金融監管權

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　　金融監管是指政府通過特定的機構(如中央銀行)對金融交易行為主體進行的某種限制或規定。金融監管本質上是一種具有特定內涵和特征的政府規制行為。綜觀世界各國，凡是實行市場經濟體制的國家，無不客觀地存在著政府對金融體系的管制。

　　金融監管權是一種新型的經濟職權,具有內容法定性、主體多元性、社會利益本位等特征。

　　其一，政府行使金融監管權的政府機構單一化，為適應金融產品的極大豐富，必然要出現混業經營，因此，建立統一的行政監管機制勢在必行，即採取功能型監管—— 是指在一個統一的監管機構內，由專業分工的管理專家和相應的管理程式對金融機構的不同業務監管。功能型監管的優點在於管理的協調性高，管理中的盲點容易被髮現並會得到及時處理，金融機構資產組合總體風險容易判斷。同時，它可以剋服多個監管機構所造成的重覆和交叉的管理，用統一的尺度來管理各類金融機構，創造公平競爭的市場環境。鑒於功能型監管的諸多優點，美國於1899年頒佈《金融服務現代化方案》即是依據功能型監管的思想對其監管體制進行的全新設計。

　　其二，金融監管權須受市場機制的約束。建立金融產品創新機制，促進金融產品的豐富化；採取金融市場低門框措施，嚴格金融市場的退出機制；利率市場化等措施，都是為了更加有效地運用市場機制。而金融監管只有在市場失靈的情況下才產生，因此，金融監管權須受市場機制的嚴格約束，也就是說，在市場機制有效運作的領域，並不存在監管問題，即金融監管當局無權監管，否則，構成監管不當行為，須承擔責任。

　　其三，金融監管權的國際“分享”。現時代，金融監管愈益脫離一國主權所能控制的範圍，演變成一些國際組織與他國金融監管當局亦能影響、甚至左右國內的金融監管與金融安全，因此，金融監管權逐漸褪去一國行政當局獨家壟斷之色彩，強化了其由國際組織— — 巴基爾委員會、國際貨幣組織以及他國金融監管當局“合作”與“分享”的品格：參與有關國際規則之制訂；定期協商與交流；及時通報金融信息；聯合剋服金融風險等。

　　市場失靈，必然要求政府採取金融監管予以解決。但政府機制本身並非不要成本，實際上它的成本大得驚人— — 直接的政府管制也未必會帶來比企業和市場更好解決問題的結果。從而出現監管失靈— — 指監管所設定的目標未能實現：

　　其一，監管的供需博弈問題。影響金融業對政府監管需求的主要因素是監管可以提供多種利益— — 市場準人的管制、對業務活動的限制、利率上限的規定等。在供給方面，政府部門進行一種監管活動時，並非是毫無成本，毫不猶豫地按照“公共利益”來提供產品。政府實際上是由一些有著自主獨立利益的人組成的一個特殊集體。當他們按照自身利益最大化的方向而行使公眾職能時，難免會發生各種各樣的低效率現象。即如在民主政治的決策過程中，謀求政治權力的產業必須去找合適的“賣主”，即政黨。政黨在決定支持某項監管活動時要考慮這一行動是否有助於自己當選或再當選。 因此，需求監管的產業“必須支付兩項政黨所需要的東西：選票和資源。資源包括會選經費、籌集經費的服務以及較間接的方式，比如為政黨雇用工作人員。通過一些開支很大的項目，訓練、說服產業和其他有關產業的人員，使支持票增加，反對票減少。” 由此使得監管之結果最終卻取決於供需雙方的博弈。

　　其二，由於政府監管權力之存在，使政府對資源配置產生影響，對被監管產業來說，就有租可尋，便產生“尋租”現象，一方面是有人或者“院外集團”儘量尋找這些“租金”，而另一方面由於可以增加政府工作人員的收益，因此政府也樂觀其成。進而破壞了公平的市場競爭秩序。

　　其三，監管者被“俘虜”。監管插手在實行之際是有效的，但隨著時間的推移，監管雙方人員變得非常熟悉時，監管機構會逐漸地被受監管者控制與主導，以謀求更多的利益，這就是所謂的監管“俘虜”說— — 監管者變成被監管者的“俘虜”。發生在日本、南韓、中國的監管當局的工作人員“下海”後往往能在被監管行業尋求到非常好的職位與薪金，就有利地說服監管“俘虜”說的真實性!

　　其四，法規與監管政策之缺陷，也導致“監管失靈”現象的出現，如法規與政策設計的滯後性與現實的衝突性，使得監管目標無法實現。

　　其五，金融監管中存在的道德風險：存款保險制度的存在，一方面使儲戶對銀行的選擇變得很不謹慎，儲戶根本沒必要對其存有資金的金融機構的狀況進行監管，他們唯一考慮的因素是哪一家銀行能為他們提供最高的收益率。這是一種道德風險，另一方面，鼓勵銀行自身去從事風險更大的投資。因為如果投資成功的話，它們的利潤表上的盈利會添上重重的一筆，如果失敗的話，其損失只以他們的自有資本為限，而其它的損失由存款保險機構來承擔，這是另一種道德風險；最後貸款人的道德風險，各國中央銀行，作為最後貸款人，承擔著當銀行在遭遇流動性危機時向其提供貸款的職責。此舉之目的本來在於緩解商業銀行的流動性風險，保證銀行平穩渡過難關的應急措施，但商業銀行知道中央銀行在最緊急關頭對其救援，那麼商業銀行自身便會缺乏審慎經營的恰當動機，道德風險便由此而生，監管者自身的道德風險 — — 特別是中央銀行身兼二職：制訂推行貨幣政策與執行金融監管，由此產生— — “監管過渡”問題，不計代價偏嚴監管，確保監管不出問題；“放鬆監管”問題，或者來自於最有影響的機構人士施壓，為保住自己職位，或者逃避監管不當的指責，總希望壞情況能改善，從而隱瞞情況，即“官僚賭博”。

　　其六，政府活動的“內在性”特點，也產生監管失靈問題固：政府的活動有可能引起新的外部效應，如對存款利率的限制往往導致了吸收存款機構之間在非價格方面的競爭，包括過多地設立分支機構；政府部門的活動具有某種“內部性”，這導致了它們可能過分地迴避風險。監管者在“內部性”作用下，採取更為保守的政策。

　　由於監管失靈的存在，使得金融監管權界定時，須作以下框定：

　　第一，引進外部監管機制，賦予傳媒、社團對金融監管當局以及金融機構進行監督的權力。

　　“財經媒體和市場參加者對上市公司的監督、監管甚至比證監會的行政監管更重要、更直接，它們在問題剛發生或正在發生時就可發揮作用，而證監會的行政監管往往是到事件的尾聲才去作用。” “證券監管部門應該明確認識到財經媒體對證券監管的貢獻，並且划出足夠的空間，讓財經媒體在保護股東權益方面發揮作用，給予他們一定的權力並對他們的監督進行保護。”不僅證券監管如此，其它金融監管也如此。因此，在某種意義上，傳媒、社團等外部力量應與金融監管當局“共用”監管權，藉此方可剋服金融監管當局的“失職”—— 如“內部性”、“尋租”、“道德風險”等問題。

　　第二，實行監管人員資格限制制度。為剋服監管當局的工作人員，利用職位的便利，與金融機構達成某種默契，以便退職或辭退後在受監管者處謀得好的職位與豐厚的薪金。應實行金融監管人員資格限制制度—— 在離開監管職位的相當時間內不得在受監管者處謀求任何職位與薪金，否則，應處以吊銷從事金融行業資格等懲處。

　　第三，金融監管權行使的程式化與透明化。對於金融監管的每項事務都必須建立詳盡的程式，也即使金融監管權行使過程具有明確的程式，以將“官僚賭博”減少至最低程式；金融監管政策與法規的決策過程，應該堅持透明化原則。金融監管權之行使定應儘量透明，以便讓媒體、社團都有權參與有權監督。

　　中國現有金融法律關於金融監管機構的監督主要體現在三個方面：

　　一是明確立法宗旨。例如，《銀行業監督管理法》第1條明確該法的目的之一是“為了加強對銀行業的監督管理，規範監督管理行為”。規範監督管理行為就意味著，一方面要通過法律賦予銀行業監管機構權力，明確其責任與義務；另一方面要依法對監管機構實施監管行為的許可權、方法、程式和要求等加以限定，防止監管權力的不當使用以及濫用。

　　二是明確權力行使的準則和程式。如《銀行業監督管理法》第4條規定，銀行業監管機構對銀行業實施監督管理，應當遵循依法、公開、公正和效率的原則。《銀行業監督管理法》與《證券法》都規定監管機構工作人員，應當忠於職守，依法辦事，公正廉潔，不得利用職務便利牟取不正當的利益，不得在金融機構等企業中兼任職務。監管機構工作人員，應當依法保守國家秘密，並有責任為其監管的金融機構及當事人保守秘密。此外，這些法律對具體金融監管權的行使都有相應的程式規定。

　　三是明確監督機制。如《銀行業監督管理法》第13條規定，銀行業監管機構應當公開監督管理程式，建立監督管理責任制度和內部監督制度。第14條規定，國務院審計、監察等機關，應當依照法律規定對銀行業監管機構的活動進行監督。《證券法》第9條規定，國家審計機關依法對證券監管機構進行審計監督。

　　除了專門的金融法律明確對金融監管機構的監督外，中國的憲法、審計法、行政許可法、行政處罰法、行政覆議法、行政監察法、行政訴訟法等對金融監管機構權力的規範運作和監督也有相應的規定。從形式上看，中國對金融監管機構的監督體系是較為完備的，主要包括黨的監督、權力機關的監督、人民政協的民主監督、司法監督、社會監督等外部監督，以及行政系統的層級監督和審計、監察等專門監督。但現有監督體系存在以下突出問題：一是監督主體多，監督力量缺乏有機整合；二是監督的法制化、程式化還有待加強，監督標準不明確；三是監督體制還不夠健全，有的監督部門缺乏應有的地位和必要的獨立性，特別是國家權力機關的監督、司法機關的監督和社會監督的作用發揮不夠充分。

　　完善金融監管權的監督機制，除了要加強黨的領導、發揮政協的民主監督作用之外，必須從體制、機制、法制等方面入手，使監督機制真正有效運作起來。

　　第一，完善人民代表大會制度，強化人大監督，使人大及其常委會更好發揮權力機關、工作機關和代表機關的作用，行使好立法權、監督權、人事任免權和重大事項決定權。加強中國權力機關監督的關鍵是圍繞憲法監督，逐步建立憲法監督機構和違憲審查制度。

　　第二，改革司法體制，加強司法機關監督。按照公正司法和嚴格執法的要求，完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度，進一步健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。特別是完善行政訴訟制度，強化司法權對行政權力的制約和監督。金融監管機構要自覺接受法院依照行政訴訟法的規定對其實施的監督。對法院受理的行政案件，金融監管機構應當積極出庭應訴、答辯。對法院依法作出的生效的行政判決和裁定，監管機構應當自覺履行。

　　第三，加強行政系統內的監督機制。一是創新層級監督機制，強化上級行政機關對下級行政機關的監督，即加強國務院對金融監管機構的監督。這種監督對規範和制約監管機構的行為更直接、更有效。金融監管機構制定的規章和規範性文件應當依法報送備案，接受審查，有錯必糾；嚴格遵守行政覆議法，加強行政覆議工作，保護公民、法人和其他組織的合法權益。二是加強專門監督。金融監管機構要積極配合監察、審計等專門監督機關的工作，自覺接受監察、審計等專門監督機關的監督決定。

　　第四，強化社會監督。金融監管機構要依法保護公民、法人和其他組織對其行為實施監督的權利，拓寬監督渠道，完善監督機制，為公民、法人和其他組織實施監督創造條件。要完善群眾舉報違法行為的制度。要高度重視新聞輿論監督，對新聞媒體反映的問題要認真調查、核實，並依法及時作出處理。

　　當然，建立健全監督金融監管機構權力運行的機制，讓監督機制真正有效發揮作用，這是一項艱巨的任務，需要與中國法治國家、法治政府的發展進程相適應。當法治建設的巨集觀環境尚處於漸進的完善之中時，健全金融監管機構的監督機制就不可能是一朝一夕之事。當前，應著手通過以下三個方面的工作來加強對金融監管權的監督。

　　1.提高金融監管的透明度

　　“太陽是最佳的防腐劑，電燈是最有效的警察”。金融監管機構將有關金融監管的目標、政策以及金融監管的過程、決定依法向社會公開，既可以方便社會監督，防止監管權力的濫用，也便於社會公眾對金融監管工作的參與、配合，贏得社會對金融監管工作的支持，同時有助於減少金融監管中的不確定性，提高金融監管的水平和金融監管的公信力。為此，金融監管機構應當在依法保密的前提下，依法實行政府信息公開，凡是需要金融市場參與者遵守和執行的事項，都要向社會公開；不是直接要求金融市場參與者遵守和執行，但需要他們配合、瞭解的事項，也要及時向社會公開。

　　金融監管機構應積極向社會公眾普及現代金融知識，提高公眾風險意識和金融消費水平；積極創造條件，讓社會公眾參與金融監管機構的決策過程，提高決策透明度；建立有效的、高效的投訴和申訴系統，積極接受社會公眾的咨詢。唯如此，才能確保金融監管機構的決策及監管權的運作切合金融市場安全、穩健與發展的需要。

　　2.強化金融監管的程式化

　　公正科學的程式制度是規範監督金融監管權的重要途經。之所以要重視和強調程式制度的作用，是因為：

　　第一，程式是金融監管決策科學化、民主化的保障。完善的程式可以使重要決策的失誤率降低到最小，也使產生腐敗的漏洞降低到最少。

　　第二，程式是制約權力的有效機制。遵守完備而良好的程式，能彌補實體法律在控制權力方面的不足，避免不應發生的執法犯法行為。

　　第三，程式是法律權威和金融監管公信的重要保障。程式完備、良好，執行正常、合理，可以使人們親身感受到法律的公正和尊嚴，增強依法辦事的信心。相反，程式不正當、執行不正常，步驟紊亂，時序和時效隨意，人們就會對法律和金融監管機構的公信產生懷疑。第四，程式是辨識、確定和分配責任的基礎。金融領域的新情況、新風險紛繁複雜，新問題、新挑戰不斷涌現，金融監管技術性、專業性很強，任何負責金融監管的人員，即使具有高度的責任心和超過一般人的智識能力，但他也不可能有完全的知識和全方位的能力，僅僅靠個人的知識、能力水平，難以應對金融監管中的所有問題，難免會做錯事。在這種情況下，從事金融監管的工作人員往往需要根據一系列程式規則來辨識、確定和分配各種責任。我們需要通過程式的公正獲得結果的公正，但即使結果不公正，由於程式是公正的並被遵守和執行，金融監管機構的工作人員就不應對不公正的結果負責。在一定意義上，程式既是對金融監管權力行使者的限制，也是對權力行使者的支持和對其個人的保護，是金融監管機構工作人員免除有關責任的重要依據。

　　金融監管機構應積極主動、自覺自愿地將程式的基本原則和制度貫徹到金融監管工作中去，實現金融監管的程式化。除行政公開制度外，以下幾個制度是重要的：一是當事人參與制度。金融監管機構在實施監管過程中，作出對相對人、利害關係人不利的行政決定之前，應當告知相對人、利害關係人，並給予其陳述和申辯的機會；作出行政決定後，應當告知相對人依法享有申請行政覆議或者提起行政訴訟的權利。對重大事項，相對人、利害關係人依法要求聽證的，監管機構應當組織聽證。二是職能分離制度。金融監管機構內部某些相互聯繫的職能應當加以分離，由不同的機關或工作人員行使，防止執法人員濫用權力以及執法偏見，保證決定公正、準確。三是迴避制度。

　　金融監管機構在執法過程中，如果相應事項與本人有利害關係或者其他關係可能影響案件公正處理的，該工作人員不得參與該事項的處理。四是時效制度。金融監管機構必須在法定期限內履行職責，否則將要承擔不利的法律後果。該制度對於避免因監管行為的拖延損害相對人權益，提高行政效率，穩定金融監管秩序具有重要價值。

　　3.推行金融監管問責制

　　金融監管機構違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現權力和責任的統一。權責統一最終要落實到責任的追究上。對於金融監管機構來說就是問責制的推行。廣義上的官員問責制一般包括四個層面：一是道義上的責任，向社會公眾負責；二是政治責任，向執政黨和政府負責；三是民主責任，向選民負責；四是法律責任。

　　問責制對於確保監管機構依法行使職權、履行職責具有重要意義。問責制意味著金融監管機構不僅要對法律負責，對賦予其職責的政府或立法機關負責，還要對被監管的金融市場和社會公眾負責。

　　推行金融監管問責制的關鍵不在於提出口號與原則，問責制的要義，在於找出應當負責的人並且讓其負責。為此，應當建立健全制度與程式，以法律規定何人所負何責，誰來問責，何人依何種程式判定官員失責，失責官員當承擔何種責任。只有這些程式與制度設計完善時，問責制才可能更有實際意義。否則，所謂問責制就可能成為一種擺設。因此，在問責制的原則和理念已經被普遍提倡的情況下，通過完善制度並積極創造條件踐行，就成為強化金融監管權監督機制的重要環節。

　　最後，需要指出的是，加強對金融監管權的監督並不是要限制金融監管機構運用權力，也不是弱化金融監管機構的權力。這種監督的實質是：在肯定金融監管權的前提下，防止金融監管權的濫用及其產生的消極、不良後果，最終使得金融監管機構更加強大、更有威信，更能有效行使監管權。這種監督能夠防止金融監管權的專斷和濫用，促進金融監管機構決策的理性化。受到有效監督的金融監管機構，將更容易取信於金融市場參與者和社會公眾，得到社會更多的支持。