準金融機構

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　　準金融機構是從事金融活動，但是並未獲得金融許可證，非由國家金融監管部門直接監管的企業。準金融機構雖未有金融機構之名，但具有金融機構之實。目前，準金融機構包括，小額貸款公司，融資擔保公司，典當行，部分融資租賃公司，PE和VC等股權投資基金或創業投資基金等。

　　但實際經營活動中，準金融機構相較於金融機構仍有較多的不同。主要有一下五點：

　　其一，地方準金融機構經營業務具有金融活動性質，但是不同於傳統的銀行、保險、證券業務，服務主體定位於中小企業以及個人；

　　其二，準金融機構規模一般較小，不跨行業跨領域經營，產生系統性風險的可能性較小；

　　其三，資金來源為私募而非公募，涉眾面相對較窄；

　　其四，監管體制特殊，沒有金融許可證，不受人民銀行、銀監會、保監會、證監會直接監管，而是下放到地方政府監管或缺乏監管；

　　其五，準金融機構具有非國有性，這主要體現在準金融機構向民營資本完全開放，甚至鼓勵民營資本的進入。

　　(一)準金融機構經營風險內控不到位

　　對於準金融機構，從政府角度面臨兩種任務，既要推動其發展，又要防範其潛在的金融風險。目前地方政府在監管中的導向是更為強調積極促進這些準金融機構發展，而對金融風險的防範和控制關註不夠。對準金融機構的監管帶有明顯的地方化色彩，隨意性較大，監管小到位的情況非常普遍。

　　準金融機構與傳統金融機構相比，雖然一般不會產生系統性風險，風險相對較小，但是不管是小額貸款公司還是融資擔保公司，如果監管不力，均能產生涉眾金融風險，而對於PE，由於資金數額巨大，潛在風險亦不可忽視，隨著其規模的急速膨脹，也存在非法發行、非法募集資金等違規違法行為和隱患。隨著準金融機構的發展加速，住實體經濟或者金融市場出現大幅波動時，對金融穩定將形成新的壓力。

　　準金融機構的風險}大4控制度對風險預防和控制具有重要意義。但是由於準金融機構的目標客戶資信信息具有離散度高、透明度低、規範性差等特點，其信用風險相對較大。準金融機構尚未具備足夠的風險評估技術，存在較為嚴重的信息不對稱情況。特別是目前準金融機構無法共用徵信資源。

　　(二)監管政策存在一定的內在衝突

　　以小額貸款公司為例，一是根據規定，小額貸款公司的貸款利率最高可以為人民銀行的同期貸款基準利率的4倍，給小額貸款公司一定的風險補償手段，但是同時又對小額貸款公司按照一般工商企業征收5．6的營業稅及附加、25的所得稅以及0．05的合同印花稅，在開業的前期也無任何的減免和優惠。這對於單靠資本金運作獲利的小額貸款公司而言負擔較重，對沖了小額貸款公司的盈利能力，小貸公司將趨向於選擇高利率貸款，根本上不利於借款人。

　　二是依據銀監會發佈的《小額貸款公司改製設立村鎮銀行暫行規定》，小額貸款公司改製為村鎮銀行必須有銀行業金融機構作為主發起人，發起人持有的股份不低於20，這就意味著小額貸款公司若要升格為村鎮銀行，就必須將控股權轉讓給體制內的金融機構，這顯然與鼓勵發展小額貸款公司的初衷有所背離。

　　此外，小額貸款公司風險撥備稅前列支尚無明確規定，列支比例各地不一；向商業銀行融資時，基本上是按照貸款利率執行，融資成本較高。

　　對於準金融機構的監管核心內容就是要在促進準金融機構發展的同時防範潛在的金融風險。目前準金融機構的監管尚處於初構階段，本文提出以下建議：

　　(一)確定准金融機構的監管目標和科學的監管標準

　　金融監管目標的設定是建立金融監管體制的前提。一般來說，金融監管的目標具有多重性，包括金融體系的穩健性、金融市場的競爭性、金融活動的公平性等。金融監管目標的確定還不可避免受到金融監管以外因素的影響，例如目前對中小企業融資難的解決必然將對準金融機構的發展提出迫切要求，進而犧牲穩健性。而監管標準也將隨監管目標的變化而調整。從我國準金融機構的發展來看，監管目標和監管標準存在不夠清晰的問題。以小額貸款公司為例，國際上的發展和監管經驗表明，凡是小額信貸發展較好的地方，一般具備比較清晰的監管思路和法律框架；相反，凡是小額信貸發展不好的國家，一般而言不具備對於小額信貸機構的明確法律框架。又如，股權投資企業目前主要包括國有股權投資企業、外資股權投資企業、純民間股權投資企業等不同資金來源的投資機構，但在監管上並未予以區分。鑒於有些股權投資企業的資金部分是來自於金融機構，應按照金融機構資金使用的有關規則進行監管，不過監管機關應以金融機構的主管機構為主為妥。另外，對外資股權投資機構的監管應以防止熱錢和限制投資方向為主，而不應過多干預實際業務經營自主權。而對無國資參與、無外資背景的純民間股權投資機構，應主要防範非法集資。

　　(二)提高準金融機構監管的立法層級

　　本文認為，準金融機構的監管目前是國家金融監管部門和地方政府共同監管的體制。國家金融監管部門主要承擔監管原則和監管規則的制定，即監管立法，而地方政府主要承擔具體的監管職能，並有一定的監管規則制定權。

　　提高立法層級，嘗試地方立法是準金融機構監管的當務之急。目前對諸多準金融機構，尚無有行政法規以上立法予以規範，對於小額貸款公司，僅有人民銀行和銀監會聯合制定的部門規範性文件作為審批依據，對於融資擔保公司有銀監會部門規章予以調整，對於典當，也只有國家商務部和公安部聯合制定的部門規章規範。對於股權投資企業，則缺乏國家層面相應制度規定。

　　對於準金融機構，目前國家和地方共同監管體制基本確立，國家層面制定規則，地方具體執行。本文認為，從國家整體來看，為防止潛在的金融風險，時機成熟時，應當在國家層面對準金融機構監管制定立法，至少為行政法規以上層級，就監管的重大問題作出規定。各地政府作為相關立法的執行者和實際的監管者，可以在不違背國家立法的原則下，對於立法空白或尚不具備條件予以明確規定時，通過地方立法先行規範。

　　(三)逐步統一准金融機構的監管執行部門，對準金融機構實行功能監管

　　準金融機構目前由地方政府的不同部門在監管，本文認為，對準金融機構的監管也有一個功能監管和機構監管問題，應當將對不同準金融機構的同類型業務進行統一監管，地方政府應當將對準金融機構的監管職責統一由一個部門來行使。原因是金融監管是一項專業性較強的工作，分散的監管模式必然帶來公共資源的浪費和效率低下，並且不利於地方政府與國家金融監管部門的統一協調溝通。

　　(四)應當建立規範的業務運行平臺系統，逐步覆蓋準金融機構的監管空白

　　與地方金融機構不同，目前很多準金融機構尚未建立規範高效的業務運行系統，相關監管部門難以及時獲取有效的監管信息。例如，各小額貸款公司業務流程差別較大，財務報表不統一不規範，導致數據彙總難度較大；另外，融資租賃的業務發展很快，已具有相當規模，但也缺少一個標準的業務平臺，對監管者及時掌握有效信息造成不便；再如，股權投資企業由於無需準入審批，除主動註冊為“股權投資”類的，無法掌握此類企業實際數量，等等。此外，對於需要行政審批的準金融機構，部分審批部門尚未建設網上審批系統或未與相關部門進行信息連網，不僅對行政相對人而言較為不便，而且也不利於政府部門之間信息共用，信息較為不暢。為此，國家有關部門應牽頭聯合相關行業協會，開發完善相關準金融機構的業務系統，改善監管工作的基礎條件。

　　(五)提高地方準金融機構監管機構的監管能力

　　金融監管機構必須具有充裕的監管資源和監管能力。如果要按照人民銀行、銀監局、證監局、保監局的模式來設置地方準金融機構的監管部門，難度很大而且成本太高。但是可以通過提高相關監管機構的級別和設置的辦法改進，應當將其區別於傳統的政府機關，即使目前不可能將其設置為獨立於行政機關的專業監管部門，也可以賦予其相對較高的機構級別和專業化要求，同時應當通過地方立法賦予其行政處罰權。

　　(六)加強準金融機構行業自律組織作用

　　準金融機構發展迅速，模式不一，金融創新活躍，金融監管難度較大，特別是在目前由於地方金融監管部門人員少的現實情況下，應註重發揮行業協會的自律性監管的作用。地方政府金融監管部門可以牽頭建立各行業協會，並引導其在地方金融機構自律監管中發揮更大作用。行業協會除了自身的會員服務功能外，應發揮其政府和企業之問橋梁的作用，及時反映行業需求，傳達政策信息，此外，還應該加強行業自律制度建設，做到自我管理、自我服務、自我發展。