農村信用合作社

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農村信用合作社(Rural credit cooperatives，農村信用社、農信社)

　　農村信用合作社是指經中國人民銀行批准設立、由社員入股組成、實行民主管理、主要為社員提供金融服務的農村合作金融機構。

　　農村信用社是獨立的企業法人，以其全部資產對農村信用社的債務承擔責任，依法享有民事權利。其財產、合法權益和依法開展的業務活動受國家法律保護。

　　農村信用合作社是銀行類金融機構，所謂銀行類金融機構又叫做存款機構和存款貨幣銀行，其共同特征是以吸收存款為主要負債，以發放貸款為主要資產，以辦理轉帳結算為主要中間業務，直接參与存款貨幣的創造過程。

　　農村信用合作社又是信用合作機構，所謂信用合作機構是由個人集資聯合組成的以互助為主要宗旨的合作金融機構，簡稱“信用社”，以互助、自助為目的，在社員中開展存款、放款業務。信用社的建立與自然經濟、小商品經濟發展直接相關。由於農業生產者和小商品生產者對資金需要存在季節性、零散、小數額、小規模的特點，使得小生產者和農民很難得到銀行貸款的支持，但客觀上生產和流通的發展又必須解決資本不足的困難，於是就出現了這種以繳納股金和存款方式建立的互助、自助的信用組織。

　　農村信用合作社作為銀行類金融機構有其自身的特點，主要表現在：

　　1、農民和農村的其他個人集資聯合組成，以互助為主要宗旨的合作金融組織，其業務經營是在民主選舉基礎上由社員指定人員管理經營，並對社員負責。其最高權利機構是社員代表大會，負責具體事務的管理和業務經營的執行機構是理事會。

　　2、主要資金來源是合作社成員繳納的股金、留存的公積金和吸收的存款；貸款主要用於解決其成員的資金需求。起初主要發放短期生產生活貸款和消費貸款，後隨著經濟發展，漸漸擴寬放款渠道，現在和商業銀行貸款沒有區別。

　　3、由於業務對象是合作社成員，因此業務手續簡便靈活。 農村信用合作社的主要任務是：依照國家法律和金融政策的規定，組織和調節農村基金，支持農業生產和農村綜合發展，支持各種形式的合作經濟和社員家庭經濟，限制和打擊高利貸。

　　農村信用社是由農民入股,實行社員民主管理,主要為社員提供金融服務的地方性金融組織,它的服務對象是農民,服務區域在農村,服務目標是為了促進地方經濟的發展和社會的穩定,農村信用社建社 50多年來,在不同的歷史時期,都為我國的農業和農村經濟,以及農村社會穩定作出了較大的貢獻。

　　然而,建國後成立的農村信用社都是以行政指令組合而成的名義上的合作組織,從一開始就不符合“自願、互助合作、民主管理”等合作制原則規範,經歷了多次整頓、改革,現在合作金融的基本屬性已經所剩無幾。長期以來,由於我國農村經濟發展的極不平衡,農村信用社現有產權狀況的多樣性,農民參與農村信用社民主管理的意識低下等原因造成了農村信用社的虧損和歷史包袱嚴重,農村信用社產權制度變遷的國家偏好和農民的接受程度之間存在著矛盾,信用社複雜的股權結構和長期的“官辦”色彩更加劇了這一矛盾。

　　截至2003年6月末,全國信用社法人機構34909個,其中信用社32397個,縣級聯社2441個,市地聯社65個,省級聯社6個;各項存款餘額22330億元,各項貸款餘額16181億元,分別占金融機構存款總額和貸款餘額的11.5%和10.8%。2001年底,全國信用社不良貸款5290億元,占貸款總額的44%,當年有46%的信用社虧損,虧損金額167億元,歷年累計虧損掛帳1250億元;有58%的信用社已經資不抵債,資不抵債金額為161億元。這一連串觸目驚心的數據表明,信用社的改革稍有不慎就有可能出現影響到整個金融系統甚至經濟環境的系統性風險,因此在改革過程中保持信用社的穩定經營至關重要。

　　然而,這並不等於說我國不需要合作制農村信用社,或國際規範的農村信用社在我國無法生存。國際經驗表明,許多發達國家,合作金融仍然是各國金融業中不可或缺的生氣勃勃的重要組成部分。合作金融的必要性和存在生存、發展的空間就在於弱勢群體可以通過團體合作、資金聯合的方式,實現互助,解決單個社員不易解決的經濟問題。現在,在我國廣大農村地區,金融服務業面臨的現實是:商業銀行戰略轉向、機構網點收縮;政策性銀行無力直接伸到最基層去顧及農戶的金融需要;農村信用社也面臨重組、改造,甚至撤並;民間借貸、地下錢莊日漸活躍。因此,完全有必要發育一大批農民自己的真正意義上的農村信用合作組織。對現有農村信用社也應區別情況進行可行的合理的改造。為此,國家決心將農村信用社按照合作制進行規範,並明確提出我國農村信用社的改造應當是一個在國家適度推動下的自然過程。

　　●農信社50多年來在支持“三農”發展過程中的作用不可低估，在“三農”未來的發展中更將起到不可替代的作用。

　　●農信社改革的總體要求是：明晰產權關係、強化約束機制、增強服務功能、國家適當扶持、地方政府負責。

　　●這次改革試點方案設計不搞“一刀切”。不論是產權改革還是管理體制改革，都提供了可選擇的不同模式。

　　●中央部門監管、省級政府管理、農信社自主經營“三位一體”的管理體制，是目前情況下和現有認識水平上的最佳選擇。

　　●以縣為統一法人是一種比較成熟的產權形式，適應“三農”發展的趨勢，見效也比較快，是這次農信社改革的重點。

　　●在國家財政、稅收、資金等扶持政策支持下的產權改革，無論是採取何種模式，都要立足於機制轉換及建立和完善健全的法人治理結構。

　　近來，隨著8省市農村信用合作社（簡稱農信社）改革試點工作的逐步展開，這一農村金融體制改革的重大舉措，越來越成為社會各界關註的熱點。筆者深感對以下幾個問題的認識與農信社改革的效果密切相關。

　　一、要理直氣壯地肯定和宣傳農信社在支持經濟建設和農村經濟發展中的歷史地位和重要作用。

　　社會各界對農信社的改革試點工作很關心，各種評論很多。總體上看，這些評論對農信社改革趨向評價積極，對產權和管理體制改革見解紛紜，而對農信社這些年來的工作似乎是“貶多褒少”，或者說是談農信社過去的功績和未來作用的文章不多。事實上，農信社50多年來在支持“三農”發展過程中起到了不可低估的作用，農信社在“三農”未來的發展中更將起到不可替代的作用。我國是一個有8億多農民的大國，農村生產力水平仍較落後，農信社改革還不能完全都走市場化的道路，還必須適應我國經濟發展不平衡的特點和地區農業生產力的發展水平，還必須有國家政策性的扶持。農信社改革的目的就是要通過產權和管理體制改革，使農信社真正成為農村金融的主力軍和聯繫廣大農民群眾的金融紐帶。全面正確評價農信社歷史、現實和將來的地位和作用，不僅有利於提高全國62．8萬名農信社職工和長期從事農信社監管工作幹部的積極性，而且有利於推動農信社改革試點工作的順利進行。從兩個方面的數據可以充分說明這一點：

　　1、截至2003年6月末，農信社存款餘額22330億元，貸款餘額16181億元，這兩項指標分別僅占金融機構存款總額和貸款餘額的11．5％和10．8％。與此形成鮮明對比的是，6月末農信社農業貸款餘額6966億元，占全部金融機構農業貸款總額的83．8％，比1996年末增加5483億元，增長幅度達370％。

　　2、隨著國有商業銀行改革的加快，四大國有商業銀行經營網點近幾年來正在大規模地從縣級以下地區撤出。自1998年以來，四大國有商業銀行僅從甘肅、河南、湖南、貴州、吉林五省就撤並了10728個分支機構。雖然中國農業銀行在大多數地區還設有縣級機構，但由於貸款權的上收，很多都是只存不貸，加上郵政儲蓄又從農村轉移出去資金每年不少於 1000億元，使得農村金融供需矛盾更加突出。這種發展趨勢，一方面使農信社為“三農”服務的壓力日趨加大，但另一方面給農信社也帶來了一個難得的歷史發展機遇。近兩年來，小額信用貸款在農村地區迅速發展的情況就是一個有力的證明。現在，全國90％以上的農信社都開辦了小額信用貸款和農戶聯保貸款，自 2001年正式開辦以來，截至今年7月末，共累計發放2918億元，大大緩解了農民貸款難的矛盾，而且其間蘊藏著很大的發展潛力。

　　二、要堅持實事求是的原則，因地制宜、分類指導。

　　我國經濟發展很不平衡，東部沿海省市和中西部地區差異很大，各地農信社的經營狀況和發展水平也大不一樣，不同地區農村經濟發展對農村金融的要求也不相同。雖然農信社改革已經研究論證了很長時間，並且也在局部地區進行了多方面的試驗，但是，對於如何構建適合我國國情的農信社管理體制和農信社的產權結構，如何選擇適應不同地區農村經濟發展水平和服務要求的農信社組織形式等問題，都需要進一步探索和試驗。

　　因此，在這次改革試點方案的設計中沒有搞“一刀切”。不論是產權改革還是管理體制改革，都提供了可選擇的不同模式。在產權體制改革方面，允許股份制、股份合作制、合作制並存；在企業法人形式方面，有農村商業銀行、農村合作銀行（股份合作制）、以縣為統一法人的農信社、縣與鄉鎮兩級法人的農信社多種形式；即使是以縣為統一法人，也可選擇合作制或股份合作制。省級政府的農信社管理體制，在不把管理權逐級下放的原則下，完全由省級政府決定。國家扶持政策既體現了扶持的力度，也給具體操作留下了很大的餘地和靈活性，如央行再貸款和專項票據可以權衡得失實行“一省兩制”。可以看出，試點方案是認真總結過去農信社改革經驗和教訓的改革方案，充分體現了實事求是的精神。試點省市如何結合當地實際情況作出正確的選擇，則成為改革試點成功與否的關鍵。

　　三、把農信社交由省級政府管理是適應我國目前農村生產力發展水平，總結農信社50多年發展歷史，在現有認知水平上的最佳選擇。

　　50多年來，農信社的管理體制問題經過多次反覆，一直沒有得到很好的解決。回顧這些年來的歷史，農信社雖然經歷了1951年—1958年、1959年—1979年、1979年—1996年、1996年—2003年四個不同管理階段的變化，但實際上都是由國家金融機構來管理的。事實證明，農信社點多分散，國家金融機構人力、手段都有限，鞭長莫及，根本難以真正管理好農信社。今年3月，國務院機構改革成立了銀監會，但銀監會管理農信社實質上是自己監管自己，似乎不太合理，作為過渡期，國務院授權管理是可以的，但時間不宜過長。對農信社的管理，不能再回到中國人民銀行或者中國農業銀行管理的體制，也不能由銀監會長期負責下去，這一道理，應該是不言而喻的，也是無可爭議的。現在試點方案設計的中央部門監管、省級政府管理、農信社自主經營“三位一體”的管理體制，應該說是目前情況下和現有認知水平上的最佳選擇。輿論上對農信社管理體制交由省級政府負責多有質疑或擔憂，但尚未看到有誰提出更好的設想和建議。

　　國務院在試點方案中明確了省級政府對農信社管理的職責，概括起來主要有四點：一是督促農信社貫徹執行國家金融方針政策，引導農信社堅持為“三農”服務的經營宗旨；二是依照國家有關法律法規，指導本地區農信社加強自律性管理，督促農信社依法選舉領導班子和聘用主要管理人員；三是統一組織有關部門防範和處置轄內農信社金融風險；四是幫助農信社清收舊貸，打擊逃廢債，查處農信社各類案件，建立良好的信用環境，維護農村金融秩序穩定。同時，方案還強調，省級人民政府應堅持政企分開的原則，對農信社依法管理，不幹預農信社的具體業務和經營活動，不把對農信社的管理權下放給地（市）和縣、鄉政府。這是在試點工作中必須堅決貫徹落實的。前不久，有位省委書記曾對農信社的同志說，過去地方政府只管催你們貸款，以後管理責任下放後就不一樣了，也要盯住你們的不良貸款、違法亂紀等問題了。這句話對我們改革管理體制來說，是值得深思的。現在有一個重要問題，就是省級政府既不能把管理許可權再下放到地、市、縣政府，防止基層政府和領導個人干預農信社經營，但是又要發揮地、市、縣政府在農信社發展中的積極作用，這是在試點過程中必須正視和解決的問題，要不然管理體制改革就很難說是成功了。

　　還有個別人提出，能不能不設對農信社的管理主體。這樣做，在國外完全市場經濟的國家或許可以，但在我國目前的現實情況下，這種設想行不通。我國還處在社會主義初期階段，現行的市場約束機制和法制都還很不健全，農信社的產權制度和法人治理結構也都很不完善，還不能沒有管理主體對農信社進行必要的、間接的、巨集觀的管理。

　　四、中西部地區要把農信社產權改革的重點放到以縣為統一法人的產權形式上。

　　與管理體制改革試點相比，農信社產權體制改革試點更為大家所關心，也更為複雜。改革方案在產權體制改革上提供了三種模式：股份制、股份合作制、合作制。從農信社的發展歷史看，可以說農信社從來就沒有實行過真正意義上的合作制，即：自願加入，自願退出，一人一票，民主管理。而是隨著50年代“一大二公”為主旨的農村生產關係的變化，逐步變成了國家銀行的附屬機構。但是，不能因此就否定合作制在中國農村大地上存在和發展的合理性和可行性。儘管這次提出了幾種產權改革模式，但是中西部地區包括有的東部沿海農業大省，還是應該把產權改革的重點放在以合作製為基礎、以縣為統一法人的產權形式上來。以縣為統一法人是一種比較成熟的產權形式，適應“三農” 發展的趨勢，見效也比較快，應該是這次農信社改革試點的重點。要積極創造條件推廣這種模式，包括積極探索以縣為統一法人的股份合作制農信社產權形式。西方金融學派中有一“功能論”的觀點，認為金融機構的功能比形式更為重要。農信社產權改革選擇何種模式、何種組織形式，一定要充分考慮當地經濟及“三農”發展的實際需求。

　　組建農村商業銀行和農村合作銀行作為改革試點，是兼顧了東部沿海地區經濟較為發達的實際，是一種積極、必要的探索。但農村商業銀行和農村合作銀行如何將股東利益的最大化和增強服務功能有機地結合起來，如何有效防止內部少數人控制決策層，是尚待解決的兩大難題。同時，農村商業銀行包括農村合作銀行是一把雙刃劍，在增強市場競爭力的同時，也帶來了增大風險的可能。全國124家城市商業銀行和股份制商業銀行的資產質量和管理現狀儘管都在提高，但還不容樂觀，目前我們對自己的監管能力也難以樂觀得起來。現在組建農村商業銀行的基礎、條件與1995年組建城市商業銀行時相比也難說好多少，全國高級金融管理人才的儲備也很不夠，農村吸引人才的條件、環境也比不上城市，參與城市銀行市場的競爭決不是農村商業銀行的優勢。因此，組建商業性的農村銀行，即使在東部沿海較發達地區，在改革試點時期也不宜多。儘管有這麼多困難，然而，確實具備組建農村商業銀行和農村合作銀行條件的地區，仍要積極地去試，努力探索出一條產權關係明晰而又適應當地經濟發展的農村金融改革的成功之路。但要防止揠苗助長，欲速不達。另外，就股份合作制而言，不能因為股份合作制在鄉鎮企業和城市金融機構未能走通，就簡單地認為也不適合於農信社改革。對農信社改革應當寬容一點，應當允許多種產權模式和組織形式的探索。

　　這裡需要特別提出的是，在國家財政、稅收、資金等扶持政策支持下的產權改革，無論是採取何種模式，都要立足於機制轉換及建立和完善健全的法人治理結構上。政策設計的理念或出發點，就是花錢換來一個良好的機制，以達到增強服務功能的目的。離開機制的轉換，後者就無從談起，或是不可能實現。所以，要正確把握國家扶持政策的精神，切實把註意力放在轉換機制上，放在提高效益上，放在改善服務上，使農信社逐步走上自我發展的良性迴圈軌道。

　　另外，如果按照市場法則，不少農信社早就該撤銷關閉了，但考慮到農信社現在的支農作用以及金融風險等問題，這次改革試點明確提出只是對少數嚴重資不抵債、機構設置在城區或城郊、支農服務需求較少的農信社，可按有關規定予以撤銷，這是十分明智和正確的。否則，很可能產生“多米諾骨牌”效應，真會出現一些專家擔心的地區性“農村金融空洞化”。

　　五、增強農信社對“三農”的服務功能，這是農信社改革的關鍵所在，也是衡量農信社改革成功與否的標準和試金石。

　　改革試點方案強調，不管採取哪種產權模式，都要堅持為“三農”服務的宗旨，並要求各地根據實際情況，規定一定比例的支農貸款。這是非常必要和正確的。在農信社改革總體要求的五句話中（明晰產權關係、強化約束機制、增強服務功能、國家適當扶持、地方政府負責），“增強服務功能”至關重要。我國需要一個相當長的歷史時期才可能改變農業大國的性質，農業經濟的發展、農民收入的提高、農村的穩定，將是我國發展中的長期而艱巨的歷史任務，農信社改革絕不能偏離增強“三農”服務功能這個方向。當然，這一比例的確定也不能“一刀切”，而應該因地區經濟結構的不同而不同，因“三農”服務需求程度的差異而區別。

　　有人可能會提出疑問，現在是市場經濟，對農村商業銀行和農村合作銀行提出一定的支農比例不符合市場經濟的原則。事實上，從我國的國情來看，規定農村商業銀行和農村合作銀行必鬚髮放一定比例的支農貸款，是需要的，是合理的，也應當是允許的，國際上也有這類慣例。如：美國社區再投資法就對社區銀行在社區內的投資比例做出了規定；在泰國，不管銀行設在何處，都必須有不低於16％的貸款投向城市以外的地區。

　　改革試點方案的實施，是農信社經歷了52年曲折坎坷發展歷程後的一個嶄新起點。儘管農信社改革的成功在很大程度上還要依賴於農村金融體制的改革，儘管農信社改革的任務是很艱巨的，改革的道路也是漫長的，但我們真誠地祝願農信社在不斷改革中獲得新生。

　　一、當前信用社面臨的突出問題

　　目前信用社面臨的最為緊迫的問題是三個方面：

　　1、金融風險日漸累積，且缺乏迅速遏制的辦法。2001年底，信用社不良貸款5290億元，占貸款總額的44%，其中呆滯和呆帳貸款分別占31%和8%，當年全國46%的信用社虧損，虧損額167億元，歷年累計虧損掛帳1232億元。如果預計呆滯貸款50%在未來會變為呆帳貸款(實際情況可能比這一比例更高)，那麼不良資產與累計虧損的數額大約在4000億元左右。

　　2、產權不清、體制不順是信用社難以從根本上改善其經營狀況的重要原因。如何界定信用社的產權制度及其性質，是信用社改革面臨的首要問題和基礎性的環節。目前，信用社已經不具備成為合作金融組織的條件。建立真正屬於農民自己的合作金融組織不僅需要逐步完善有關的法律法規體系，還需要充分競爭和完善的資本市場作為依托及其他更加複雜的制度條件，因此合作金融的真正建立和發育當是中國農村一項長期的目標和任務。

　　信用社脫離農業銀行以後，產權問題始終沒有從根本上得到解決，因此解決管理體制問題和扶持政策也無從談起，造成信用社的金融風險的化解和經營管理改善缺乏堅實的制度基礎。

　　3、滿足農村居民的基本金融服務，信用社已獨木難支。農村信用社以占全部金融機構12%左右的儲蓄存款餘額支撐著60-70%的農業貸款和70 -75%的鄉鎮企業貸款。從整個農村經濟發展的要求來看，僅僅依靠信用社已無法滿足農村日益多樣化的金融需求，還需要對其他的金融機構進行改革，同時發展新的金融服務組織形式，逐步建立和完善整個農村金融體系。

　　二、已經實施的改革試點及其評價

　　農村信用社的改革進行了幾個方面的試點：一是在北京、天津、海南、寧夏等五個省市實行建立省級聯社的試點，二是在四川、浙江等五省試行建立地市聯社和省級信用合作協會(作為信用社的行業管理機構)，三是經國務院批准，江蘇省進行了建立縣一級法人，鄉信用社作為其分支機構的改革試驗。同時張家港、常熟、江陰三個地級市進行了農村股份制商業銀行的試點。四是人民銀行在 8個縣開展了信用社利率放開的改革試驗。

　　上述改革試點基本是在恢復和重建合作金融體系的指導思想下進行的，除江蘇省的改革以外，都沒有觸及信用社的產權制度問題。但是，信用社的產權問題是所有政策和管理體制設置的基礎和前提。依照不觸及產權制度而重建農村合作金融體系的改革思想，管理體制的重新設計、歷史虧損和不良資產的處理就會失去依據和標準。而不能明確虧損和不良資產處理政策的標準及重建管理體系的依據，改善農村信用社的經營狀況和逐步化解金融風險的目標就難以真正實現。這幾年來的實踐表明，僅僅在管理體制層面進行調整，難以從根本上解決信用社面臨的諸種難題。在產權制度不明晰、財產責任不清楚的情況下，中央政府無法確定是否或如何給予相應的政策扶持。因為產權不清，財產使用的後果就缺乏最終責任人。在這種情況下，中央政府投入大量資金雖然可以解決信用社暫時的經營困難，但卻難以保證信用社就此之後就可以形成良性迴圈、可持續發展的機制，中央政府也可以自此就免除其存款保險人與全部金融風險最終承擔者的責任。

　　四、當前改革應予關註的幾個問題

　　對於信用社改革，在一些重大問題上各個層面的分歧還比較大。應在考慮改革方案時予以關註。

　　1、進一步明確信用社改革的目標。根據各個地區的實際情況，逐步滿足多樣化的農村金融需求是信用社改革的根本目標，而暫時解決信用社的經營困難，處理目前的累計虧損和不良資產只應是階段性目標。由於地區的差異，強調統一的管理模式或必須是什麼樣的所有制形式，顯然不是一種符合實際的改革思路。

　　2、管理體制及監管模式的確立問題。信用社的監管體制如何設置，是改革中的一大難題。建立全國統一的聯社管理體制是一種集聚風險的制度設計。繼續保持3.8萬家產權獨立的信用社由中央銀行監管並負責業務管理、指導也不現實。

　　既然設立全國聯社體制存在障礙，中央銀行集中擔負監管和業務管理又面臨各種實際困難，那麼地方政府承擔信用社經營管理和部分監管責任顯然就成了信用社改革的題中之義。如何建立地方金融管理及監管體系，確立中央與地方即統一又分散、各負其責的金融監管體系，又不僅僅只是信用社改革所能夠解決的問題，這將涉及整個銀行業監管體系的改革及銀行業自身如何重組的問題。比如國有商業銀行是否拆分和如何拆分、中小型銀行的發展、現有地方商業銀行的管理和監管問題、儲蓄保險制度的建立等等。

　　如果把地方建立管理和監管機構僅限定在對信用社實施管理和監管，顯然這並不是一種建立地方金融管理體系的考慮，而是一種暫時擺脫風險和負擔的權益之計。並且依照現有的改革思路，將管理信用社的許可權限定在省一級政府，不僅操作上面臨實際困難，也難以使各級政府真正擔負起信用社的管理指導和風險分擔的責任。

　　“地方金融”已經成為我們經濟生活中不可迴避的現實問題，因此適時地提出地方金融管理與監管體系建設問題已經成為當前金融改革的一項重要內容。地方政府不僅對轄區內的金融體系的安全和穩定“守土有責”，建立地方金融管理和監管體系也體現了實事求是和因地制宜的改革方針。因此，信用社的地方管理問題並不是簡單的下放管理和監管許可權的問題，而是涉及到整個銀行業的改革戰略和制度創新的問題。

　　3、要求地方政府擔負管理和監管責任，信用社改革應採取分散決策。中央政府不可能永遠擔當信用社經營風險最終責任人和存款保險人的角色。近來，不少改革建議都提出了要求地方政府承擔管理信用社責任的問題。但是如果信用社改革始終採取中央制定統一方案，地方政府負責實施的模式，顯然不符合權利與義務對等的原則。分散風險應該與分散決策相結合，只是分散風險而不分散決策，難以真正達到風險分散的目的。

　　4、地方政府承擔地方金融機構的管理和監管職責應以儲蓄保險體系或金融風險防範基金的建立為前提。與地方金融管理體系建設相配合的一條重要措施是：應儘快建立多層次存款保險制度和金融風險防範基金，以降低和分散中央銀行(其實是中央財政)所擔負的銀行機構的全部風險。

　　5、對信用社的扶持和經營限制應予權衡。這包括現有不良資產、累積虧損的處理政策和未來扶持政策兩個方面。

　　地方政府要負擔起信用社未來的管理和監管責任，一個基本的前提是：過去的不良資產和累積虧損如何解決。中央政府必須對當前信用社近4000億元的累積虧損和呆壞帳提出有效的解決辦法，地方政府才具備改革信用社、建立新的管理和監管體系的基礎。現有的改革方案中對此已經提出了一些解決的辦法，比如通過中央財政逐年補貼、給予稅收優惠、中央銀行給予再貸款等等手段都應是值得考慮的。在實施過程中還應依據各省市自治區的實際情況分步實施，可以採取對不同的改革模式、不同的經濟發展水平採取不同的政策和不同的扶持措施。

　　政府對於未來信用社的經營是否要給予政策扶持，各個方面的意見分歧較大。一些同志認為市場經濟條件下，所有的金融機構應該處於同等的競爭地位，政府不應予以扶持。我們同意信用社在機制改革完善之後應該具備可持續發展的能力。但是，信用社在目前的經營活動中還受到各種限制。比如監管的時候完全依照商業銀行的法規進行管理，但在業務開展方面卻又無法享有一般商業銀行的待遇。像金融工具應用的限制、只能給農戶農業生產貸款的經營範圍的限制等。一些行政事業機構下發文件明確規定不允許其基層機構將資金存於信用社，也不允許委托信用社進行代管、代收、代付等業務。此外，信用社地處鄉村地區，經營活動具有金額小、活動半徑大、經營成本高的特點，而信用社的資金來源中個人儲蓄一般要占到60-70%或者更高，因此其資金成本也高於其他的商業銀行。

　　除了上述的限制和信用社自身利益的經營特點，未來政府是否對信用社給予政策扶持還取決於其產權制度如何重構、如何定性、管理體制如何設置等問題。但是，需要明確的是：如果不對信用社經營進行補貼，那麼在監管和經營管理方面就應取消其已經設定的各種限制，並應根據其特殊的經營環境給予更為靈活的利率決定條件及儲蓄動員的空間。如果鑒於部分地區信用社的實際狀況而必須對其經營活動進行一定限制，那麼政府就應該給予相應的政策扶持，否則，這些限制會成為一些信用社的藉口，使其不願意為農村經濟發展提供優質、有效的服務。否則將會影響信用社動員資源為“三農”服務的積極性，使其在競爭中失去可持續發展的條件。

　　6、應逐步擴大貸款利率自由化改革的試驗。靈活的利率政策才能使各種金融產品成為市場交易活動中真正的商品。在改革試驗過程中應允許並鼓勵國有商業銀行參與貸款利率自由化的試驗，只要國有商業銀行願意參與到對農戶和農業生產的貸款之中，也允許其利率依據資金供求狀況浮動。

　　7、信用社改革應與整個農村金融體系建設相配套。就目前農村發展的金融需求來看，僅僅是信用社還難以獨立支撐。滿足農村經濟發展的多樣化的金融需求，需要多樣化的服務供給組織。因此，認為只要解決了農村信用社的問題，農村金融問題就可以迎刃而解是一種過於簡單的政策思路。況且，信用社問題的徹底解決還將受到整個銀行業和監管體系改革的影響。

　　儘快改革農業銀行，恢復農業發展銀行的政策性功能，允許非國有資本進入銀行業及發展中小型商業銀行，提供其他的激勵政策鼓勵其他商業銀行為農村發展服務已經成為與信用社改革同樣緊迫的任務。