金融監管機構

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金融監管機構(financial regulator)

　　金融監管機構是根據法律規定對一國的金融體系進行監督管理的機構。其職責包括按照規定監督管理金融市場；發佈有關金融監督管理和業務的命令和規章；監督管理金融機構的合法合規運作等。我國目前的金融監管機構包括銀監會、證監會和保監會。

　　目前各國的金融管理性機構，主要有構成有四類：

　　一是負責管理存款貨幣並監管銀行業的中央銀行或金融管理局，

　　二是按分業設立的監管機構如銀監會、證監會、保監會，

　　三是金融同業自律組織如行業協會，

　　四是社會性公律組織如會計師事務所、評估機構等。

　　其中，中央銀行或金融管理局通常在一個國家或地區的金融監管組織機構中居於核心位置。

　　(一)機構問責

　　1.與立法機關的問責關係。在西方,議會憑藉立法權影響監管活動,負責建立金融監管機構運作的法律框架。金融監管機構向立法機關問責有三個目的:確保金融監管機構具有適當的使命;確定賦予金融監管機構的權力得到有效履行並有利於實現預期的目標;在需要對立法進行修改時,提供交流渠道。立法機關不應該對金融監管機構行使直接權力,或具體指導金融監管機構如何從事其監管活動。

　　2.與行政機關的問責關係。行政部門對金融政策的總體方向和制定負有最終責任,並且政府作為規章發佈者,在金融監管機構的主要負責人或董事會成員任命上發揮關鍵作用,所以,金融監管機構需要對相關行政部門負責。

　　(二)監督問責

　　即與司法機關的問責關係。金融監管機構決策影響的個人和公司應有通過法院尋求法律救濟的權利。鑒於金融監管機構廣泛的自由裁量權,對監管措施的司法審議是其問責關係的基石。這種問責形式在事後基礎上進行,以確保金融監管機構的行動在法律限度內。英國在此方面具有非常成熟的經驗。

　　(三)歸制問責

　　即如何對其他利益相關者及公眾負責。大部分金融監管機構是通過向被監管機關征收的費用來獲得全部或部分資金的,因此,至少在一定程度上要向那些為其提供資金的人負責。透明度、協商與參與和承擔對監管影響(RIA)的分析是建立和維持此問責的有力工具。

　　(四)預算問責制度安排

　　為確保金融監管機構的自主權,最好讓它在財務上獨立於政府。要達到這種結果的辦法之一是由受監管機構支付監督活動花費。然而,這可能為受監管機構行使不當影響開方便之門。因此,無論獲取資金的方式如何,都應該要求金融監管機構明確報告資金支出情況。

　　(五)同體問責的制度安排

　　在很多國家,金融法律對監管機構治理結構也作了明確的規定,要求最高監管權力層至少設置三類部門:第一類是決策部門,一般是監管機構的董事會;第二類是執行部門,直接負責管理監管機構的日常監管工作;第三類是監督部門,是決策部門和執行部門的內部問責人,可要求後者分別就監管決策和執行過程做出相應的解釋和說明,並負責對監管機構的治理、財務、人員薪酬、風險等方面進行全面的問責。這三類部門的設置為部門間的互為問責提供了基礎。

　　(一)異體問責

　　1.當前的金融監管問責視野較狹窄。這是異體問責存在的主要問題,主要表現在現行問責機制大多停留在監管機構內部的等級問責,即上級問責下級,這與民主政治的要求是不相符的。等級問責儘管在效力上具有優勢,但如果僅僅是上級追究下級的責任,那麼,上級的責任由誰來問就會成為一個問題,其結果必然是最高的一級無人追究責任。在我國,無論是銀監會、銀行,還是立法機構都沒有意識到被監管機構可對銀監會實施問責。同時,監管部門對公眾負責表現得更多的是盡到公佈政策的義務,一旦所監管的銀行出了問題,在公眾如何問責監管機構以及其如何對公眾更加負責這點上並沒有更多的說明。我國現行的法律、行政法規和部門規章沒有賦予利益相關人制定銀行規章的動議權,對銀行規章起草時是否要聽取利益相關人的意見、聽取意見採用的形式規定得較為模糊和隨意,而對在銀行規章審查階段如何處理利益相關人的意見也是模棱兩可(周仲飛,2007)。這不得不說是一個重大的缺憾。這在很大程度上與政府體制改革不到位有關,與有關部門沒有解決為誰服務的根本問題有關。要解決觀念上的問題,就必須豐富異體問責的內容。

　　其一,出台保障銀行問責監管機構的法律,在制度上確定監管機構應該對上級相關部門、被監管機構以及公眾負責,以及這些主體對被監管機構實施問責的較具體的形式。

　　其二,可以考慮借鑒國外的做法,在監管機構內部機構設置上增設一個“行業與公眾參與協調辦公室或委員會”,成員中有金融業界的代表,同時,也要包括來自學術界、中央銀行與消費者協會的代表。此舉可以在促進監管機構與利益相關方之間廣泛的咨詢磋商,使前者更加負責且更好地服務於後者。

　　其三,增加對RIA的評估,作為發佈監管政策所必不可少的一項內容。這可以使得受影響各方對新監管政策的影響尤其是成本負擔能夠有清楚的認識,也可以作為監管機構是否對受影響各方負責的一個指標來進行問責。其四,要加強監管問責透明度建設,保證問責制度執行的有效性,可以在銀監會內部增設監督委員會。

　　2.銀監會對國務院負責,但人大和政協有權召開會議聽取銀監會相關彙報,有義務辦理人大政協提交的議案。在我國,人大對銀監會的監督主要體現在人大會議召開期間銀監會有義務接受人大代表的質詢和人大專門委員會的監督,監督力度有限。如果把監督銀監會能夠納入人大專門委員會(如財經委員會)的日常工作,由財經委員會以其委員的專業知識和時間精力代表人大行使監督權力不失為有效的監督方式。

　　3.由於我國法院無權對銀行行政法規和規章的制定這類抽象行政行為進行審查,同時,對某些監管措施是否屬於具體行政行為而納入司法審查範圍在立法和司法實踐上也含糊不清,這些缺陷使司法救濟要作為問責我國銀行監管機構的有效手段仍任重道遠。在這方面,既能達到司法救濟的目的又能保證監管獨立性的較好方法是組建專門法庭,由具有銀行監管知識的法官來審理案件。

　　(二)自體問責

　　目前,我國金融監管機構的自體問責制主要採取垂直問責的形式。《銀監法》第十二條規定了銀監會應公開監督管理程式,建立監督管理責任制度和內部監督制度。銀監會於2007年1月1號開始試行的《中國銀行業監督管理委員會工作人員履職問責試行辦法》(下稱辦法)對於全面推行依法監管,規範自體問責,提高行政效能等方面都具有十分重要的現實意義。但銀監會自體問責的缺陷也是明顯的,需要合理改進。

　　1.部門設置不盡合理。銀監會按照業務的模塊橫向設立部門,這種結構方式僅適合日常的監督管理工作,對監管決策過程不能起到有效的控製作用(徐慧娟,2007)。應該建立最高決策中心及其(常務)顧問委員會與具體的執行委員會。最後,應考慮設立合適的監督委員會、審計委員會、薪酬委員會,共同構成監督管理層,使得監管機構的問責機制和內控制度有效和得到推行。

　　2.問責委員會的設置不盡合理。履職問責委員會根據調查結果和處理建議,作出追究責任、不追究責任或免責的決定,而履職問責委員會組成人員又來自於其內部,獨立性很難保證。對此,可以通過設立一個較大範圍內的問責委員會的方式來解決自體問責主體的廣泛性和代表性問題。問責委員會的部分來自於銀行監管部門內部,同時,加入來自金融領域的專家以及銀行業協會與消費者協會的人選,適當補充(金融)法學方面的專家。委員會下設辦公室,作為委員會的常設辦事機構,具體承辦問責的日常工作。定期(半年或一年)對監管機構的業績以及監管人員盡職程度進行評價。

　　3.有免責條款(詳見第二十條),但是這隻是試行辦法,並沒有上升到法律法規的層面上來保障對監管人員的法律保護。要真正在法律上建立合適的監管者保護制度。巴塞爾銀行監管委員會提倡對善意行為免責,且為多數國家採用。但是,法律保護銀行監管者,並非免除銀行監管者所有行為的責任。工作人員必須在自己職責許可權之內根據自己所管理的法律來嚴謹、忠實地履行工作職責,才能免責。同時,可考慮提供有限的法律補償,儘量為監管工作人員的盡職工作掃除後顧之憂。

　　4.對於問責的過程與結果,並沒有是否公開的說法。這對於基於最大透明度下的問責來說,與其精神是不相符的。如果只是內部處理,很難保證其有效性。應該逐漸加強自體問責的透明度建設,問題人員的處理,無論處罰或免於處罰,信息都要及時的公開,對於原因也要作充分的解釋。