問責制

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問責制 (Accountability System)

　　問責制是和權力密不可分的，它的邏輯基礎是有權力就必然要負責任，只要在權力範圍內出現某種事故，必須有人為此承擔責任。嚴格意義上的問責制度的前提，是擁有清晰的權責，合理地配置和劃分管理權力，以及合理的進退制度。讓責任“歸位”，使監督“強硬”，對失職和瀆職的領導人員一律追究責任，使領導人員樹立一種高度的責任意識和危機意識，處理好權與責的關係，促進從嚴治企，依法行企，是十分必要的。

　　首先，它區分了責任，是誰的責任由誰來承擔。

　　其次，它重點追問的是負有直接領導責任的領導者， 既不會“一竹篙打一船人 ，把所有的責任人同等處理，更不會“只拍蒼蠅不打老慮”， 只是拿具體責任者問罪。

　　第三， 問責制問的是“責”，追究的是具體問題的具體過錯，不問功勞苦勞，不搞將功抵過，是真正的賞罰分明。

　　作為企業，某種程度上引入問責制，對建立現代企業制度、提高各級管理者的責任感、強化企業的全面管理，也是十分有益的。

　　首先，企業管理引入問責制，將使企業管理更加科學化、規範化、透明化，更大程度地調動每一位員工的積極性。同時也使各級管理人員備感肩負責任的重大，從而更加兢兢業業地努力工作，無論是廠長經理負責制，還是職業經理人，都會努力避免失誤的發生、損失的發生、虧損的發生，為企業、股東、職工謀求最大利益。

　　其次，引入問責制，是企業建立現代企業制度的重要保障，實現制度管理的制度化。可以利用“問責制”這支“鐵手腕”，切實改變管理者的工作作風，增強責任感，不僅要重視結果，還要重視過程；不僅追求經濟效益，還要追求社會效益；不光看說的怎麼樣，更要看乾的怎麼樣，從而以健全的規章制度為現代化企業制度的建立和發展保駕護航。

　　再次，引入問責制，可以促使企業建立並強化“硬管理”與“軟管理”。硬管理就是要建立健全企業規章制度，明晰權責，獎懲分明，杜絕推諉扯皮現象；軟管理就是積極營造推行問責制的氛圍，將企業利益與職工利益結合起來，引導職工關心企業發展，維護自身利益，共同實施企業發展大計。同時，引入問責制還有利於提高職工的“參政”意識，及時發展企業發展中存在的各種問題和不良現象，提高職工自覺自愿參與企業管理的積極性、主動性。

　　(一)明確崗位責任。要通過機構改革的“三定方案”、工作分工和工作責任，對各崗位作出儘可能完備、細緻的規定，要明確黨政之間、不同層級之間、正副職之間的責任，以便在實施責任追究時能夠確定相應的責任主體，也讓員工真正領悟自己崗位所負責任的內涵，認識到履行責任的重要性和必要性。

　　(二)明確工作事項。對年度工作，要根據公司發展規劃，制定明確的目標和指標，如產值、任務開發、綜合效益、安全質量等。對日常工作，要求機關各部門和各項目部根據年度目標，每月底上報次月工作計劃，由辦公室彙總後用電子郵件下發，月底對照月初工作計劃進行總結和分析，再制定下月工作計劃。為什麼我們常遇到更換一個項目經理或部門負責人，都會暴露出許多問題，其原因就是我們許多事情未能跟蹤落實，一些問題一直捂著，換人之後才暴露出來，有時等發覺之時已非常嚴重。

　　(三)制定問責文件。在問責文件中，一是要確定問責事項，明確發生什麼樣的情況或事情啟動問責程式；二是要規範問責程式，就是要規定在問責事項發生後，誰來啟動問責程式，如何確定問責對象、如何核查、如何追究等；三是要充分保證被問責人的申辯和申訴權，問責決定作出後，被問責人在一定時間內享有申訴的權利。

　　(四)實施問責。就是在平(日)常工作、年度考核和監督檢查中，當發現問責事項後，相關部門依照問責文件啟動問責程式，依據崗位職責和工作安排確定問責對象，並做到問人與問制同時進行，在事情發生後不僅對人進行問責，還要進行制度層面的問責，進而進行制度的改進，不能白交學費，要研究產生事故的根源，看問題究竟發生在哪個環節?是制度存在缺陷，是執行不力，還是監督未能到位。

　　(五)加強配套制度建設。問責制的真正實行，還需要健全相關配套制度予以支持。要本著與時俱進的原則，對現有的規定、制度認真進行清理，該修改的要修改、該整合的要整合，以增強其適應性(針對性和可操作性)。要本著開拓創新的原則，有針對性的推進相關制度建設。既要著力解決有關問責的實體性規範的空當問題，又要著力解決現有制度有關問責規定的細化和配套問題，還要著力解決確保問責制度都能得到有效的運用和執行的程式和機制問題。一般應建立或修訂員工處罰條例、安全質量管理辦法、項目成本管理辦法、黨委會議事規則、總經理辦公會議事規則、人事管理辦法等配套制度。

　　(六)營造問責文化。在問責制度和相關配套制度建立之後，單位領導要帶頭大力倡導並實施問責制，從而變成為大多數員工共同遵守的制度，必須讓全體員工尤其是中高層管理人員參與進來，讓員工感到自己參與了公司管理，從而營造出問責文化。具體做法：可以運用各種方法和工具，讓單位領導和大家一起認真地思考和研討：我們為什麼要問責，我們為誰問責，我們問責的目的是什麼?我們如何達到目的?我們以什麼樣的態度和觀念來對待問責?我們的公司應該提倡什麼?不提倡什麼?……

　　(一)問責事項要抓住根本。

　　問責，不能不分輕重大小把單位所有問題統統拿出來問責，什麼問題都問責，其結果往往什麼責都問不成。因為，人無完人，任何人在生活、工作中都難免會有過錯過失，如果都拿來問責的話，那將出現人人都被問責的局面，這顯然是不可取的。再說，這麼大的工作量也無法完成。所以，對應當問責的問題和事項必須設立門檻，只有那些事關全局、比較典型、比較嚴重、不良影響較大的問題或事項，才能拿出來問責。如年度工作責任目標任務無正當理由未能完成；重大決策程式執行不力，個人獨斷專行，導致重大決策失誤的；選拔任用幹部違反規定程式、原則和紀律的；任職區域內發生重特大安全、質量、行車責任事故的；發現嚴重違反財經紀律行為或項目嚴重虧損、潛虧的；商務活動中違反規定，造成重大損失的等。

　　(二)責任核定要過程與結果並重。

　　在問責事項發生後，不光看事情的後果，還要看員工處理事情過程中的態度和行為是否及時、努力和負責，要把這些因素在核定責任時考慮進去。在事情發生後積極施救是職責所在，而瞞報事故，給企業帶來進一步的損失的，就是對企業、對自己的不負責任。如果在事情發生後，員工做了他能做的一切，那麼責任就該相應輕一些。如果採取不作為的態度，或者試圖隱瞞事實，就應該不折不扣地加以問責。問責的目的不是為了問責而問責，而是為了教育和幫助員工。

　　(三)問責程式要可行和具有嚴肅性。

　　要按照寧缺無濫的原則，力求做到每一個條款都是可行和管用的，沒的把握落實的條款寧可缺少。在現有情況下，有充分把握能做到什麼樣子，就做出什麼樣子的規定，必須把理想化的、形式主義的水分充分擠乾，決不能放棄可行性原則去求完善、求嚴厲。同時，問責程式一旦頒佈，那麼就必須下決心狠抓落實，要堅決維護其嚴肅性，決不能把它當做擺設或宣傳工具。

　　一、明確責任主體：要問誰

　　醫院承擔著救死扶傷、保持人民身體健康的重大責任，問責制是醫院決策權、處方權、診斷杈、治療權、醫學證明出具權、收費管理權、資產處置權等權力行使的責任擔保制度。它要求醫院工作人員在擁有公共權力的同時，承擔相應責任，防止濫為、誤為、無為。因此，問責的對象是一切公共權力的使用者，包括以下幾個方面。

　　1.個人：不僅僅指醫院的書記、院長等領導幹部，還應包括一切經組織安排、被授予公共權力的人，從醫護、醫技、藥劑、管理人員到水電、鍋爐、清潔等後勤人員，如有違反其職責的行為。就應當被問責。

　　2.科室：是醫院公共權力的執行層，如人財物的調配、診療計劃的制定、醫療質量的管理、醫療安全的保障、醫患關係的協調、醫療糾紛的化解等，擔負著不小的責任。對科室的問責，歸根到底還是對“人”的問責，凡科室發生失教、失管、失為、失察、擅權，就應當對該科室負責人及當事人追究失職責任或濫用職權責任。

　　3.醫院：是依法成立的權力主體，行使有關法律、法規授予的公共權力；作為社會的基本組織、基本單元，又是一個責任主體，必須遵紀守法、實現政府的政策目標，為社會提供合格的公共產品；同時還是一個靠市場求生存、靠特色求發展的利益主體，應在社會效益為主的前提下追求經濟效益。如果醫院在維護人民利益上有過失，就應當被問責。

　　二、健全問責體系：誰來問

　　1.內外問責相結合

　　在醫院內部通過支部會、院長辦公會、工休會、職工民主生活會等渠道開展批評與自我批評，領導幹部作為表率，帶動全體職工緊密聯繫個人的思想、工作和作風，從世界觀上進行剖析，找出不足，加以整改。在醫院外部，在政府組織領導下，整合財政、物價、稅收、監察、審計、勞動、人事、醫保、藥監、新聞等職能部門形成合力，對完善醫院管理進行有效的外部問責。

　　2.上下問貴相結合

　　向上伺責是指健全患者投訴受理機制，支持患者通過信訪舉報等渠道向衛生主管部門對醫院進行問責。向下問責是指衛生行政部門作為醫院的主管部門 ，避免錯位、越位、缺位。切實從“辦醫院”向“管醫院”轉變，加大衛生執法力度，提升監管水平，傾聽群眾意見。

　　三、明晰責任內容：問什麼

　　不能僅僅把“問責”理解為處理醫療事故責任、安全事故責任等，應從保護人民健康、促進經濟建設、維持社會穩定大局出發，從立體的角度來看待問責責任。

　　1.責任重點

　　全面的問責責任應當包括：

　　(1)依法執業責任，對“地下診所”、“假醫生”、無證行醫、非法出租承包科室、非法醫療廣告、服務能力與其功能不相適應的行為等，要進行問責；

　　(2)決策責任，對不認真執行民主集中制及領導班子議事規則的，重大決策、重要幹部任免、重大項目安排和大額度資金的使用不事先向上級報告的，不經領導班子集體討論就作出決定，造成重大損失浪費的，規避基建工程、藥品材料、醫療設備公開招標、投標、評標、定標的行為，要進行問責；

　　(3)公共管理責任，對在承擔突發公共衛生事件和重大災害事故緊急救治、組派救災醫療隊、衛生下鄉支農等政府指令性任務中失職，造成公共管理重大損失的行為，應進行問責；

　　(4)醫療質量責任，對疏於醫療質量管理，未嚴格執行規章制度、技術操作規範、常規、標準，損害病人的生命權、健康權，造成醫療責任事故的行為，要進行問責；

　　(5)醫院服務責任，對違反職業道德 推諉、拒診患者，小病大治、開單提成，利用職務之便索拿卡要者，以醫謀私者，尤其要進行問責；

　　(6)績效責任，對工作效率低，經濟運行狀態差，資產負債率高，職工合法權益得不到切實保障，群眾意見多的醫院管理行為，也要進行問責。

　　2.責任層次

　　從醫院各部門、各崗位、各環節的內在聯繫，多角度分析，責任呈現多個方面。上下責任方面，下級的執行責任要問，上級的領導責任也要問；主次責任方面，直接責任要問，間接責任也要問；正反責任方面，正面的違規操作、亂履行職責要問，反面的冷漠消極、不履行職責也要問。

　　3.責任類別

　　一般而言，承擔責任的方式有三類：法律責任、政治責任、道德責任。問責先要從最高的法律責任問起，凡觸犯了法律，就要承擔相應的法律責任；其次是經嚴格界定、區分。未觸犯法律但違反了黨紀政紀規定，就應承擔相應的政治責任，受黨紀、政紀處分和組織處理；再次是當事人行為引發了群眾義憤，經嚴格界定，既未觸犯法律叉未違反政治紀律，就應承擔道德責任。如公開賠禮道歉等。這三類責任既相互聯繫叉各自獨立，不能相互代替，不能以下位責任追究代替上位責任追究，更不能大事化小、小事化了。

　　四、把握科學方法：怎麼問

　　1.嚴格職責劃分

　　醫院按照管理工作的需要設置合理的組織機構和工作崗位，因事設崗，以崗選人；各職能部門、各崗位上的人員都有明確的分工和責任；明確規定各職能部門、各崗位上的人員處理、審批、開展業務和行使管理職責的許可權；明確各崗位臨時缺人時的代理辦法，明確各崗位上的人員發生更替、工作交接時必須履行一定的書面手續等。只有在明確而又嚴格的責任體系內，才有可能實行嚴格意義上的問責制。

　　2.依靠公眾參與

　　堅持嚴格執法、全面真實、及時便民的原則，把人民群眾普遍關心、涉及人民群眾切身利益的公共服務事項、醫療服務收費標準、藥品價格等作為醫院政務公開的重點，尊重患者的知情樅、選擇權；主動接受各監督主體對醫院工作的督查；建立健全受理群眾舉報違紀違法行為的機制；依法保障人民群眾對醫院及其工作人員進行批評、建議、控告、檢舉等權利。只有在公眾普遍參與、徹底監督的基礎上，才能形成“問責”的良好氛圍，使問責制度沿著法制化、規範化、民主化的軌道前進。

　　3.規範問責程式

　　一是嚴格依法問責，各問責主體依據法律法規和紀檢監察條規規定的內容、途徑、方式、程式進行問責，採取述職、考評、監察、檢查、審計、質詢、信訪、舉報、民主評議等多種形式來保證歸集責任的有效性；

　　二是合理確定責任，建立紀檢、監察、組織、人事、衛生部門聯席會議制度，會商責任認定，從過失的利害關係、程度大小、主客觀因素來確定責任的主體、種類和大小，保證責任確定的嚴肅性；

　　三是實行分類處理，規範實施責任追究，建立健全檢察、紀檢、監察、組織和人事責任追究處理協調機制，會商處理意 ，問責方式包括法律處罰(如吊銷執業許可證、判刑、剝奪政治權利、經濟賠償、罰款等)、黨紀政紀處分、組織處理(如免職、降職、通報批評等)、辭退、除名、自我引咎、道歉等，做到處理處分適當，避免畸輕畸重現象發生，保證責任追究的準確性。

　　問責制在各層級會計監督中的應用

　　會計監督引入問責制，目的是對會計監督作必要的補充，是會計監督制度落到實處的重要保證。新《會計法》構建了單位內部監督、國家監督及社會監督三位一體的會計監督模式。下麵分別討論問責制在這三個層次的會計監督中應用的具體問題。

　　二、國家監督中問責制的應用

　　國家監督主要是指財政、審計、稅務、各行業監管委員會等有關部門依據法律、行政法規的規定和部門的職責許可權，對有關單位的會計行為和會計資料所進行的監督檢查，是我國會計監督體系的主導。國家監督職能落實的如何直接關係到會計監督作用的發揮。因此加強國家監督的強有力的措施就是引入問責制。國家賦予財政、審計、稅務、各行業監管委員會等部門對會計工作的監督權和行政處罰權。這些監督部門就要嚴格執法，嚴肅查處弄虛作假行為，把處理事務與處理責任人結合起來，追究責任人的責任，徹底改變過去對違法違紀單位和部門對事不對人，違法單位交錢了事，責任人安然無恙，違法成本低廉，違法問題屢查屢犯的局面。

　　在國家監督中引入問責制，不僅要追問被監督單位有關人員的責任，同樣也要追究監督者的責任。會計監督是通過法規制度的制訂、執行和監察三個環節進行的。在法規的制訂環節，由於我國改革步伐較快，新舊制度的交替比較頻繁，形成了新舊法規制度的“真空地帶”，有的法規已經滯後，而有些法規並不完善有疏漏，這種情況下造成的法規制度對會計行為約束不力，會計監督職能弱化的後果，有其客觀歷史性，不便問責。在法規制度的執行環節，法規制度靠各單位的會計部門和會計人員來執行。

　　但由於會計人員具有既代表國家行使所有權的監督又代表企業行使經營管理權的監督雙重責任，在國家與企業利益發生衝突時，會計人員很可能首先考慮自己所在企業的利益，利用法規制度中的漏洞，甚至採用各種違規手段來維護企業利益，這種情況下導致會計監督職能弱化的後果，就要由財政、審計、稅務、人民銀行等部門行使國家監督職權，追究有關單位和有關責任人的責任。在法規制度的監察環節，過去對違法違紀單位往往是交錢了事，甚至睜隻眼閉隻眼，責任人不被追究，違法成本低廉，違法問題屢查屢犯。究其原因是沒有形成對監督者反監督的機制，使國家監督只是形式主義。引入問責制，正是要解決這個問題。每一次會計檢查，既是對被查單位的檢查，又是對上一次檢查組的檢查。如果哪個檢查組對被查對象“手下留情”，或由於責任心不強未檢查出被查對象的違法行為，使違法者在此次檢查中逃脫法律製裁，而在今後的檢查又被查了出來，就要追索上一次監督者的責任，使監督者既要本著高度的責任心，自覺加強學習，提高業務水平，煉就一雙火眼金睛，去做好會計監督工作，又要提高執業道德水平，不敢做老好人。這種逆向追索機制正是問責制的威力所在，不管在哪個層次的會計監督中都要發揮作用，使老好人無處遁形。

　　三、社會監督中問責制的應用

　　社會監督不力是造成當前會計監督弱化的外部原因。根據國際慣例，管理企業的財務活動要交給社會監督，即交給那些具有“經濟警察”作用的註冊會計師進行監督。但當前我國的會計師事務所由於體制原因、執業標準、人員素質、執業環境等問題，使社會監督作用無法正常發揮。最典型的是上市公司財務報表的造假問題。最近，一個叫夏草的財務研究者，在他個人博客上發表報告，認為有10 家在上海證交所上市的公司，在2007 年年度報告中涉嫌虛假信息披露、粉飾財務數據等問題，造假數額最高的達到數10億元，最低者也在億元以上。在央視日前播出的《經濟半小時》節目中，夏草說自己從1500多家上市公司隨機選擇了200 多家公司的年報進行分析，從中找出了10 家有問題的公司。

　　上市公司要接受社會公眾監督，尚且對造假樂此不疲，其他經濟單位的造假現象就更多了。要揭露公司可能存在的造假行為，不僅需要監管部門提高監管水平，更需要動員社會力量，建立起“全民性”的監管網路，使造假行為無可遁形。

　　財務報告的審計權交給了會計師事務所，會計師事務所又是由公司出錢聘請的，這種制度很容易使雙方達成利益共謀，從而共同製造侵害投資者利益的陷阱。因此，市場需要有像夏草這樣，擺脫了與上市公司存在利益鏈條束縛的獨立研究者，他們應該成為會計社會監督的重要組成部分。回顧以往揭露的一些造假公司，如藍田、銀廣夏等，也都是由獨立研究者首先發現問題，才最終使其原形畢露的。但是，像夏草這樣的研究者，畢竟又不是市場的執法者，他們的研究報告只是為證監部門提供了有針對性的線索，證監部門完全可以按圖索驥，對這些公司展開調查，拿出令人信服的結論。果然是造假，就要追究上市公司和會計師事務所的責任。

　　四、內部監督中問責制的應用

　　在單位內部，會計責任是按照職能分工進行分解的。《會計準則》明確規定，單位領導對本單位會計信息的真實性和完整性負全責，具體的會計工作又是由會計部門來完成，所以具體的責任又要落實到會計部門及其各崗位相關人員。會計記賬規則是“有借必有貸，借貸必相等”，那麼在工作中，當錯誤發生時，追究責任也要遵循“有權必有責，權責必對等”的規則，這是不難理解的。實行“問責制”更加明確了與其權力發揮相對應的責任追究或承擔機制，以及“有權必有責，用權受監督”，“人人要負責，事事有人負責”的權責意識。把權力與責任緊緊聯繫在一起，有利於從會計人員到各級領導在行使權力時，有一種壓力感，一種責任心，從而及時反省自我及企業行為，減少和避免因內部會計控制不完善而引起的損失，或者在損失發生時得到及時的制止和彌補。

　　五、會計監督中引入問責制需解決的問題

　　1.何事需要問責

　　總體來說，在財務會計工作中違規操作，違反黨和國家的財經紀律的都應當追究責任。小到日常工作失誤，只是違反單位內部制度規定，未造成大的影響和損失的，應該在績效考核中有所體現。大到違反黨和國家的財經紀律，造成大的影響和損失，就要追究相關責任人的責任，按違反財經紀律處罰辦法進行問責。

　　2.誰應該被問責

　　由於財會工作的特殊性，一件事故責任，不僅僅涉及一個人。

　　從橫向看，一般都設置崗位互相制約，一筆經濟業務往往不是一個人獨立完成；從縱向看，一般獨立法人單位，從最底層的財會工作人員到最高領導至少有5 級，而實行一級法人制度的中央企業如銀行，從總行到各分支機構營業網點的櫃臺一線人員要有10級以上，還未包括行業監管部門。也就是說，當發生經濟責任甚至刑事責任時，要追究哪些人的責任，追究到哪一級別的責任呢？這就要遵循“有權必有責，權責必對等”的規則。下麵通過個案來討論這個問題。

　　以文章開頭提到的邯鄲市農業銀行金庫特大盜竊案為例（此案業已結案，在此引用僅作理論探討，並不針對任何人。雖然此案已超出會計監督的範圍，但對討論問責制在會計監督中的應用仍有幫助——筆者註）。此案中，中國××銀行總行責令河北省分行行長瞿××引咎辭職，亦即本案的問責，僅到省級行長為止。

　　張××副行長涉嫌瀆職犯罪被刑事拘留，依據是2004 年12 月至2006年底，邯鄲農行成立直屬營業部接收金庫及組建現金管理中心以來，張××作為主管金庫的副行長，未依照《中國農業銀行河北省分行現金業務操作規程》中關於“主管行長每半年至少進行一次全面查庫”的規定，履行對金庫的查庫管理職責。在長達兩年多的時間內，張未組織進行過查庫，也從未有查庫記錄。該行規定省級分行“主管行長每半年至少進行一次全面查庫”，那麼總行級的主管行長要不要每年進行一次全面查庫呢，在長達兩年多的時間內，總行有沒有人來查過庫？這裡強調的是權責對等原則。不是一齣事，就不管三七二十一搞誅連九族。多大的事，該由哪一級負責，應該是很明確的。

　　各層級對人事任免、貸款審批、費用開支等都有明確的許可權設置，總之，各級都有權，只是大小不同，有個限度。據知，有的銀行5000萬元以上的貸款就要總行批，有的還要高一些，也有的低一些。那麼，有權就該有責，5100 萬元被盜，天文數字了，該負責任的只是省級分行以下的有關人員嗎？除了權責對等原則，還有事件發生的時間跨度和責任人該承擔責任的期限問題需要討論。假設本案發生在張副行長主管金庫工作半年內，當然不會追究他的瀆職罪，最多是負有主要領導責任，免職就有了交代了。問題是，案件發生在張副行長分主管金庫工作二年了，二年內張副行長應該全面查庫4 次，可他一次也沒查，追究他瀆職罪，活該。

　　然而，還要考問，張副行長每半年要全面查庫一次，依此類推，比張副行長大一級的可一年查庫一次，大二級的一年半或二年查庫一次總應該吧？可事實上有這樣規定了嗎？沒有。是制度的漏洞，還是制度只管下不管上？問責制要求還要有人對張副行長的履責情況進行監督檢查，而沒有履行這種監督檢查職能的也要被追究相應的責任。這就是問責制的核心——一追到底，這個底在哪裡？權之所在，責之所承！

　　3.由誰來問責

　　明確問責主體。再好的制度辦法，沒有人認真貫徹執行等於空談。問責往往取決於領導人的意願和意志，由最高行政領導確定是否要問責，最高領導重視了，問責就進入實踐，其力度也大，最高領導有其他考慮了，問責就會退而變成次要工作，力度下降，有時候甚至是停止運作。

　　與有權力的行政領導人相比，需要承擔責任的人員，往往是下級，在問責過程中，往往處於十分消極被動的地位。而一旦上下級之間、監督者與被監督者之間形成了利益同盟，就會出現問責主體缺位。

　　解決問責主體缺位問題，需要割斷“問”與被“問”之間的利益關係。