金融監管理論

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　　金融監管理論又稱分子與分母對策理論。《巴塞爾協議》對世界各國銀行的資本充足比率提出了嚴格的要求，規定開展國際結算業務的銀行其資本比率不能低於8%，其中核心資本比率不能少於4%。為了適應這一要求，提高在市場中的競爭力，一些銀行往往通過重組來壓縮資產規模和增加資本，從而提高自有資本比率。根據《巴塞爾協議》的計算方法，衡量開展國際結算業務的銀行的資本比率的公式是：

　　一級資本比率=核心資本/風險資產×100%=核心資本/(資產×風險權重)×100%

　　總風險資本比率=總資本/風險資產×100%=總資本/(資產×風險權重)×100%

　　所謂分子對策就是擴展銀行的核心資本，同時利用其附屬資本使總資本迅速擴張。所謂分母對策就是充分利用負債，降低資產總額，優化風險資本結構，降低風險權重。

　　偏重穩定型的金融監管理論是以維護金融體系安全為目標，傾向於政府直接管制的金融監管理論。這些理論對政府是否需要進行干預和監管做出了肯定的回答，它們以金融市場失靈為基礎，從失靈的不同表現來闡釋政府監管的必要性，認為金融監管是為了彌補金融市場自身的不足，提高資源配置的效率。

　　金融機構的破產及其連鎖效應會通過貨幣信用緊縮破壞經濟增長和發展。金融機構的財務杠桿又比一般企業高得多，由此也會導致金融機構和社會間的利益嚴重不對稱，而市場自身又無法控制和解決。金融危機的傳染性也說明瞭單個金融機構的危機會引起集體非理性，導致銀行系統的崩潰。Diamond和Dybvig(1983)認為存款者為了獲得流動性(也是銀行的重要功能)而選擇了銀行而不是自己直接持有一定的資產，但是銀行資產負債在時間和數量上的不匹配使銀行面臨風險，導致容易出現破壞經濟發展的銀行擠提，而防止擠提的合約就是政府為此設立的存款保險制度。金融領域存在比其它經濟領域更嚴重的負外部性。因此，需要市場以外的力量介入以限制金融體系的外部性影響，這為政府介入實行監管提供了理論基礎。

　　金融體系在某種程度上具有公共物品的特性，純粹的市場行為會導致穩健金融業的供給不足，這也給政府介入金融監管提供了理論依據。激烈的自由競爭會導致金融體系的不穩定，政府監管則可以提供公平的競爭環境，保護金融體系的整體穩定。

　　隨著自由主義思想在西方各國的興起，金融自由化理論也逐漸發展，而且其影響日趨擴大，該理論的出現引起人們對金融監管理論進行新的思考，即政府的行為能否真正使金融監管有效？或者政府能否真正做好金融監管？這些金融監管理論主要受兩種思想指導，一個是金融監管抑制了金融創新的發展而導致金融體系的低效率，這與金融自由化思想如出一轍；另一個就是政府並不一定能完全代表全民利益，政府也有自己的利益取向，其目標是不是公共利益最大化值得商榷。

　　1.經濟監管理論

　　該理論認為監管是配置進入服務市場中的需求和供給，需求者是利益集團而供給者是政府和政黨。監管給被監管者帶來一定好處的同時也增加了被監管者的成本。斯蒂格勒在《經濟管制的理論》一文中對政府介入管制的目的是不是真正從公共利益出發提出質疑，以管制的供求為分析基礎，管制的需求是管制可以帶來的利益，而管制的供給則是政府和政黨的利益，最終的結果取決於供求雙方的博弈。Becker和Stigler(1974)基於政府擁有充分信息、可以為社會整體的福利服務和完全信息者三個假設的基礎上，認為私人不可能監管實力雄厚的金融機構。Posner(1974)和Peltzman(1976)提出行業監管並沒有建立在公共利益基礎之上，而是建立在被監管利益集團和損害消費者利益的基礎之上。作為一般規則，社會代理人從事公共活動，目的在於增進自己的主觀福利，而非一般公眾的福利，它將焦點集中在監管過程的各個參與團體以及他們廣泛自利行為的機會上。

　　2.監管尋租理論

　　尋租理論從追求經濟利益的非正常角度來分析，考慮行業或廠商通過維持既得利益和對其再分配這些非生產性活動來維持或獲取更大的利益。美國經濟學家塔洛克分析了政府管制帶來的社會成本問題，由政府管制經濟的行為容易產生尋租、設租、避租等行為導致社會資源的浪費。但是他沒有提出有效的監管政策框架，過分註重對監管市場需求層面的分析。Krueger(1974)認為市場經濟國家中的政府對經濟活動的限制會引起不同形式的租金，導致人們為這些租金而競爭，而尋租也表現為腐敗、走私、黑市等。他以國際貿易的定量限製為例構造模型分析福利損失和競爭性的尋租導致特定活動的個人和社會成本的背離。尋租理論認識到政府在監管中的不良效果，指出了政府的監管加劇了市場的尋租機會，使市場變得不公平，導致被監管行業效率的下降。

　　3.監管捕獲理論

　　捕獲理論將監管者和被監管者的關係形象化，雖然監管的出發點是好的，但隨著時間的流逝，被監管者適應和熟悉監管的立法和行政程式後，監管常常為被監管業界的利益服務，也有極端的觀點認為政府監管者一開始就被捕獲。Bernstein(1995)認為監管機構以公共利益為基礎的思想是幼稚的，監管政策最終會被利益集團所左右而為其謀取利益，而不能真正行使公共利益權利。他提出放鬆監管權利過於集中的做法，這樣才可以提高整個社會的福利水平。

　　伴隨著20世紀80年代末開始的一系列區域性金融危機，人們又進一步地開始反思，並加深了對金融監管理論的研究。從某種程度上說，金融危機的頻繁出現推動了金融監管理論朝著穩定和效率兼顧方向發展。尤其是20世紀的最後十年，西方發達國家將監管重點轉向銀行資本有效性的監管以及監管的市場約束機制構建。這期間出現的相關理論應用了博弈論、信息經濟學、委托代理等方法，使得理論更貼近實際。

　　1.監管激勵理論

　　監管激勵理論是將激勵概念引入對監管的分析，並把監管問題作為最優機制設計問題來考慮。在目標不一致和信息分散化的條件下，監管者如何設計一套機制約束被監管者。Kane(1990)的研究發現，金融監管當局提供監管的激勵不足，導致資本監管效率低下的主要原因。他認為，從激勵角度考慮監管者是正確理解銀行業監管歷史和未來的關鍵點，並提出作為納稅人的社會公眾和作為代理人的中央銀行之間的委托代理，並以此分析中央銀行監管的激勵理論。

　　2.監管的最優相機理論

　　類似於政府的最優相機決策，該理論用定量分析的方法來確定政府如何介入監管。該理論主要應用博弈論、信息經濟學等工具來分析監管問題，對存款人的信息不對稱及其“搭便車”偏好分析，引入存款人集體行動失靈，將監管者和被監管者所面臨的信息、約束條件等納入一個框架進行綜合分析。Dewatriport和Tirole(1993)從產業組織理論的視角來專門分析銀行監管，並提出“代表假說”理論，昂貴的監管成本使政府監管機構和自律性監管組織來充當中小投資者的公共代表。從這個角度看，監管是一種節約委托—代理成本的捷徑。但是對於監管模式的選擇，由於受到信息不對稱的影響導致監管不是最優的。具體到一國採取相機監管還是基於規則的非相機監管，主要取決於監管機構的獨立性。獨立性強的監管機構才可以被賦予相機監管的權力。Kane(1997)從動態的角度即監管者與被監管者之間不斷變化的關係以及政治力量和經濟力量相互作用的機制入手揭示它們之間動態博弈的過程，即形成監管、逃避、改革、再逃避、再改革的迴圈。政府的金融監管滯後於金融發展，需要引進監管競爭機制。同時，他也研究瞭如何強化金融監管職業道德，並解釋了納稅人如何才能從法人治理理論得出的結論中獲益，以加強習慣法職責施加於監管官員的實際激勵作用。

　　3.監管的成本收益理論

　　正如經濟監管理論將監管看作由政府供給，特定個人和集團所需求的一種產品。監管的成本收益理論將監管給社會各利益集團帶來的收益總和及成本總和分別看作監管的社會收益和社會成本。當收益大於成本時，支持監管的力量就會大於反對力量。尤其是20世紀90年代，受監管失靈學說的影響，有學者把交易費用理論引入金融監管的探討，明確提出了該理論。他們認為，不僅市場運作存在交易費用，而且監管的組織也需要成本，這同樣不可低估。世界銀行指出，金融監管要與經濟周期的階段相適應，不同經濟周期的監管成本也是不同的。成本收益理論的一個延伸就是有學者對金融監管的效率做了分析，各國在實踐中也逐漸將效率原則體現在各自的法律法規中。

　　4.基於市場約束的金融監管理論

　　20世紀90年代的金融危機使人們發現政府對金融監管在大多數情況下都是失效的，因為政府作為一個擁有獨立利益的特殊主體，不能將社會福利最大化的希望完全寄托在它身上。Kaufman(1996)認為金融監管在付出高監管成本後，並沒有根除金融機構的經營風險和整個金融體系的系統風險。據世界銀行測算，在20世紀的後20年各國政府用於處理金融危機的平均成本高達GDP的40%左右。研究者認為，這至少反映出一個問題，即目前的金融監管體系和手段並沒有消除市場失靈，是缺乏效率的。政府監管有效性程度的大小成了討論的熱點，這些理論和實證研究認為市場約束同樣重要。

　　這些理論和實證研究主要從兩方面來進行闡釋的，一方面主要集中在市場約束與金融監管效率的關係，另一方面則從如何應用市場約束來改善金融監管。實際上，政府監管必須充分運用市場，這樣才能更好地進行金融監管。所以要充分發揮競爭和開放機制在金融監管中的作用。也有學者對如何增強對銀行經營者的市場約束提出自己的觀點，這裡就不做詳細論述了。目前大部分學者都傾向於政府監管與市場約束有機結合，以實現金融穩定發展和監管效率的提高。

　　5.金融監管有效性理論

　　金融的有效性監管主要針對銀行的資本監管來進行研究，即資本的風險監管有效性和資本充足率監管的有效性。不管是較為流行的“CAMEL”風險管理體系還是巴塞爾新資本協議，都將資本充足率的監管作為風險管理的重要一部分。另外，金融監管理論從之前的巨集觀把握層面轉向更為務實和具體的微觀技術層面，使金融監管具有可操作性和可計算性。Havakimian&Kane(2000)在默頓單期存款保險期權模型基礎上，擴展為無限展期的股東收益模型並對美國1985-1994年商業銀行資本監管有效性作了實證分析。他們認為商業銀行的資本監管並沒有有效阻止銀行業風險轉嫁問題。[5]Boot和Thakor(1998)的監管者聲譽博弈模型表明，由於監管者的自私，社會公眾與監管者信息不對稱，監管者的最優監管水平比社會最優監管水平要低得多。

　　6.金融監管的法律理論

　　在金融監管過程中，除了政府監管和市場約束這兩個方面之外，還需要相應的法律法規來支撐。在金融監管中，只有對中小投資者權利有了有效的法律保護才能真正促進金融發揮其應有的功能。在市場經濟中，法律制度是投資者權利的主要來源，金融監管的效率關鍵在於實現對中小投資者權利的有效法律保護，只有在投資者權利能夠得到有效法律保護的條件下，才能建立有效的公司治理機制，金融才能真正得到良性發展。錢穎一(2000)通過對比分析傳統市場經濟與現代市場經濟的差別，在強調法治的同時，也指出政府監管在現代經濟中的重要作用。但同時他也強調以法治約束政府監管活動的重要性。許成鋼(2001)以法律不完備性來分析不完備法律下有效的執法制度，引出何時需要監管和怎樣監管這些問題。卡塔琳娜·皮斯托和許成鋼(2002)將法律不完備性理論應用到金融市場尤其是證券市場監管中，開拓了認識金融監管在市場經濟制度結構中重要作用的新視角，並從制度結構邏輯上解釋了監管對金融及證券市場的重要作用。他們認為，法律不可能實現最優設計，而在法律不完備時，僅依靠專門的立法機構立法是不夠的，剩餘立法權和執法權可以分配給法庭，也可以分配給監管者。監管者主動而靈活的執法可以彌補法庭被動執法的不足，監管是為解決法律及法庭被動執法造成的法律救濟不足而設計的。

　　政府干預還是自由放任問題歷來是各經濟學派爭論的主要焦點，儘管金融監管本身並不等同於政府干預，但是金融監管理論卻受著政府干預理論的強力支持，因而也隨著爭論雙方的此消彼漲而發生變化。同時，金融監管活動又具有很強的實踐性和性，因此，我們在對金融監管理論的發展脈絡進行回顧的時候,既要考慮到當時主流經濟學思想和理論的影響,還必須考慮到當時金融領域的實踐活動和監管理念。

　　1、20世紀30年代以前：金融監管理論的發軔

　　早期的金融監管並沒有固定的制度安排可循。政府對金融活動實施監管的法規依據最初可以追溯到18世紀初英國頒佈的旨在防止證券過度投機的《泡沫法》。但真正意義上的金融監管，是與中央銀行制度的產生和發展直接相聯繫的。中央銀行制度的普遍確立是現代金融監管的起點，有關的金融監管理論也由此初步形成。眾所周知，古典經濟學和新古典經濟學歷來是反對政府干預的，“看不見的手”的信條在理論上與中央銀行的金融監管職能相悖。根據亞當·斯密的“真實票據”理論，只要銀行主要投資於體現實際生產的短期商業票據，就不會引發通貨膨脹或緊縮，“看不見的手”仍然能夠發揮作用，並不需要中央銀行專門來管理貨幣。對此，亨利·桑頓在1797－1825年的“金塊論戰”中指出，真實票據的不斷貼現過程，將會導致信用鏈條的延長和信用規模的成倍擴張，故而真實票據原則並不能保證銀行有足夠的流動性或貨幣供給彈性，從而避免銀行遭到擠提以及引發通貨膨脹或緊縮。因此，以真實票據原則發行銀行券存在發行過度的危險，應該受到集中的監管。在隨後半個多世紀的爭論中，桑頓的觀點得到實踐的支持，統一貨幣發行的中央銀行紛紛建立。因此，中央銀行制度最初建立的目的在於統一管理髮行貨幣，而不是監管整個金融體系，更不涉及金融機構的微觀行為。

　　另外，在古典和新古典學里，貨幣是“中性的”，對經濟沒有實質性的，因此中央銀行統一貨幣發行與統一度量衡一樣，只是便利於經濟活動，其行為仍然是“守夜人”意義上的，而不是政府干預。中央銀行的另一項職能——建立全國統一的票據清算系統、協調票據清算在性質上也是如此。

　　統一貨幣發行和統一票據清算之後，貨幣信用的不穩定仍然沒有消失，許多機構常常由於不謹慎的信用擴張而引發金融體系連鎖反應式的波動，進而引起貨幣緊縮並制約經濟。這就與古典經濟學和新古典經濟學的“貨幣中性”主張明顯相悖。因此，作為貨幣管理者，中央銀行逐漸開始承擔信用起“保險”的責任，作為眾多金融機構的最後貸款人為其提供必要的資金支持和信用保證，其目的是防止因公眾擠提而造成銀行連鎖倒閉和整個經濟活動的劇烈波動。這樣，中央銀行就從以統一貨幣發行和提供彈性貨幣供給為特征的貨幣管理職能，又逐漸衍生出最後貸款人的職能，承擔穩定整個金融和經濟體系的責任。

　　“最後貸款人”（LLD）制度仍然算不上金融監管，但是它卻為中央銀行後來進一步演變為更加廣泛的金融活動的監管者奠定了基礎。因為中央銀行的最後貸款可以成為迫使金融機構遵從其指示的一個重要砝碼，由此，中央銀行就有可能而且也有必要進一步對金融機構的經營行為進行檢查。這種對經營行為的檢查活動一直發展到央行對所有金融機構，主要是商業銀行進行的各種現場檢查和非現場檢查。但這種檢查主要是基於貸款協議的安排，類似於商業銀行對借貸所進行的財務及信用檢查，而不是行政上或上的行為。所以，真正現代意義上的金融監管是在20世紀30年代大危機後。

　　美國在20世紀30年代大危機爆發以後不久，便通過國會立法賦予央行（以及後來設立的證券監管機構）以真正的監管職能，並由此開始了對金融體系進行行政監管和法律監督。

　　總而言之，20世紀30年代以前的金融監管主要集中在實施貨幣管理和防止銀行擠提政策層面，對於金融機構經營行為的規制、監管和干預都很少論及。這種狀況與當時自由市場經濟正處於鼎盛時期有關。然而，30年代的大危機最終扭轉了金融監管理論關註的方向和重點。

　　2、20世紀30年代—70年代：嚴格監管、安全優先

　　30年代的大危機表明金融市場具有很強的不完全性，“看不見的手”無所不至的能力只是一種神話。在金融市場上，由於市場信息的不完全和金融體系的本身特點，市場的運作有時也會失靈，在30年代大危機中，大批銀行及其他金融機構的倒閉，給西方市場經濟國家的金融和經濟體系帶來了極大的衝擊，甚至影響到了資本主義的基礎。

　　大危機後，立足於市場不完全、主張國家干預政策和重視財政政策的凱恩斯主義取得了經濟學的主流地位，這也是當時金融監管理論快速發展的大的背景。在這一時期，金融監管理論主要以維護金融體系安全，彌補金融市場的不完全為的出發點和主要。主張政府干預，彌補市場缺陷的巨集觀政策理論，以及市場失靈理論和信息經濟學的發展進一步推動了強化金融監管的理論主張。這段時期的金融監管理論研究成果認為，自由的銀行制度和全能的金融機構具有較強的脆弱性和不穩定性，認為銀行過度參與投資銀行業務，並最終引發連鎖倒閉是經濟危機的導火索。

　　這一時期金融監管理論主要是順應了凱恩斯主義經濟學對“看不見的手”的自動調節機制的懷疑，為30年代開始的嚴格而廣泛的政府金融監管提供了有力的註解，併成為第二次世界大戰後西方主要發達國家對金融領域進一步加強管制的主要論據。在凱恩斯主義巨集觀經濟理論的影響下，傳統上中央銀行的貨幣管理職能已經轉化為制定和執行貨幣政策並服務於巨集觀經濟政策目標，金融監管更加傾向於政府的直接管制，並放棄自由銀行制度，從法律法規和監管重點上，對金融機構的具體經營範圍和方式進行規制和干預逐漸成為這一時期金融監管的主要內容。

　　3、20世紀70年代—80年代末：自由化，效率優先

　　20世紀70年代，困擾發達國家長達十年之久的“滯脹”宣告了凱恩斯主義巨集觀政策的破產，以新古典巨集觀經濟學和貨幣主義、供給學派為代表的自由主義和思想開始復興。在金融監管理論方面，金融自由化理論逐漸起來併在學術理論界和實際金融部門不斷擴大其。

　　金融自由化理論主要從兩個方面對30年代以後的金融監管理論提出了挑戰。一方面，金融自由化理論認為政府實施的嚴格而廣泛的金融監管，使得金融機構和金融體系的效率下降，壓制了金融業的發展，從而最終導致了金融監管的效果與促進經濟發展的目標不相符合；另一方面，金融監管作為一種政府行為，其實際效果也受到政府在解決金融領域市場不完全性上的能力限制，市場機制中存在的信息不完備和不對稱現象，在政府金融監管過程中同樣會遇到，而且可能更加嚴重，即政府也會失靈。

　　“金融壓抑”和“金融深化”理論是金融自由化理論的主要部分，其核心主張是放鬆對金融機構的過度嚴格管制，特別是解除對金融機構在利率水平、業務範圍和經營的地域選擇等方面的種種限制，恢復金融業的競爭，以提高金融業的活力和效率。

　　如果說30－70年代金融監管理論的核心是金融體系的安全優先的話，那麼，金融自由化理論則尊崇效率優先的原則。30年代以前基本不受管制的自由金融體系在30年代的大危機中崩潰，導致金融體系的安全性成為人們優先考慮的目標，30年代到70年代日益廣泛、深入的金融監管，特別是那些直接的價格管制和對具體經營行為的行政管制，嚴重束縛了金融機構自主經營和自我發展的手腳，而在存款保險制度已充分發揮其穩定作用、銀行擠提現象已經大為減少的情況下，金融機構的效率、效益要求就日益凸顯出來，並超越了安全性目標的重要性。所以，金融自由化理論並不是對政府金融監管的全面否認和摒棄，而是要求政府金融監管做出適合於效率要求的必要調整。

　　4．20世紀90年代以來：安全與效率並重的金融監管理論

　　自由主義經濟理論的“復興”，並沒有否定市場的固有缺陷，它們與“政府干預論”的差異主要體現在“干預”的範圍、手段和方式等方面。因此，無論是在發達國家還是在發展家，金融自由化的步伐一直沒有停止，在80年代後半期和90年初，金融自由化達到了高潮，很多國家紛紛放鬆了對金融市場、金融商品價格等方面的管制，一個全球化、開放式的統一金融市場初現雛形。

　　然而從20世紀90年代初開始，一系列區域性金融危機的相繼爆發，迫使人們又重新開始關註金融體系的安全性及其系統性風險，金融危機的傳染與反傳染一度成為金融監管理論的重點。在1997年亞洲金融危機以前，面對各國金融開放的熱潮，一批有識之士，如斯蒂格裡茨和日本的青木昌彥曾經提出過的金融約束論，成為金融監管理論進一步發展的標誌性。對於金融危機爆發的原因，在理論界研究甚多。一般傾向於認為，金融自由化和金融管制的放鬆並不是最主要的，事實證明，很多高度開放的經濟體，同時擁有較高的金融自由度和市場穩定性，並且為經濟發展提供了效率保證。一些專家認為，問題的關鍵可能在於，那些實行金融自由化的國家，其政府管理金融活動的能力，以及經濟發展和開放策略的順序可能存在差異。

　　20世紀90年代的金融危機浪潮推動了金融監管理論逐步轉向如何協調安全穩定與效率的方面。與以往的金融監管理論有較大不同的是，現在的金融監管理論除了繼續以市場的不完全性為出發點研究金融監管問題之外，也開始越來越註重金融業自身的獨特性對金融監管的要求和影響。這些理論的出現和發展，不斷推動金融監管理論向著管理金融活動和防範金融體系中的風險方向轉變。鑒於風險和效益之間存在著替代性效應，金融監管理論這種演變的結果，既不同於效率優先的金融自由化理論，也不同於30到70年代安全穩定優先的金融監管理論，而是二者之間的新的融合與均衡。

　　另外，面對一體化、全球化的，對跨國金融活動的風險防範和跨國協調監管也已成為當前金融監管的重點。以國際清算銀行、國際貨幣基金組織等為代表的國際金融組織對國際金融監管理論的發展做了新的貢獻。

　　世界各國尤其是西方發達國家的金融監管，伴隨著金融的發展經歷了長期的演變過程，而貫穿其中的金融監管理論也經歷了曲折的演化。總的來說，金融監管理論伴隨著從自由到管制、放鬆管制、重新管制這一主線而發展的。這些金融監管理論雖然註意到了金融體系影響整體經濟，但對金融體系或金融活動本身關註不夠，這使得金融監管理論深度不夠，並導致監管處於如何處理穩定與發展的兩難選擇境地。關於新興市場國家和發展中國家的金融監管理論也尚不成熟。從歷史上看，特別是20世紀90年代以來，發展中國家或新興市場國家更有發生危機的傾向，它們也需要有適合自身發展的金融監管理論。總的來說，可以預見，今後的金融監管理論會朝著更註重金融機構和體系的內部約束，即更加重視金融機構以及金融體系內部的激勵相容方面，並關註金融機構如何能夠自覺主動地防範金融風險的制度安排。監管的重心將主要關註業務領域的風險，會走向模型化，計量化的道路。另外，隨著經濟金融全球化進程的加速，對金融監管的國際合作提出了新的挑戰。而國際間金融活動的頻繁往來也會使如何協調國際間的金融監管在金融監管理論中有所反映。