構進行資本充足性管制。目前金融監管的主流是保證銀行資本金的充足性；

　　(4)強化信息披露，減少信息不對稱的負面影響，以增強金融機構經營的透明度；

　　(5)開展金融監管的國際合作以建立國際金融的安全保障體系；

　　(6)採取綜合監管措施，降低金融資產的波動性。

　　有效金融監管的目的，是防範金融風險的發生，維護金融秩序的穩定，保證貨幣政策的正確實施，促進經濟的發展。要實現上述目標，應具備以下條件：

　　1．要以科學的金融監管理論為指導。金融發展的歷史表明：金融越發展，金融監管越重要。如果監管理論滯後於監管實踐，就會嚴重製約金融監管水平的提高。因此，有效金融監管的實施迫切需要加強金融監管理論的系統研究，並形成一套較為完整的金融監管理論體系，以指導金融監管實踐。

　　金融監管的理論體系應包括基礎理論、應用理論和其他相關理論，三者相輔相成，有機配合，共同構成了金融監管理論體系。在科學理論的指導下，確定合理的監管目標，採用多種監管手段，實施有效的監管。

　　2．要制定完整的金融監管法律體系。完整的金融監管法律體系是實施有效金融監管的重要保障，它一方面能夠保證金融巨集觀調控政策的有效實施，促進國民經濟的健康發展；另一方面能規範金融市場主體的行為，維護金融市場的競爭秩序，促進金融業的穩健發展。同時，金融監管法律還可為依法治理金融提供規範性依據，為消除金融隱患、防範和化解金融風險提供有效的制度保證。

　　3．要有健全完善的金融監管組織體系。金融監管組織體系建設是有效金融監管的先決條件和重要組成部分。按照市場經濟的要求，以明確分工、加強協作、減少重覆、提高效率為指導原則，逐步完善金融監管的組織體系。一般來說，理想的監管組織體系至少應符合以下要求：一是監管主體明確，權力相對集中，監管標準與措施一致；二是監管主體有較高的權威性，與被監管者聯繫密切並有通暢的信息傳遞溝通渠道；三是監管主體具有與各相關部門的協調能力，便於貨幣政策和巨集觀調控的全面實施；四是有利於降低監管成本與社會代價，提高監管效率；五是能夠符合金融國際化及國際監管慣例的要求。

　　4．要有有效的金融監管方法體系。金融監管方法體系是具體實施金融監管的必要條件，它應包括：第一，建立金融風險預警系統，及時對可能發生的金融風險進行預警、預報，通過設置一系列監測指標和比率，對金融機構的經營狀況進行監測；第二，建立金融市場準入退出機制和救助方法系統，明確各類金融機構的設立標準和審批程式，界定各類金融機構的業務範圍，依法實施對金融機構的市場退出管理；第三，建立現代化的金融監管方法系統，利用先進的高科技技術，建立金融監管網路，增強金融監管的科學性、針對性和有效性，不斷提高監管水平；第四，加強對金融監管者的再監督，防止濫用監管權力，防範金融腐敗，提高金融監管效率。

　　金融監管是否有效，直接影響到我國金融體系的穩定和存款安全。而有效的監管，不僅取決於被監管者的配合，也取決於監管者監管水平的高低。為使監管者和被監管者同樣具有某種約束，有必要為監管者設計一些標準，以監督監管的效率。結合巴塞爾銀行監管委員會的《有效銀行監管的核心原則》及我國具體情況，有效的金融監管可以從以下幾個方面來評價。

　　金融業的穩定程度和競爭程度

　　穩定的金融是保證一國經濟正常發展的必要條件之一，但穩定並不等於放棄和限制競爭，市場經濟條件下的競爭是和發展、效率掛鉤的，沒有競爭的金融市場將是死水一潭。因此，如何使金融業的風險最小、效率最高就成為金融監管當局的任務之一，也是判別監管是否有效的重要標準。

　　沒有監管，對金融業至關重要的安全性、效率性就得不到保障，金融機構為追求利潤的最大化，往往自覺不自覺地犧牲流動性和安全性，歷史上無序乃至惡性競爭最終導致兩敗俱傷的例子比比皆是。而金融監管則從市場準人、資本充足率、流動性、業務活動及市場退出等方面對金融機構加以監管，使金融機構的風險降低，保證整個金融體系的安全。但監管不等於要將金融機構管死、管僵，過度地註重安全，不適當地嚴加管制也同樣扭曲金融行為，金融業會由於缺乏競爭而使整體效率低下。金融監管當局必須把握好監管的尺度，既能保證金融體系的安全穩定，又能維持必不可少的競爭的金融監管，才是有效金融監管所追求的目標。

　　發現問題的及時性

　　能否及時發現被監管者在經營管理中存在的不足，特別是那些重大毀壞銀行信譽、威脅銀行生存的問題，是判斷監管有效與否的另一個標準。

　　及時地、準確地發現金融機構存在的問題，取決於以下幾個因素：首先，要有先進的科學的監管手段，在應用電子技術的同時，現場稽核也不能忽視；其次，監管人員要精通金融業務，防止被不真實的報表所矇蔽；最後，監管機構要和被監管者建立良好的關係，取得其信任，獲得其積極的配合。

　　監管成本的高低

　　金融監管是要耗費資源的，也就是說金融監管的實施增加了監管者和被監管者的成本開支。首先。監管者需要設立監管機構，制定和實施有關的條例和細則；要有專門的監管隊伍；要建立電腦情報信息系統，這些自然要耗費人力和物力。其次，作為被監管者，為執行監管當局的條例，要增加辦公設備和材料費用；要聘請專門的律師；要保留和提供業務記錄，還要交納存款準備金、保險金，提取壞賬準備金等。因此，在制定監管目標和設立監管措施時，必須考慮監管的成本，否則，不僅使政府的預算支出增加，還加重了被監管者成本負擔，易引起反感和抱怨；而被監管者利潤的減少將限制其滿足客戶需要的程度和行業競爭的條件，甚至有可能使被監管者採取更加冒險的行為來抵補這部分“額外”的成本。

　　監管的成本並非都可量化，有些成本是間接的，如道德風險。金融監管的實施有可能使被監管者在不突破監管規定的情況下，有意識地冒更大的風險去謀利，或者疏於防範而引發風險，而這風險恰恰是監管所要控制的。

　　總之，監管成本是客觀存在的，它應該有個界限，一旦超過，即使在技術上可行也應適可而止。由於監管的收益比成本更難於量化，所以傳統的成本一收益分析在此行不通。我們只能想辦法降低成本，或者進行成本的有效性分析，以用最小的成本完成金融監管任務，實現監管的目標。

　　被監管者有意逃避監管的程度

　　金融監管本身的特點就是限制金融機構的行為，從市場準入到業務範圍和收費標準，一直到最終的退出。那麼，如何使被監管者自覺地去遵循監管的條例細則，而不是出於監管者的強迫，這個問題一直是各國監管者探討的難點之一。

　　被監管者對監管的逃避，要麼是由於監管的條例過於寬鬆，被監管者很容易有機可乘；要麼相反，監管的條例太嚴，嚴重地抑制了金融競爭和業務的創新，使各金融機構不得不另走“捷徑”。有效的金融監管應建立鼓勵和懲罰的雙重機制，對於被監管者，必須遵循監管的條件要求，否則其逃避監管的成本要遠遠高於由此而得到的收益，使其得不償失而收斂其“不軌”行為。

　　若某一時期，金融機構大量地逃避監管，便可以斷定監管的有效性出了問題，雖然逃避監管的情況難以杜絕，即使是監管本身極為適度、少有漏洞的情形下，也會有個別金融機構不遵守紀律。但當此種逃避不是個別機構時，監管當局就應反省，並立即採取行動。若屬於監管者的問題，就應對監管條例加以修訂，將現實中已被證明行之有效的做法轉變為正式的約束；若屬被監管者過失，就應加以制止、警告和處罰。

　　20世紀90年代以來，有效金融監管的理念不斷革新和發展，更強調安全與競爭、成本與效率的權衡。目前，從世界範圍考察，其發展趨勢主要集中在以下幾個方面：

　　(一)官方監管與自律監控並重

　　金融監管包括政府的外部監管和金融機構的自律監控兩個層面。前者是通過法定監管主體對金融機構實施監管，而後者則依賴行業自律和金融機構的內部控制。傳統的監管體系偏重前一層面，強調通過專門的監管部門對金融機構實施規範性監管。這種監管體系使政府承擔了過多的風險責任，致使監管成本不斷攀升，監管效率低下。自20世紀90年代以來，世界金融業的交易結構日趨複雜，金融機構的倒閉事件頻頻發生，使國際銀行和各國監管機構日益重視銀行內部控制制度的健全性和有效性，銀行監管從僵化的合規性監管轉變一種靈活的監管機制，即通過對銀行內部風險模型管理的認可和審查來實施審慎監管，實現外部監管和內部自律的有機結合。總之，在當前混業經營環境下，監管者不再包攬一切責任，而是激勵被監管者主動承擔更多的責任，規範化的官方監管和市場的自律監控並重。

　　(二)從機構監管到功能監管

　　機構監管是按照金融機構的類型設立監管機構，不同的監管機構分別管理各自的金融機構，某一金融機構類別的監管部門不得干預其他類別金融機構的業務活動，機構監管適用於金融分業經營的格局。但是，在銀行業、證券業、保險業分業經營的格局被打破而實行混業經營的背景下，金融業務多元化的金融集團就要同時面對幾個監管部門，原來的機構監管就會出現監管真空或多重監管。一旦金融機構出現危機，各監管機構還會因責任不清而相互推卸責任。為了避免這些弊端，各國開始採用功能監管。功能監管是指依據金融業務的功能設置專門的監管機構，監管各自不同的業務，而不是只針對金融機構。功能監管的優點在於容易明確金融產品的監管歸屬，避免監管真空和多重監管。同時，由於金融產品所實現的基本功能具有較強的穩定性和長期性，使得據此設計的監管體制和監管規則更具連續性和有效性，能夠更好地適應金融業在今後發展中可能出現的各種新情況。

　　(三)從分立監管到統一監管

　　20世紀80年代以前，多數發達國家都採用分立監管結構，通過各自獨立的監管機構的相互配合和制衡來實施監管。近年來在混業經營趨勢下，分立監管的弊端日趨明顯。如各監管機構的相互制約，管理口徑不一影響了監管的效率；監管機構重疊、職能交叉又造成管理資源的浪費，監管成本上升。因此，各國由加強各監管機構之間的協調，到向統一監管過渡。這種監管體制由惟一的監管主體對從事銀行、保險、證券等不同類型業務的金融機構實施統一監管，有利於各監管部門的信息溝通和業務協調，以判斷混業金融機構的總體風險，提高金融監管的有效性。

　　(四)強化市場約束機制

　　在傳統金融監管體制下，各國金融監管當局為了防範金融風險，維護金融秩序，紛紛建立了金融安全網。但傳統的金融安全網存在著逆向選擇、道德風險等問題，為此，各國開始通過加強市場機制的作用來完善金融安全網，從而發揮其優勢而避其不足。

　　1．在存款保險制度方面。中央銀行將存款保險的單一費率改為可變費率，按投保金融機構的風險程度調整存款保險費率，並運用市場懲戒機制，使銀行等金融機構破產成為一種承諾行為，以便約束投保銀行和存款人的風險行為。

　　2．在最後貸款人方面。中央銀行實施混合戰略，不做出必然出資輓救金融機構而不讓其破產的承諾，對於出現問題的金融機構要根據具體情況在最後貸款人機制和市場退出機制之間進行相機抉擇，從而創造一種不確定性來抗衡金融機構和社會公眾的預期，降低金融體系的系統風險和金融機構的道德風險。

　　3．在信息披露方面。中央銀行要求金融機構提高信息披露標準，增強透明度，使投資者、存款者、貸款者能夠方便快捷地得到有關信用、市場、衍生金融工具等風險的充分信息；這樣，金融機構就要保持完善的風險管理體系和內部控制體系，使其經營行為既審慎穩健又與其經營目標相一致；同時，透明度的提高會減少金融機構評估中的不確定性，能夠起到加強市場約束的作用。

　　(五)從一國監管向跨境監管

　　隨著金融全球化的進程的推進，銀行、保險、證券等金融機構不斷向海外拓展業務，境外業務和離岸業務的比重日益提高，涌現了一大批跨國金融集團。這使得金融風險有可能在不同國家之間相互轉移、擴散，單靠一國的監管力量已顯得力不從心。而且，不同國家、地區之間在金融監管的範圍、信息披露及資本標準、管製程度上差別很大。這種金融監管的制度性落差，客觀上為跨國金融機構利用遍佈全球的分支機構逃避各國監管、從事高風險甚至非法的經營活動創造了條件(即監管套利)。因此，各國監管當局日益重視國際問的協調與合作，由一國監管向跨境監管擴展。例如，在銀行業領域，按巴塞爾委員會的有關文件，對一家跨境銀行的監管須在母國監管當局和東道國監管當局之間進行合理的監管分工和合作，一般地，母國監管當局負責對資本充足性、最終清償能力等實施監管，東道國監管當局負責對所在地分支機構的資產質量、內部管理和流動性等實施監管，同時，兩國監管當局要就監管目標、原則、標準、內容、方法以及實際監管中發現的問題進行協商和定期交流，有效防止出現監管真空。

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