金融監管

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金融監管（financial regulation）

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　　金融監管是金融監督和金融管理的總稱。

　　金融監管是指政府通過特定的機構（如中央銀行）對金融交易行為主體進行的某種限制或規定。金融監管本質上是一種具有特定內涵和特征的政府規制行為。綜觀世界各國，凡是實行市場經濟體制的國家，無不客觀地存在著政府對金融體系的管制。

　　從詞義上講，金融監督是指金融主管當局對金融機構實施的全面性、經常性的檢查和督促，並以此促進金融機構依法穩健地經營和發展。金融管理是指金融主管當局依法對金融機構及其經營活動實施的領導、組織、協調和控制等一系列的活動。

　　金融監管有狹義和廣義之分。狹義的金融監管是指中央銀行或其他金融監管當局依據國家法律規定對整個金融業（包括金融機構和金融業務）實施的監督管理。廣義的金融監管在上述涵義之外，還包括了金融機構的內部控制和稽核、同業自律性組織的監管、社會中介組織的監管等內容。

　　金融監管制度先於中央銀行制度而出現，但金融監管並不是中央銀行的產物。

　　一、金融監管的歷史沿革

　　金融監管的發展歷史大致可以劃分為四個階段。

　　1．20世紀30年代以前——金融監管理論與實踐的自然發軔

　　這一階段金融監管的特點具有自發性、初始性、單一性和滯後性，對金融監管的客觀要求與主觀認識不足，處於金融監管的初級階段。

　　後果：自由經營銀行業務造成的投機之風盛行，多次金融危機給西方國家的經濟發展帶來了很大的負面影響。

　　2．20世紀30年代至70年代——嚴格監管，安全優先

　　這一階段金融監管的主要特點是全面而嚴格的限制性，主要表現在對金融機構具體業務活動的限制，對參與國內外金融市場的限制以及對利率的限制等方面。

　　影響：強有力的金融監管維護了金融業的穩健經營與健康發展，恢復了公眾的投資信心，促進了經濟的全面複蘇與繁榮。並且，金融監管的領域也由國內擴展到國外，開始形成各自不同的金融監管組織體系。

　　3．20世紀70年代至80年代末——金融自由化，效率優先

　　這一時期金融監管的主要特點便是放鬆管制，效率優先。

　　客觀背景：佈雷頓森林體系的崩潰加大了商業銀行在開展國際業務過程中的匯率風險；世界經濟增長速度放緩，國際資本出現了相對過剩，銀行經營日益國際化，全球性的銀行業競爭更加激烈；金融的全球化、自由化及其創新浪潮使建立於30年代的金融監管體系失靈。

　　理論背景：貨幣學派、供給學派、理性預期學派等新自由主義學派從多個方面向凱恩斯主義提出了挑戰，尊崇效率優先的金融自由化理論也對30年代以後的金融監管理論提出了挑戰。

　　 4．20世紀90年代至今——安全與效率並重

　　90年代以來的金融監管最主要的特征是安全與效率並重。

　　背景：經濟全球化進程加快，金融創新與自由化帶來的金融風險更加複雜，並具有國際傳染性。有效的金融監管要求政府在安全與效率之間努力尋找一個平衡點。

　　二、《巴塞爾協議》與金融監管的發展趨勢

　　金融風險的全球傳染性加之各國監管方式上的差異，使有效監管跨國金融機構並非易事，這要求國與國之間的合作。1974年成立的“巴塞爾銀行監管委員會”及其頒佈的一系列有關國際金融監管的重要協議，約束、引導著各國金融監管行為。

　　(一)《巴塞爾資本協議》的演變路徑

　　《巴塞爾資本協議》作為國際銀行業監管的“神聖公約”，從其誕生至今已有三個版本。每一次演變都體現了金融風險的變化，蘊涵著金融監管的新方向。

　　1．1988年《巴塞爾資本協議》。即《統一資本計量與資本標準的國際協議》（International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards）。是以跨國銀行的資本充足率為核心（資本占風險總資產的比重為8%）、以信用風險控制為約束重點的單一資本充足協議。

　　主要內容：界定了銀行資本的組成，規定核心資本要占全部資本的50%，附屬資本不應超過資本總額的50%。同時，對不同資產分別給予不同的風險權數，換算為風險資產，銀行資本（核心資本加附屬資本）與風險資產比率最低為8%，核心資本與風險資產的比例不低於4%。

　　意義：1988年版本使國際銀行業監管有了可以共同遵循的統一標準。實踐證明，資本充足率這“一條鐵律”適用於全世界所有銀行，深入人心。

　　2．1997年《有效銀行監管的核心原則》。產生背景：20世紀90年代以來，金融衍生產品的交易十分活躍，銀行業深深介入其中，金融市場的波動風險對銀行業的影響也越來越顯著，僅僅強調8% 這“一條鐵律”很容易導致銀行過分註重資本充足率，從而忽視銀行業的贏利性及其他風險。

　　主要內容：提出了比較系統的全面風險管理思路，強調從銀行申請設立到破產倒閉的全過程中的各個環節進行綜合的風險監管，將源於銀行的外匯、交易債券、股票、商品與期權頭寸中的市場風險納入金融監管的範疇。

　　3．2001年《新巴塞爾資本協議》。產生背景：1997年東南亞爆發金融危機，許多金融機構瀕臨破產，其主要原因不僅僅是信用風險或市場風險等單一的風險。

　　主要內容：將“一條鐵律”擴充為“三道天條”，首次將資本充足率、監管約束和市場約束併列為銀行監管的三大支柱，利用市場機制壓縮成本，提高監管效率。

　　突出特點之一：強調市場約束（market discipline）的作用——市場具有迫使銀行有效而合理地分配資金和控制風險的作用，穩健的、經營良好的銀行可以以更為有利的價格和條件從投資者、債權人、存款人及其它交易對手那裡獲得資金；而風險程度高的銀行在市場中則處於不利地位，它們必須支付更高的風險溢價、提供額外的擔保或採取其他安全措施。

　　突出特點之二：註重借用銀行內部的力量加強風險防範——除繼續保留外部評級方式外，更強調銀行自己以市場為基礎衡量風險狀況，建立內部風險評估體系。對於信用風險，新協議提供了三種循序漸進的方案供銀行選擇：由監管當局利用外部評級結果確定資本水平的標準化方案、初級和高級內部評級法。

　　意義：新協議決定了國際銀行業監管新的發展方向，各國的監管理念將由單一的嚴厲政府管制走向與監管對象協調和配合的協同監管，註重讓市場的力量來促使銀行穩健、高效的經營。

　　(二)金融監管的發展趨勢

　　新時期的金融監管呈現以下趨勢：

　　1．監管理念方面，發生重心轉移。註重加強監管者與被監管者之間的合作，變“貓鼠對立關係”為“腦與四肢的協同關係”。

　　2．監管機制方面，走向多元化。由偏重於國家監管機制向監管機制多元化轉變——國家專門監管機制、銀行內控機制及自律機制的齊頭並舉。

　　多元化監管機制實現的關鍵在於引入市場約束，強化金融機構的信息披露，便於存款戶、投保者、股東等多方市場主體及時掌握金融機構的風險狀況。

　　3．監管模式方面，向功能型監管轉變。功能型監管是指在一個統一的監督機構內，由專業分工的管理專家和相應的管理程式對金融機構的不同業務進行監管。其優點主要是有效地解決混業經營條件下金融創新產品的監管歸屬問題，避免監管真空和多重監管現象；可使監管機構的註意力不僅限於各行業內部的金融風險；能更好地適應金融業在今後發展中可能出現的各種新情況。

　　功能型監管的不足之處在於協調過多，程式複雜，對金融機構經營行為的風險確認速度比不上機構型監管模式。但隨著電子電腦的廣泛運用、金融信息網的建成完善，功能型監管的不足之處將會降到最小的程度。

　　4．監管技術方面，出現了一種激勵相容的新方案。激勵相容方案的主要內容是：監管當局設定一個測試期，銀行在測試期初向監管當局承諾其資本水平，為該期間內可能出現的損失做準備，在整個期間內，只要累積損失超過承諾水平，監管當局就對其進行懲罰，如交納額外資本費給中央銀行。

　　5．監管範圍方面，有所擴大。從單純的表內業務，擴展到包括表外業務在內的所有業務，還通過並表監督來加強監管。

　　1．金融監管的主要對象。

　　金融監管的傳統對象是國內銀行業和非銀行金融機構，但隨著金融工具的不斷創新，金融監管的對象逐步擴大到那些業務性質與銀行類似的準金融機構，如集體投資機構、貸款協會、銀行附屬公司或銀行持股公司所開展的準銀行業務等，甚至包括對金邊債券市場業務有關的出票人、經紀人的監管等等。

　　目前，一國的整個金融體系都可視為金融監管的對象。

　　2．金融監管的主要內容。

　　主要包括：對金融機構設立的監管；對金融機構資產負債業務的監管；對金融市場的監管，如市場準入、市場融資、市場利率、市場規則等等；對會計結算的監管；對外匯外債的監管；對黃金生產、進口、加工、銷售活動的監管；對證券業的監管；對保險業的監管；對信托業的監管；對投資黃金、典當、融資租賃等活動的監管。

　　其中，對商業銀行的監管是監管的重點。主要內容包括市場準入與機構合併、銀行業務範圍、風險控制、流動性管理、資本充足率、存款保護以及危機處理等方面。

　　1．公告監管

　　公告監管是指政府對金融業的經營不作直接監督，只規定各金融企業必須依照政府規定的格式及內容定期將營業結果呈報政府的主管機關並予以公告，至於金融業的組織形式、金融企業的規範、金融資金的運用，都由金融企業自我管理，政府不對其多加干預。

　　公告監管的內容包括：公告財務報表、最低資本金與保證金規定、償付能力標準規定。在公告監管下金融企業經營的好壞由其自身及一般大眾自行判斷，這種將政府和大眾結合起來的監管方式，有利於金融機構在較為寬鬆的市場環境中自由發展。但是由於信息不對稱，作為金融企業和公眾很難評判金融企業經營的優劣，對金融企業的不正當經營也無能為力。因此公告監管是金融監管中最寬鬆的監管方式。

　　2．規範監管

　　規範監管又稱準則監管，是指國家對金融業的經營制定一定的準則，要求其遵守的一種監管方式。在規範監管下，政府對金融企業經營的若幹重大事項，如金融企業最低資本金、資產負債表的審核、資本金的運用，違反法律的處罰等，都有明確的規範，但對金融企業的業務經營、財務管理、人事等方面不加干預。這種監管方式強調金融企業經營形式上的合法性，比公告監管方式具有較大的可操作性，但由於未觸及金融企業經營的實體，僅一些基本準則，故難以起到嚴格有效的監管作用。

　　3．實體監管

　　實體監管是指國家訂立有完善的金融監督管理規則，金融監管機構根據法律賦予的權力，對金融市場，尤其是金融企業進行全方位、全過程有效的監督和管理。

　　實體監管過程分為三個階段：

　　第一階段是金融業設立時的監管，即金融許可證監管；

　　第二階段是金融業經營期間的監管，這是實體監管的核心；

　　第三階段是金融企業破產和清算的監管。

　　實體監管是國家在立法的基礎上通過行政手段對金融企業進行強有力的管理，比公告監管和規範監管更為嚴格、具體和有效。

　　根據G30的報告，現有的金融監管結構可以歸納為四種模式：

　　(1)機構模式；

　　(2)功能模式；

　　(3)整合模式；

　　(4)雙峰模式。

　　第一種模式是通過法定單位對機構進行監管，大部分國家包括美國在內都採用這種模式。第二種模式對個體機構的功能進行監管。很多國家都或多或少採用了這種模式，但沒有一個國家單純採用該模式。第三種模式是由超級監管者執行，像日本和英國就採取此種模式。第四種模式將審慎監管者和行為監管者區分開來，而前者主要依靠信息披露和市場行為，其典型代表是澳大利亞和荷蘭。但無論何種模式都沒有能夠有效地阻止金融危機的發生。單純的機構模式肯定不能適應金融業發展的變化，但其他幾種模式也同樣存在自身的缺陷。因此，此次全球金融監管改革已經並非是向何種模式靠攏的問題，而是改革現有結構的問題。無論是採用機構模式的美國還是採用整合模式的英國，都對本國的金融監管結構進行改革，彌補監管漏洞，提高監管效率。其中，最為重要的調整都是應對系統性風險，設立專門的機構或者賦予某個機構監管系統重要性公司超級權力，維護金融穩定。

　　金融監管的手段即金融監管主體為實現金融監管目標而採用的各種方式、方法和措施。從世界各國的金融監管實踐來看，金融監管主體主要是通過法律手段、行政手段和經濟手段來對金融活動實施監管。

　　(一)法律手段

　　各國金融監管機構和風格雖然有所不同，但在依法管理這一點上是相同的。金融機構必須接受國家金融管理當局的監管，金融監管必須依法進行。這是金融監管的基本點。要保證金融監管的權威性、嚴肅性、強制性和一貫性，才能保證其有效性。要做到這一點，金融法規的完善和依法監管是絕對不可少的。

　　(二)金融稽核

　　金融稽核是指中央銀行或金融監管當局根據國家規定的職責對金融業務活動進行的監督和檢查。它是以管轄行在稽核機構派出人員以超脫的公正的客觀地位，對轄屬行、處、所等，運用專門的方法，就其真實性、合法性、正確性、完整性做出評價和建議，向派出機構及有關單位提出報告。它屬於經濟監督體系中的一個重要組成部分，與紀檢、監察、審計工作有著密切的聯繫。金融稽核的主要內容包括業務經營的合法性、資本金的充足性、資產質量、負債的清償能力、盈利情況、經營管理狀況等。

　　(三)“四結合”監管方法

　　(1)現場稽核與非現場稽核相結合

　　現場稽核是指監管當局安排人員到被稽核的單位，非現場稽核是指被稽核單位按照規定定期將各種報表、局，稽核部門按照一定程式和標準憑以進行稽核分析。

　　(2)定期檢查與隨機抽查相結合

　　定期檢查是指按照事先確定的日期進行稽核檢查，是根據情況隨時進行，不預先通知被稽核單位。

　　(3)全面監管與重點監管相結合

　　按照稽核程式進行現場稽核檢查。統計資料、記錄等文件報送監管當被稽核的單位預先可知。隨機抽查全面監管是指對金融機構從申請設立、日常經營到市場退出的所有活動都進行全方位的監管。重點監管是指在全面監管的基礎上，抓住關鍵問題或重要環節進行特別監管。

　　(4)外部監管與內部自律相結合外部監管既包括官方監管，也包括社會性監督。社會性監督主要有審計、律師事務所和信用評級機構等。內部自律主要包括金融機構內部的自我控制機制和行業公會的同業互律等。

　　(1)維持金融業健康運行的秩序，最大限度地減少銀行業的風險，保障存款人和投資者的利益，促進銀行業和經濟的健康發展。

　　(2)確保公平而有效地發放貸款的需要，由此避免資金的亂撥亂劃，制止欺詐活動或者不恰當的風險轉嫁。

　　(3)金融監管還可以在一定程度上避免貸款發放過度集中於某一行業。

　　(4)銀行倒閉不僅需要付出巨大代價，而且會波及國民經濟的其它領域。金融監管可以確保金融服務達到一定水平從而提高社會福利。

　　(5)中央銀行通過貨幣儲備和資產分配來向國民經濟的其他領域傳遞貨幣政策。金融監管可以保證實現銀行在執行貨幣政策時的傳導機制。

　　(6)金融監管可以提供交易帳戶，向金融市場傳遞違約風險信息。

　　金融監管的原則為了實現上述金融監管目標，中央銀行在金融監管中堅持分類管理、公平對待、公開監管三條基本原則。所謂分類管理原則就是將銀行等金融機構分門別類，突出重點，分別管理。所謂公平對待原則是指在進行金融監管過程中，不分監管對象，一視同仁適用統一監管標準。這一原則與分類管理原則並不矛盾，分類管理是為了突出重點，加強監測，但並不降低監管標準。公開監管原則就是指加強金融監管的透明度。中央銀行在實施金融監管時須明確適用的銀行法規、政策和監管要求，並公佈於眾，使銀行和金融機構在明確監管內容、目的和要求的前提下接受監管，同時也便於社會公眾的監督。 　

　　綜合世界各國金融領域廣泛存在的金融監管，我們認為，金融監管具有以下深層次的原因和意義：

　　金融市場失靈和缺陷。金融市場失靈主要是指金融市場對資源配置的無效率。主要針對金融市場配置資源所導致的壟斷或者寡頭壟斷，規模不經濟及外部性等問題。金融監管試圖以一種有效方式來糾正金融市場失靈,但實際上關於金融監管的討論，更多的集中在監管的效果而不是必要性方面。

　　道德風險。道德風險是指由於制度性或其他的變化所引發的金融部門行為變化，及由此產生的有害作用。在市場經濟體制下，存款人( 個人或集體) 必然會評價商業性金融機構的安全性。但在受監管的金融體系中，個人和企業通常認為政府會確保金融機構安全，或至少在發生違約時償還存款，因而在存款時並不考慮銀行的道德風險。一般而言，金融監管是為了降低金融市場的成本，維持正常合理的金融秩序，提升公眾對金融的信心。因此，監管是一種公共物品，由政府公共部門提供的旨在提高公眾金融信心的監管，是對金融市場缺陷的有效和必要補充。

　　現代貨幣制度演變。從實物商品、貴金屬形態到信用形態，一方面使得金融市場交易與資源配置效率提高，一方面導致了現代紙幣制度和部分儲備金制度，兩種重要的金融制度創新。

　　信用創造。金融機構產品或服務創新其實質是一種信用創造，這一方面可以節省貨幣，降低機會成本，而另一方面也使商業性結構面臨更大的支付風險。金融系統是“多米諾”骨牌效應最為典型的經濟系統之一。任何對金融機構無力兌現的懷疑都會引起連鎖反應，驟然出現的擠兌狂潮會在很短時間內使金融機構陷入支付危機，這又會導致公眾金融信心的喪失，最終導致整個金融體系的崩潰。金融的全球化發展將使一國國內金融危機對整個世界金融市場的作用表現的更為直接迅速。

　　青島國貨作為一家有60多年曆史的老字型大小百貨，自1984年以來經濟效益曾連續7年居山東省同行業第一。然而，1996月7月在深交所上市後，公司曾有的輝煌反而變得暗淡無光。公司自1998年開始面臨經營困難，1999年出現巨額虧損，每股虧損高達0.0362元；2000年中期繼續虧損，每股虧損0.0298元。目前臨近年底，公司戴上ST帽子的日子似乎指日可待。

　　青島國貨衰敗的主要原因之一是：盲目擔保。1998年3月13日，青島國貨、山東省即墨市五文化總公司與中行山東省分行即墨支行簽訂了擔保合同和借款合同。借款金額為刪萬元，青島國貨在本次擔保合同中就保證金額、保證期限及在保證期限內保證人承擔連帶責任作了約定。1999年2月1日，青島國貨收到催收貸款通知，被告知五文化公司刪萬元借款已逾期，並被推上了被告席。青島國貨將對擔保借款承擔連帶責任，公司的擔保借款風險開始顯現。而且，青島國貨擔保借款金額遠不止刪萬元，如為參股公司三百惠商廈股份有限公司提供1800萬元貸款擔保，為控股子公司青島第四百貨商店提供30萬元貸款擔保，為集團成員企業青島中華商場提供60萬元貸款擔保等。這些擔保風險的出現，對處於經營困境的青島國貨無異於是雪上加霜。