銀行業監管

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銀行業監管(Banking regulation)

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　　銀行業監管有廣義和狹義兩種理解。從狹義上講，銀行業監管是指國家金融監管機構對銀行業金融機構的組織及其業務活動進行監督和管理的總稱。廣義的銀行業監管則不僅包括國家金融監管機構對銀行業金融機構的外部監管或他律監管，也包括銀行業金融機構的內部監管或自律監管。世界各國的銀行業監管體制可分為兩種類型：其一，設立專門的銀行業監管機構，完全分 離中央銀行的監管職能。其二，中央銀行與其他金融管理機關共同行使金融監管權。

　　銀行業監管是一國金融監管體系的重要組成部分。儘管在不同的歷史時期，各國金融監管的內容、手段及程度有所變化，但與其他行業相比，以銀行業為主體的金融業從來都是各國管制最嚴格的行業。究其原因，主要是由金融業本身的特殊性及其在現代市場經濟中的重要地位決定的。

　　首先，在世界經濟日益全球化、資本化、電子化的今天，金融已不再扮演簡單的“工具”或“中介”角色，而是積極地對各國經濟起著促進甚至是先導的作用，成為一國經濟發展的關鍵因素。因此，金融業的穩定與效率直接關係到經濟的發展、社會的穩定乃至國家的安全，必須對金融業進行嚴格的監管，確保金融體系的安全和高效運作。

　　其次，銀行等金融機構面對的都是社會公眾，其經營與公眾的信任度有著密切關係，帶有鮮明的公眾性的特點。相對而言，銀行是一個非自由競爭的行業，具有一定的壟斷性，這必然影響市場機制發揮作用。另外，出於安全或保護客戶財務信息機密的需要，銀行的信息披露度不高，造成公眾獲取信息的不對稱，使公眾難以對金融機構的風險和業績作出準確判斷。因此，需要政府從外部對金融機構的行為進行有效監管，以調節壟斷性帶來的市場機制相對失靈現象，減輕信息不對稱造成的評價和監督困難，達到保護公眾利益的目的。

　　再次，金融業尤其是銀行業有著特殊的風險。與一般的工商企業不同，高負債和無抵押負債經營是銀行營運的基本特點，存款客戶可以隨時要求提兌，這種特殊的經營方式容易造成風險的聚集與放大，一旦出現擠兌現象或其他的營運危機，所危及的往往不只是單個銀行，還會累及其他銀行乃至整個銀行體系，引發系統性金融危機。20世紀下半葉以來，金融市場全球化以及金融創新的活躍在促進金融業迅速發展的同時，也大大加劇了金融體系的風險，並對傳統的監管制度提出了挑戰，對金融監管提出了新的要求。在這種情況下，加強對銀行業的監管尤顯重要，這已成為各國監管機構及專家學者們的共識。

　　國家金融監管機構對銀行業的外部監管與銀行業金融機構的自律監管是相輔相成的。國家金融監管機構的外部監管以維護社會公共利益、保障金融秩序的巨集觀穩定為目標，以防範和化解銀行業風險為重點，在銀行業監管中起著主導作用。然而，和其他的外部監管制度一樣，金融監管機構的外部監管不可避免地帶有滯後性和監管盲區，尤其對於金融機構的某些高風險業務，如以金融衍生品為代表的銀行表外業務，監管部門很難及時有效地予以監管。由此，自20世紀末，隨著金融創新對傳統銀行監管制度的挑戰，各國普遍重視金融機構的自律管理，紛紛立法，要求銀行等金融機構加強以內部風險控製為核心的自我監管，並制定標準指導銀行對其自身風險進行內部考量與評估。可見，銀行業金融機構的內部自律監管是政府監管部門外部監管的必要的有益補充。

　　銀行業監管的原則是銀行業監督管理行為所應遵循的基本準則。我國銀行業監管應遵循以下幾方面的原則：

　　(一)依法、公開、公正和效率的原則

　　依法原則是指銀行業監管機構的監管職權源於法律，並應嚴格依據法律行使其監管職權，履行監管職能。中國銀監會是國務院銀行業監督管理機構，依據《銀行業監督管理法》的規定和國務院的授權，統一監督管理銀行業金融機構，促進銀行業的合法、穩健運行。

　　公開原則是指對銀行業的監督管理行為除依法應當保守秘密的以外，都應當向社會公開。這一原則主要包括兩方面內容：一是信息的公開披露，這些信息包括監管立法、政策、標準、程式等方面的信息、銀行業金融機構依法應當向社會公開的信息、必須公開的金融風險信息、監管結果的信息等；二是監管行為的公開，即監管機關的監管行為、行政執法行為都應當按照法定程式公開進行。

　　公正原則是指所有依法成立的銀行業金融機構具有平等的法律地位，監管機關應當依法監管，平等地對待所有的被監管對象。這一原則既包括實體公正也包括程式上的公正。

　　效率原則是指監管機關在監管活動中應合理配置和利用監管資源，提高監管效率，降低監管成本，併在法律規定的期限內完成監管任務。

　　(二)獨立監管原則

　　獨立監管原則是指銀行業監督管理機構及其監管工作人員依法獨立履行監督管理職責，受法律保護，地方政府、各級政府部門、社會團體和個人不得干涉。在我國現階段的社會文化和政治、經濟體制下，堅持這一原則尤為重要。

　　(三)審慎監管原則

　　審慎監管原則是各國銀行業監管實踐的通行原則，也是巴塞爾銀行監管委員會(以下簡稱巴塞爾委員會)於1997年發佈的《銀行業有效監管核心原則》的一項重要的核心原則。根據審慎監管原則，銀行業監督管理機構應當以認真謹慎的態度對銀行的資本充足性、流動性、風險管理、內部控制機制等方面制定標準併進行有效的監督和管理。我國《銀行業監督管理法》及其他有關銀行業監管法規借鑒國際銀行業監管慣例和《銀行業有效監管核心原則》的基本精神，確立了銀行業審慎監管的原則，以促使我國銀行業監管實現規範化、專業化和國際化。

　　(四)協調監管原則

　　協調監管原則是指在中央銀行、銀行業監管機構、證券業監管機構、保險業監管機構之間建立協調合作、互相配合的機制。參與協調監管的各方就維護金融穩定、跨行業監管和重大監管事項等問題定期進行協商，目的在於銜接和協調貨幣政策以及對銀行業、證券業、保險業的監管政策，避免出現監管真空和重覆監管，提高監管效率，從而維護整個金融體系的穩定、效率和競爭力。堅持這一原則對於我國目前的金融監管實踐具有重要意義。其中，建立監管信息共用機制是監管協調機制的重要組成部分。

　　(五)跨境合作監管原則

　　隨著金融國際化的發展，各國金融市場之間的聯繫和依賴性不斷加強，各種金融風險在國家之間相互轉移、擴散也在所難免。在此背景下，各國越來越重視國際間銀行監管的合作，逐步實施了跨境監管，各種國際性監管組織也紛紛成立，力圖制定統一的跨境監管標準。跨境銀行合作監管是為了確保所有跨境銀行都能得到其母國和東道國監管當局的有效監管，並且，跨境銀行的母國和東道國監管當局之間應當建立合理的監管分工和合作，就監管的目標、原則、標準、內容、方法以及實際監管中發現的問題進行協商和定期交流。具體來講，母國監管當局應當對跨境銀行的境內外機構、境內外業務進行全球並表監管；同時，東道國監管當局也應當對境內的外國銀行機構在本地的經營實施有效監管，並就其母行的全球經營風險管理能力進行評價。按照巴塞爾委員會確定的跨境銀行合作監管原則，我國主動推進與境外銀行監管機構之間建立正式的監管合作機制。截至目前，中國銀監會已與美國、加拿大、英國、德國、法國、波蘭、南韓、新加坡、吉爾吉斯斯坦、巴基斯坦、香港、澳門等12個國家和地區的金融監管當局簽訂了監管合作諒解備忘錄，涵蓋信息交換、市場準人和現場檢查中的合作、人員交流和培訓、監管信息保密、監管工作會談等多項內容。

　　銀行業監管體制，是指國家對銀行業進行監督管理的職責劃分的方式和組織制度。與本國的政治經濟體制、巨集觀調控手段、金融體制、金融市場發育程度相適應，各國確立了各自不同的銀行業監管體制。概括起來，主要有以下兩種類型：

　　(一)中央銀行與其他金融監管機關共同監管

　　在這種模式下，銀行業由中央銀行與其他金融管理機關共同監管。採用這種模式的有美國、德國等。

　　出於歷史的原因，美國的銀行監管體制頗為複雜。美國實行雙軌銀行制(dual banking system)，即銀行既可以在聯邦的相應金融管理機構註冊，也可以在各州的金融管理機構註冊，領取營業許可。與此相應，銀行監管機構也由兩個層次組成：一是各州的銀行監管機構；二是聯邦一級的三個主要監管機構，即財政部下設的貨幣監理署(Office of the Comptrolle of the Currency，OCC)、美聯儲(Federal Reserve System，FRS)和聯邦存款保險公司(Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC)。其中，財政部貨幣監理署負責聯邦銀行的註冊許可及監管事宜；美聯儲一方面行使美國中央銀行的職能，另—方面對其成員銀行及金融控股公司進行監管；聯邦存款保險公司則對參加存款保險的所有銀行進行監管。除這三個主要的聯邦監管機構外，財政部下設的儲貸監理署(Office of Tariff Supervision)、國家信用聯盟管理局(National Credit Union Administration)分別對聯邦註冊的存貸款機構、信用聯盟進行監督管理。在美國這種多重監管體制下，各監管機構職能重疊，造成很多弊端，招致眾多爭議。尤其是1994年美國頒佈《跨州銀行法》，允許銀行跨州設立分支機構，1999年頒佈的《金融現代化服務法》又允許銀行、證券、保險混業經營，美國金融業出現了越來越多的混業經營和跨區域經營，在這種情況下，金融監管體制是否需要整合、如何防範混業經營後的金融風險，引起了美國各界更強烈的關註，但至今改革無實質性進展。

　　德國採取貨幣政策執行與銀行監管相分離的模式，其中央銀行——德意志聯邦銀行主要負責國家貨幣政策的制定與執行，聯邦金融市場監管局則統一行使對銀行、保險、證券及其他金融服務公司的監管職責。但在銀行業具體監管上，德意志聯邦銀行與聯邦金融市場監管局分工協作，兩者職能密不可分。聯邦金融市場監管局是銀行業監管的主體，負責制定聯邦政府有關金融監管的規章制度，在銀行的市場準人、信息披露、重大的股權交易、資本充足性、市場退出等方面實行全面監管。但由於金融市場監管局自身沒有分支機構，必須藉助德意志聯邦銀行的機構和網點才能有效實施金融監管，因此，德意志聯邦銀行負責對銀行進行日常監管，對銀行呈交的報表進行初審並轉報金融市場監管局。

　　(二)設立專門的銀行業監管機構

　　在這種模式下，由專門的銀行業監管機構行使銀行業監管職能，中央銀行不行使對銀行業的監管職能。採用這種模式的有英國、日本等。應當指出，採用這種模式的國家有的採取綜合監管體制，即所設立的專門的金融監管機構具有統一監管銀行、證券、保險等所有金融領域的職能；有的採取分業監管體制，即銀行、證券、保險業分別由專門的銀行業監管機構、證券業監管機構以及保險業監管機構進行監管。

　　長期以來，英國的中央銀行——英格蘭銀行是發達國家中少數不具備獨立制定貨幣政策權力的中央銀行之一。相應地，在金融監管方面，也由英格蘭銀行、證券投資委員會分別負責銀行業和證券業的監管。此外，金融行業自律組織在監管中也發揮著相當重要的作用。隨著英格蘭銀行獨立性的逐漸增強和金融混業趨勢的抬頭，英國的金融改革也隨之展開。《1998年英格蘭銀行法》賦予英格蘭銀行獨立制定貨幣政策的能力。同年，英國政府將英格蘭銀行的銀行監管職能分離出來，與原有的證券投資委員會等9個金融監管機構合併成立了獨立於中央銀行的綜合性金融監管機構——金融服務局(FinancialServicesAuthority，FSA)，負責對所有金融機構和金融市場進行監管。2000年6月，英國通過了《金融市場與服務法案》(FinancialServicesandMarketsActof2000)，從法律上進一步確認了上述金融監管體制的改變，明確金融監管局是唯一的對金融業進行全面監管的機構。儘管在此之前，北歐各國和加拿大均已分離了中央銀行的監管職能，但作為主要國際金融中心進行的首次嘗試，英國的此項改革在國際上產生了極大影響，被輿論稱為“金融大爆炸”，南韓、澳大利亞、盧森堡、匈牙利和日本等國先後進行了類似改革。

　　日本的金融監管傳統上以大藏省為主，大藏省負責制定金融政策，對金融機構的準人及其業務活動進行監管。1998年以來，日本對金融監管體系進行重大改革，主要包括：一是大藏省不再行使貨幣政策的制定和金融監管職能，廢除大藏省原享有的對日本的中央銀行——日本銀行的業務管理權及高級職員的人事任免權；二是通過1998年新的《日本銀行法》，賦予日本銀行獨立制定貨幣政策的權力；三是成立了獨立於日本銀行之外的金融監管廳(2000年更名為金融廳)，接收了原大藏省檢查、監督和審批金融機構準人的全部職能，統一負責對各類金融機構進行監管。2001年1月，日本大藏省改名為財務省，與金融廳真正成為許可權分立、分別執掌金融行政和金融監管的政府機構。

　　我國採用的是上述第二種監管模式，中國銀行業監督管理委員會作為專門的銀行業監管機構，依法對全國銀行業金融機構及其業務活動進行監督管理；同時，中國證券監督管理委員會(簡稱中國證監會)和中國保險監督管理委員會(簡稱中國保監會)依法分別對全國證券市場和全國保險業實施監督管理。

　　我國的這一金融分業監管模式是隨著經濟體制和金融體制改革的不斷深入而逐步形成的，經歷了一個較長的發展過程。從新中國成立到1984年，我國實行的是大一統的人民銀行體制，談不上有真正意義上的金融監管和銀行監管。1984年，隨著中國工商銀行的建立，我國形成中央銀行、專業銀行的二元銀行體制，中國人民銀行行使中央銀行職能，對銀行業、證券業、保險業、信托業實行綜合監管。1992年，國務院決定成立國務院證券委和中國證監會(兩者於1998年4月合併)，證券業的監管職能從中國人民銀行分離。其後，我國的金融體制發生了重大變化，國家專業銀行商業化改革步伐加快，若幹股份制銀行設立，證券市場和保險業迅速發展，信托業經歷重大調整和重組。在我國金融市場急速發展的同時，也出現了巨集觀金融失控和金融秩序混亂的現象，促使業界對金融監管重要性的認識逐漸提高，對金融監管是否一定要隸屬於中央銀行開始產生爭議。1995年，《中國人民銀行法》、《商業銀行法》和《中華人民共和國保險法》頒佈實施，從法律上確立了分業經營、分業監管的體制。1998年，國務院決定成立中國保險業監督管理委員會，負責對中國保險業的監督管理，將保險業的監管從中國人民銀行分離，中國人民銀行主要負責銀行業和信托業的監管。從1998年開始，針對亞洲金融危機的嚴重局勢和中國經濟實際情況，黨中央、國務院決定對我國金融體制進行重大改革。2003年，根據國務院提請十屆全國人大一次會議審議通過的《關於國務院機構改革方案的決定》以及十屆全國人大常委會第二次會議通過的《關於中國銀行業監督管理委員會履行原由中國人民銀行履行的監督管理職能的決定》，中國銀行業監督管理委員會成立，履行原由中國人民銀行行使的審批、監督管理銀行、金融資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構的職責。2003年12月27日，十屆全國人大常委會第六次會議通過了《中華人民共和國銀行業監督管理法》以及修改後的《中國人民銀行法》和《商業銀行法》。至此，中國銀監會、中國證監會、中國保監會分工明確、獨立監管、相互協調的金融分業監管體制正式確立，而中國人民銀行建國50多年來的集貨幣政策和銀行監管於一身的“大一統”時代也告結束，專註於制定和執行貨幣政策，維護金融穩定和提供金融服務。

　　中國銀監會是國務院銀行業監督管理機構，根據《銀行業監督管理法》和國務院的授權，統一監督管理商業銀行、城市信用合作社、農村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構和政策性銀行以及金融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司等其他金融機構，促進銀行業的合法、穩健運行，維護公眾對銀行業的信心。2003年4月28日，中國銀監會正式履行職責。

　　(一)中國銀監會的機構設置

　　目前，中國銀監會設主席1人，副主席4人。中國銀監會機關設15個職能部門：辦公廳、政策法規部、銀行監管一部、銀行監管二部、銀行監管三部、非銀行金融機構監管部、合作金融機構監管部、統計部、財務會計部、國際部、監察局、人事部、宣傳工作部、監事會工作部。其中，主要業務部門按照監管對象進行職責分工：銀行監管一部，主要負責國有商業銀行和資產管理公司的監管；銀行監管二部，主要負責股份制商業銀行、城市商業銀行和城市合作信用社的監管；銀行監管三部，主要負責外資銀行、政策性銀行、郵政儲蓄銀行的監管；非銀行金融機構監管部，主要負責信托投資公司、財務公司和金融租賃公司等非銀行金融機構的監管；合作金融機構監管部，主要負責農村信用社和農村商業銀行的監管。

　　中國銀監會根據履行職責的需要設立派出機構，並對派出機構實行統一領導和管理。目前，中國銀監會在全國31個省、自治區、直轄市和大連、青島、廈門、深圳、寧波5個計劃單列市設銀監局。中國銀監會的派出機構在中國銀監會的授權範圍內，對本轄區內的銀行業金融機構進行監督管理，承辦中國銀監會交辦的其他事項。

　　(二)中國銀監會的監管職責

　　中國銀監會的基本職責是根據《銀行業監督管理法》和國務院的授權，統一監管銀行業金融機構，維護銀行業的合法、穩健運行。具體而言，中國銀監會的主要職責有：制定有關銀行業金融機構監管的規章制度和辦法；審批銀行業金融機構及分支機構的設立、變更、終止及其業務範圍；對銀行業金融機構實行現場和非現場監管，依法對違法違規行為進行查處；審查銀行業金融機構高級管理人員任職資格；負責統一編製全國銀行數據、報表，並按照國家有關規定予以公佈；會同有關部門提出存款類金融機構緊急風險處置意見和建議；負責國有重點銀行業金融機構監事會的日常管理工作；承辦國務院交辦的其他事項。