金融监管权

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什么是金融监管权

  金融监管是指政府通过特定的机构(如中央银行)对金融交易行为主体进行的某种限制或规定。金融监管本质上是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为。综观世界各国,凡是实行市场经济体制的国家,无不客观地存在着政府对金融体系的管制。

  金融监管权是一种新型的经济职权,具有内容法定性、主体多元性、社会利益本位等特征。

金融监管权的特征[1]

  其一,政府行使金融监管权的政府机构单一化,为适应金融产品的极大丰富,必然要出现混业经营,因此,建立统一的行政监管机制势在必行,即采取功能型监管—— 是指在一个统一的监管机构内,由专业分工的管理专家和相应的管理程序金融机构的不同业务监管。功能型监管的优点在于管理的协调性高,管理中的盲点容易被发现并会得到及时处理,金融机构资产组合总体风险容易判断。同时,它可以克服多个监管机构所造成的重复和交叉的管理,用统一的尺度来管理各类金融机构,创造公平竞争的市场环境。鉴于功能型监管的诸多优点,美国于1899年颁布《金融服务现代化方案》即是依据功能型监管的思想对其监管体制进行的全新设计。

  其二,金融监管权须受市场机制的约束。建立金融产品创新机制,促进金融产品的丰富化;采取金融市场低门框措施,严格金融市场的退出机制;利率市场化等措施,都是为了更加有效地运用市场机制。而金融监管只有在市场失灵的情况下才产生,因此,金融监管权须受市场机制的严格约束,也就是说,在市场机制有效运作的领域,并不存在监管问题,即金融监管当局无权监管,否则,构成监管不当行为,须承担责任。

  其三,金融监管权的国际“分享”。现时代,金融监管愈益脱离一国主权所能控制的范围,演变成一些国际组织与他国金融监管当局亦能影响、甚至左右国内的金融监管与金融安全,因此,金融监管权逐渐褪去一国行政当局独家垄断之色彩,强化了其由国际组织— — 巴基尔委员会、国际货币组织以及他国金融监管当局“合作”与“分享”的品格:参与有关国际规则之制订;定期协商与交流;及时通报金融信息;联合克服金融风险等。

金融监管权与监管失灵的界定[1]

  市场失灵,必然要求政府采取金融监管予以解决。但政府机制本身并非不要成本,实际上它的成本大得惊人— — 直接的政府管制也未必会带来比企业和市场更好解决问题的结果。从而出现监管失灵— — 指监管所设定的目标未能实现:

  其一,监管的供需博弈问题。影响金融业对政府监管需求的主要因素是监管可以提供多种利益— — 市场准人的管制、对业务活动的限制、利率上限的规定等。在供给方面,政府部门进行一种监管活动时,并非是毫无成本,毫不犹豫地按照“公共利益”来提供产品。政府实际上是由一些有着自主独立利益的人组成的一个特殊集体。当他们按照自身利益最大化的方向而行使公众职能时,难免会发生各种各样的低效率现象。即如在民主政治的决策过程中,谋求政治权力的产业必须去找合适的“卖主”,即政党。政党在决定支持某项监管活动时要考虑这一行动是否有助于自己当选或再当选。 因此,需求监管的产业“必须支付两项政党所需要的东西:选票和资源。资源包括会选经费、筹集经费的服务以及较间接的方式,比如为政党雇用工作人员。通过一些开支很大的项目,训练、说服产业和其他有关产业的人员,使支持票增加,反对票减少。” 由此使得监管之结果最终却取决于供需双方的博弈

  其二,由于政府监管权力之存在,使政府对资源配置产生影响,对被监管产业来说,就有租可寻,便产生“寻租”现象,一方面是有人或者“院外集团”尽量寻找这些“租金”,而另一方面由于可以增加政府工作人员的收益,因此政府也乐观其成。进而破坏了公平的市场竞争秩序。

  其三,监管者被“俘虏”。监管插手在实行之际是有效的,但随着时间的推移,监管双方人员变得非常熟悉时,监管机构会逐渐地被受监管者控制与主导,以谋求更多的利益,这就是所谓的监管“俘虏”说— — 监管者变成被监管者的“俘虏”。发生在日本、韩国、中国的监管当局的工作人员“下海”后往往能在被监管行业寻求到非常好的职位与薪金,就有利地说服监管“俘虏”说的真实性!

  其四,法规与监管政策之缺陷,也导致“监管失灵”现象的出现,如法规与政策设计的滞后性与现实的冲突性,使得监管目标无法实现。

  其五,金融监管中存在的道德风险存款保险制度的存在,一方面使储户对银行的选择变得很不谨慎,储户根本没必要对其存有资金的金融机构的状况进行监管,他们唯一考虑的因素是哪一家银行能为他们提供最高的收益率。这是一种道德风险,另一方面,鼓励银行自身去从事风险更大的投资。因为如果投资成功的话,它们的利润表上的盈利会添上重重的一笔,如果失败的话,其损失只以他们的自有资本为限,而其它的损失由存款保险机构来承担,这是另一种道德风险;最后贷款人的道德风险,各国中央银行,作为最后贷款人,承担着当银行在遭遇流动性危机时向其提供贷款的职责。此举之目的本来在于缓解商业银行流动性风险,保证银行平稳渡过难关的应急措施,但商业银行知道中央银行在最紧急关头对其救援,那么商业银行自身便会缺乏审慎经营的恰当动机,道德风险便由此而生,监管者自身的道德风险 — — 特别是中央银行身兼二职:制订推行货币政策与执行金融监管,由此产生— — “监管过渡”问题,不计代价偏严监管,确保监管不出问题;“放松监管”问题,或者来自于最有影响的机构人士施压,为保住自己职位,或者逃避监管不当的指责,总希望坏情况能改善,从而隐瞒情况,即“官僚赌博”。

  其六,政府活动的“内在性”特点,也产生监管失灵问题固:政府的活动有可能引起新的外部效应,如对存款利率的限制往往导致了吸收存款机构之间在非价格方面的竞争,包括过多地设立分支机构;政府部门的活动具有某种“内部性”,这导致了它们可能过分地回避风险。监管者在“内部性”作用下,采取更为保守的政策。

  由于监管失灵的存在,使得金融监管权界定时,须作以下框定:

  第一,引进外部监管机制,赋予传媒、社团对金融监管当局以及金融机构进行监督的权力。

  “财经媒体和市场参加者对上市公司监督、监管甚至比证监会的行政监管更重要、更直接,它们在问题刚发生或正在发生时就可发挥作用,而证监会的行政监管往往是到事件的尾声才去作用。” “证券监管部门应该明确认识到财经媒体对证券监管的贡献,并且划出足够的空间,让财经媒体在保护股东权益方面发挥作用,给予他们一定的权力并对他们的监督进行保护。”不仅证券监管如此,其它金融监管也如此。因此,在某种意义上,传媒、社团等外部力量应与金融监管当局“共享”监管权,借此方可克服金融监管当局的“失职”—— 如“内部性”、“寻租”、“道德风险”等问题。

  第二,实行监管人员资格限制制度。为克服监管当局的工作人员,利用职位的便利,与金融机构达成某种默契,以便退职或辞退后在受监管者处谋得好的职位与丰厚的薪金。应实行金融监管人员资格限制制度—— 在离开监管职位的相当时间内不得在受监管者处谋求任何职位与薪金,否则,应处以吊销从事金融行业资格等惩处。

  第三,金融监管权行使的程序化与透明化。对于金融监管的每项事务都必须建立详尽的程序,也即使金融监管权行使过程具有明确的程序,以将“官僚赌博”减少至最低程序;金融监管政策与法规的决策过程,应该坚持透明化原则。金融监管权之行使定应尽量透明,以便让媒体、社团都有权参与有权监督。

金融监管权的监督[2]

  中国现有金融法律关于金融监管机构的监督主要体现在三个方面:

  一是明确立法宗旨。例如,《银行业监督管理法》第1条明确该法的目的之一是“为了加强对银行业的监督管理,规范监督管理行为”。规范监督管理行为就意味着,一方面要通过法律赋予银行业监管机构权力,明确其责任与义务;另一方面要依法对监管机构实施监管行为的权限、方法、程序和要求等加以限定,防止监管权力的不当使用以及滥用。

  二是明确权力行使的准则和程序。如《银行业监督管理法》第4条规定,银行业监管机构对银行业实施监督管理,应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。《银行业监督管理法》与《证券法》都规定监管机构工作人员,应当忠于职守,依法办事,公正廉洁,不得利用职务便利牟取不正当的利益,不得在金融机构等企业中兼任职务。监管机构工作人员,应当依法保守国家秘密,并有责任为其监管的金融机构及当事人保守秘密。此外,这些法律对具体金融监管权的行使都有相应的程序规定。

  三是明确监督机制。如《银行业监督管理法》第13条规定,银行业监管机构应当公开监督管理程序,建立监督管理责任制度和内部监督制度。第14条规定,国务院审计、监察等机关,应当依照法律规定对银行业监管机构的活动进行监督。《证券法》第9条规定,国家审计机关依法对证券监管机构进行审计监督

  除了专门的金融法律明确对金融监管机构的监督外,中国的宪法、审计法、行政许可法、行政处罚法、行政复议法、行政监察法、行政诉讼法等对金融监管机构权力的规范运作和监督也有相应的规定。从形式上看,中国对金融监管机构的监督体系是较为完备的,主要包括党的监督、权力机关的监督、人民政协的民主监督、司法监督、社会监督等外部监督,以及行政系统的层级监督审计、监察等专门监督。但现有监督体系存在以下突出问题:一是监督主体多,监督力量缺乏有机整合;二是监督的法制化、程序化还有待加强,监督标准不明确;三是监督体制还不够健全,有的监督部门缺乏应有的地位和必要的独立性,特别是国家权力机关的监督、司法机关的监督和社会监督的作用发挥不够充分。

  完善金融监管权的监督机制,除了要加强党的领导、发挥政协的民主监督作用之外,必须从体制、机制、法制等方面入手,使监督机制真正有效运作起来。

  第一,完善人民代表大会制度,强化人大监督,使人大及其常委会更好发挥权力机关、工作机关和代表机关的作用,行使好立法权、监督权、人事任免权和重大事项决定权。加强中国权力机关监督的关键是围绕宪法监督,逐步建立宪法监督机构和违宪审查制度。

  第二,改革司法体制,加强司法机关监督。按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。特别是完善行政诉讼制度,强化司法权对行政权力的制约和监督。金融监管机构要自觉接受法院依照行政诉讼法的规定对其实施的监督。对法院受理的行政案件,金融监管机构应当积极出庭应诉、答辩。对法院依法作出的生效的行政判决和裁定,监管机构应当自觉履行。

  第三,加强行政系统内的监督机制。一是创新层级监督机制,强化上级行政机关对下级行政机关的监督,即加强国务院对金融监管机构的监督。这种监督对规范和制约监管机构的行为更直接、更有效。金融监管机构制定的规章和规范性文件应当依法报送备案,接受审查,有错必纠;严格遵守行政复议法,加强行政复议工作,保护公民、法人和其他组织的合法权益。二是加强专门监督。金融监管机构要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作,自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督决定。

  第四,强化社会监督。金融监管机构要依法保护公民、法人和其他组织对其行为实施监督的权利,拓宽监督渠道,完善监督机制,为公民、法人和其他组织实施监督创造条件。要完善群众举报违法行为的制度。要高度重视新闻舆论监督,对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实,并依法及时作出处理。

  当然,建立健全监督金融监管机构权力运行的机制,让监督机制真正有效发挥作用,这是一项艰巨的任务,需要与中国法治国家、法治政府的发展进程相适应。当法治建设的宏观环境尚处于渐进的完善之中时,健全金融监管机构的监督机制就不可能是一朝一夕之事。当前,应着手通过以下三个方面的工作来加强对金融监管权的监督。

  1.提高金融监管的透明度

  “太阳是最佳的防腐剂,电灯是最有效的警察”。金融监管机构将有关金融监管的目标、政策以及金融监管的过程、决定依法向社会公开,既可以方便社会监督,防止监管权力的滥用,也便于社会公众对金融监管工作的参与、配合,赢得社会对金融监管工作的支持,同时有助于减少金融监管中的不确定性,提高金融监管的水平和金融监管的公信力。为此,金融监管机构应当在依法保密的前提下,依法实行政府信息公开,凡是需要金融市场参与者遵守和执行的事项,都要向社会公开;不是直接要求金融市场参与者遵守和执行,但需要他们配合、了解的事项,也要及时向社会公开。

  金融监管机构应积极向社会公众普及现代金融知识,提高公众风险意识和金融消费水平;积极创造条件,让社会公众参与金融监管机构的决策过程,提高决策透明度;建立有效的、高效的投诉和申诉系统,积极接受社会公众的咨询。唯如此,才能确保金融监管机构的决策及监管权的运作切合金融市场安全、稳健与发展的需要。

  2.强化金融监管的程序化

  公正科学的程序制度是规范监督金融监管权的重要途经。之所以要重视和强调程序制度的作用,是因为:

  第一,程序是金融监管决策科学化、民主化的保障。完善的程序可以使重要决策的失误率降低到最小,也使产生腐败的漏洞降低到最少。

  第二,程序是制约权力的有效机制。遵守完备而良好的程序,能弥补实体法律在控制权力方面的不足,避免不应发生的执法犯法行为。

  第三,程序是法律权威和金融监管公信的重要保障。程序完备、良好,执行正常、合理,可以使人们亲身感受到法律的公正和尊严,增强依法办事的信心。相反,程序不正当、执行不正常,步骤紊乱,时序和时效随意,人们就会对法律和金融监管机构的公信产生怀疑。第四,程序是辨识、确定和分配责任的基础。金融领域的新情况、新风险纷繁复杂,新问题、新挑战不断涌现,金融监管技术性、专业性很强,任何负责金融监管的人员,即使具有高度的责任心和超过一般人的智识能力,但他也不可能有完全的知识和全方位的能力,仅仅靠个人的知识、能力水平,难以应对金融监管中的所有问题,难免会做错事。在这种情况下,从事金融监管的工作人员往往需要根据一系列程序规则来辨识、确定和分配各种责任。我们需要通过程序的公正获得结果的公正,但即使结果不公正,由于程序是公正的并被遵守和执行,金融监管机构的工作人员就不应对不公正的结果负责。在一定意义上,程序既是对金融监管权力行使者的限制,也是对权力行使者的支持和对其个人的保护,是金融监管机构工作人员免除有关责任的重要依据。

  金融监管机构应积极主动、自觉自愿地将程序的基本原则和制度贯彻到金融监管工作中去,实现金融监管的程序化。除行政公开制度外,以下几个制度是重要的:一是当事人参与制度。金融监管机构在实施监管过程中,作出对相对人、利害关系人不利的行政决定之前,应当告知相对人、利害关系人,并给予其陈述和申辩的机会;作出行政决定后,应当告知相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项,相对人、利害关系人依法要求听证的,监管机构应当组织听证。二是职能分离制度。金融监管机构内部某些相互联系的职能应当加以分离,由不同的机关或工作人员行使,防止执法人员滥用权力以及执法偏见,保证决定公正、准确。三是回避制度。

  金融监管机构在执法过程中,如果相应事项与本人有利害关系或者其他关系可能影响案件公正处理的,该工作人员不得参与该事项的处理。四是时效制度。金融监管机构必须在法定期限内履行职责,否则将要承担不利的法律后果。该制度对于避免因监管行为的拖延损害相对人权益,提高行政效率,稳定金融监管秩序具有重要价值。

  3.推行金融监管问责制

  金融监管机构违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力和责任的统一。权责统一最终要落实到责任的追究上。对于金融监管机构来说就是问责制的推行。广义上的官员问责制一般包括四个层面:一是道义上的责任,向社会公众负责;二是政治责任,向执政党和政府负责;三是民主责任,向选民负责;四是法律责任。

  问责制对于确保监管机构依法行使职权、履行职责具有重要意义。问责制意味着金融监管机构不仅要对法律负责,对赋予其职责的政府或立法机关负责,还要对被监管的金融市场和社会公众负责。

  推行金融监管问责制的关键不在于提出口号与原则,问责制的要义,在于找出应当负责的人并且让其负责。为此,应当建立健全制度与程序,以法律规定何人所负何责,谁来问责,何人依何种程序判定官员失责,失责官员当承担何种责任。只有这些程序与制度设计完善时,问责制才可能更有实际意义。否则,所谓问责制就可能成为一种摆设。因此,在问责制的原则和理念已经被普遍提倡的情况下,通过完善制度并积极创造条件践行,就成为强化金融监管权监督机制的重要环节。

  最后,需要指出的是,加强对金融监管权的监督并不是要限制金融监管机构运用权力,也不是弱化金融监管机构的权力。这种监督的实质是:在肯定金融监管权的前提下,防止金融监管权的滥用及其产生的消极、不良后果,最终使得金融监管机构更加强大、更有威信,更能有效行使监管权。这种监督能够防止金融监管权的专断和滥用,促进金融监管机构决策的理性化。受到有效监督的金融监管机构,将更容易取信于金融市场参与者和社会公众,得到社会更多的支持。

参考文献

  1. 1.0 1.1 郑少华.论金融监管权的边界.华东政法学院.法学2003年7期
  2. 张忠军.金融监管权的监督问题研究.首都师范大学学报2007年1期社会科学版
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