人事任免權

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　　人事任免權是憲法和法律賦予地方人大常委會的一項重要職權，是人民行使管理國家事務權力的具體體現。正確行使人事任免權，既能發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明的需要，也是大力推進依法治國，建設社會主義法制國家的需要。

　　人事任免權是法律賦予地方各級人大常委會的重要職權之一，及時準確地依法行使好人大常委會的人事任免權，可以提升國家權力機關的權威。下麵，筆者就法律賦予地方各級人大常委會人事任免權的主要形式及相關具體實踐問題作一分析、探討。

　　人事任免權立法設定的主要形式及相關人事決定形式依據地方組織法等相關法律的規定，地方各級人大常委會行使任免權的形式依法可分為決定任免、批准任免（縣一級沒有）和任免三類。從行使人事任免權的廣義來看，地方各級人大常委會還有包括撤職、補選和罷免上一級人大代表、接受辭職等與人事任免權相關的人事決定形式。

　　決定任免

　　這是地方組織法第四十四條賦予地方各級人大常委會的第九項、第十項職權，即：“（九）在本級人民代表大會閉會期間，決定副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的個別任免；在省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長和人民法院院長、人民檢察院檢察長因故不能擔任職務的時候，從本級人民政府、人民法院、人民檢察院副職領導人員中決定代理的人選；決定代理檢察長，須報上一級人民檢察院和人民代表大會常務委員會備案”“（十）根據省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長的提名，決定本級人民政府秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長的任免，報上一級人民政府備案”。簡而言之，人代會閉會期間人大常委會可以決定政府副職的個別任免，在“一府兩院”正職缺額時可以決定代理的人選；根據政府首長的提名決定政府組成部門負責人的任免。

　　批准任免

　　這是地方組織法第八條規定的，在地方各級人代會行使選舉權時，“選出的人民檢察院檢察長，須報經上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批准”；同時，地方組織法第十條、第二十七條也分別規定，對檢察長的罷免或接受辭職，都要得到上一級人大常委會的批准。也就是說，地市級以上人大常委會有對下一級人民檢察院檢察長的批准任免權。

　　一是對“兩院”法定人員的任免。地方組織法第四十四條賦予地方各級人大常委會的第十一項職權，就是“按照人民法院組織法和人民檢察院組織法的規定，任免人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，任免人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，批准任免下一級人民檢察院檢察長；省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會根據主任會議的提名，決定在省、自治區內按地區設立的和在直轄市內設立的中級人民法院院長的任免，根據省、自治區、直轄市的人民檢察院檢察長的提名，決定人民檢察院分院檢察長的任免”。

　　二是對人大專門機構人員的提名通過。依據地方組織法第三十條第二款的規定：“在大會閉會期間，常務委員會可以任免專門委員會的個別副主任委員和部分委員，由主任會議提名，常務委員會會議通過”；依據地方組織法第五十條第二款的規定：“代表資格審查委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由常務委員會主任會議在常務委員會組成人員中提名，常務委員會會議通過”；依據地方組織法第五十二條第二款的規定：調查委員會由主任委員、副主任委員和委員組成，由主任會議在常務委員會組成人員和其他代表中提名，提請全體會議通過”。

　　三是對人大常委會內設機構人員的任免。全國人大組織法第二十七條規定：“常務委員會設立辦公廳，在秘書長領導下工作。常務委員會設副秘書長若幹人，由委員長提請常務委員會任免”；第二十八條規定：“常務委員會可以根據需要設立工作委員會。工作委員會的主任、副主任和委員由委員長提請常務委員會任免”；同時，地方組織法第五十三條規定：“常務委員會根據工作需要，設立辦事機構和其他工作機構。省、自治區的人民代表大會常務委員會可以在地區設立工作機構”。比照全國人大組織法的規定，地方各級人大常委會設立的辦事機構和工作機構的工作人員，如副秘書長和各工作委員會成員，應由主任提請人大常委會任免。

　　四是任命人民陪審員。全國人民代表大會常務委員會關於完善人民陪審員制度的決定第八條規定：“符合擔任人民陪審員條件的公民，可以由其所在單位或者戶籍所在地的基層組織向基層人民法院推薦，或者本人提出申請，由基層人民法院會同同級人民政府司法行政機關進行審查，並由基層人民法院院長提出人民陪審員人選，提請同級人民代表大會常務委員會任命。”

　　撤職

　　地方組織法第四十四條賦予縣級以上地方各級人大常委會的第十二項職權就是：“在本級人民代表大會閉會期間，決定撤銷個別副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的職務；決定撤銷由它任命的本級人民政府其他組成人員和人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，中級人民法院院長，人民檢察院分院檢察長的職務。”撤職權的適用對象與地方組織法第四十四條第九項、第十項、第十一項賦予的人大常委會的任命對象是一致的。簡言之，縣級以上地方各級人大常委會有權撤銷其所決定任命的“一府兩院”人員。雖然說監督法對“撤職案的審議和決定”作了規範，已成為各級人大常委會行使監督權的重要手段；但是，從一定意義上來講，撤職依然是一種具有懲戒性的“免職”。

　　接受辭職

　　這也是人大接受辭職權的特別授予。地方組織法第二十七條按照誰選舉誰受辭的基本法理原則，規定由人代會選舉的國家機關相關人員應向選舉他的人大提出辭職；同時也特別授予在人代會閉會期間可以由人大常委會接受辭職。選舉法第五十二條也特別授予了縣級以上人大常委會可以接受由本級人代會選出的上一級人大代表的辭職。行使人事任免權不可忽視的具體問題

　　雖然說地方組織法等相關法律已對地方各級人大常委會行使人事任免權的對象範圍和操作程式等有了比較明確的規定，但實踐中仍有一些不可忽視的問題需要正視。

　　個別任免應有限度

　　人大專委會成員依法由主席團提名、人代會全體會議通過，政府副職在人代會上依法投票選舉產生，這些原本屬於人大選舉表決的許可權，法律的特別授予是有限度的。關於個別政府副職的任免，全國人大常委會法工委早有權威解釋：一次任免 1人為宜，屆內任免政府副職領導人的總職數不宜超過1/3。因此，筆者認為，個別任免一次只能是1人，最多不能超過 2人，否則就不是“個別”了；如果一次性政府副職換的較多，應及時召開人代會進行選舉。同時，個別任免也不能頻繁使用，如果到屆末，政府副職都是個別任命的，顯然是對人大選舉權的漠視。

　　補選罷免代表也應慎用

　　法律之所以特別授予人大常委會有對本級人代會選出的上一級人大代表的出缺補選和罷免權，筆者認為有節約資源和便於組織的考量。如果僅為了補選或罷免一個代表就開一次人代會的確浪費資源；而特別授予其常設機關人大常委會來行使職權，也的確便於組織。筆者認為，在不影響補選代表參加下一次人代會年度例會的前提下，能夠趕上本級人代會年度例會召開進行出缺補選的，應在人代會上補選；如果代表因涉嫌犯罪有必要予以罷免的，人大常委會可以依法許可逮捕或審判暫停其執行代表職務，待到選出他的選舉單位召開人代會年度例會再罷免也未嘗不可。

　　對象範圍遵循法定

　　地方組織法第四十四條明確界定了人大常委會決定任免、批准任免、任免“一府兩院”組成人員的對象名稱，其他人事任免權的行使也有明確的法定對象和範圍，應依法而為。實踐中應註意：

　　一是非政府組成部門的負責人不要決定任免。地方組織法五十六條對政府組成人員的職務稱謂進行了界定。應按政府機構編製方案的規定，屬於政府組成部門負責人的才能決定任免，不屬於政府組成部門（如：一些直屬單位、三權在上單位、事業單位或二級機構）負責人，即使稱呼廳局長、主任，也不屬於人大常委會法定任免的對象。

　　二是非“兩院”法定職務不該任免。要嚴格按照地方組織法第四十四條所界定的“兩院”法定職務名稱和人民法院組織法、人民檢察院組織法所明確的由人大常委會任免的對象，界定任免範圍。如不屬於法定審判庭的法院內設機構（如：辦公室、執行局、政治處、研究室等），檢察院各內設機構（如：檢察處、室，反貪污賄賂局、反瀆職侵權局等），均不屬於人大常委會應該任免的。除法律有規定外，如人民陪審員依法應由人大常委會任命，非法律規定的“兩院”人員職務不該由人大常委會來任免。

　　三是人大常委會內設的辦事、工作機構人員的任免，應比照全國人大常委會的做法。雖然說地方組織法沒有明確地方人大常委會內設辦事、工作機構人員如何任免，但是全國人大組織法第二十七條、第二十八條對此有規定，即：全國人大常委會副秘書長、各工作委員會主任、副主任和委員的職務由全國人大常委會任免。因此，省一級人大常委會制定人事任免的地方性法規應比照全國人大常委會的相關做法，對地方各級人大常委會內設機構人員的任免對象和操作程式進行細化明確。 操作程式不能混淆地方組織法對地方各級人大常委會行使人事任免權的操作程式有明確的法律規定，應依法操作。

　　一是提請主體不能混淆

　　地方組織法對政府組成部門負責人的決定任免已明確由政府首長提請，對“兩院”法定人員的任免已明確由“兩長”提請，應依法提請。

　　對於政府副職和決定代理職務的提請卻沒有明確的法律規定，但全國人大常委會法工委有相關詢問答覆，即：“代理省長的人選由誰提出，法律沒有規定。建議可以由省長或者人大常委會主任會議提出”（1990年 6月 30日答覆安徽省人大常委會），“省高級人民法院院長因故出缺，可由省人大常委會決定由一位副院長代理院長”（1986年 10月 27日答覆雲南省人大常委會），“檢察長因故出缺，代理檢察長的人選由誰提出，法律沒有規定，可以由人大常委會主任會議提出”（1986年答覆浙江省人大常委會）。

　　從以上相關權威答覆來看，政府副職可以由政府首長提請，也可以由人大常委會主任會議提請；“兩長”代理人應由人大常委會主任會議提請。

　　對於人大常委會主任出缺代理，地方組織法第四十九條已有規定：“常務委員會主任因為健康情況不能工作或者缺位的時候，由常務委員會在副主任中推選一人代理主任的職務，直到主任恢復健康或者人民代表大會選出新的主任為止”；

　　對於人大專委會的個別副主任和部分主任委員任免的提請，地方組織法第三十條第二款已經明確規定由主任會議提請；

　　對於人大常委會內設機構相關人員的任免，比照全國人大常委會的做法，應由人大常委會主任提請。

　　二是任免形式不能混淆

　　地方各級人大常委會任免國家機關相關人員的主要形式有三：決定任免、批准任免、任免。筆者認為，法律之所以這樣規定，有其深層次的考量：

　　一是決定任免的對象比照全國人大的做法，屬於全國人大決定任免的對象；

　　二是決定任免的對象實行任期制，即到屆隨著新一屆人事安排到位，不需要免職；

　　三是對檢察長實行批准任免制，重在凸顯“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”（憲法第一百二十九條規定）的職能。