证券监管

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证券监管（Securities Supervision）

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　　通常意义上的管制是指，依据一定的规则对构成特定社会之个人和构成特定经济之经济主体活动进行限制的行为。进行管制的主体包括私人和社会公共机构两种形式，经济学意义上的管制主要指后者。政府管制则是由政府对私人经济部门（厂商和家庭）的某些活动进行限制或规定，带有浓厚的产业政策倾向。潘振民分析美国的政府管制，或称公共管制，是政府在微观层次对经济的干预，可分作经济的（如反托拉斯法，对某些部门的价格管制）和社会的（如环境保护）两大类。萨缪尔森则指出，管制由政府发布的用以控制价格、销售或厂商生产决定的规定和法律组成。从而，管制是指那些为防止有损于“公共利益”的私人决策而通过公开方式以控制厂商的价格、销售和生产决定的政府行为。

　　作为政府管制的一种，相较其他经济管制，证券监管更具明确的目标性和人文关怀色彩。考察世界各国证券监管的相关法律法规，可以发现，其监管之明确目标在于严厉打击证券市场上的违法违规交易，以求保护投资者的合法权益不受侵害，从而维护其对证券市场的长期信心。证券监管的人文关怀色彩则表现在，其目的不同于产业管制对经济效率的重视，而是立足于对证券市场上最弱势群体利益的维护。之所以出现这种别具一格的管制特色，一个很重要的原因在于，证券市场不同于由厂商和消费者所组成的一般产品市场，而是一个金融的公开市场，由多方不同的利益主体如上市公司、投资者、金融中介机构、自律管理机构（如证券交易所等）和政府监管部门等共同构成。这其中，维系市场正常运转和健康发展的基础则是投资者对未来市场的信心。如此，这个市场的任何运行及其变动都会敏感地触及国民经济的每一根神经末梢，对于整个经济、金融、政治乃至社会（包括国际社会）产生普通产品市场不可企及的影响力。在这个极其复杂的多方博弈世界中，政府不仅需要制约证券市场上的垄断和不公平竞争行为，而且需要应对由自然垄断和信息非对称所导致的市场失灵问题，不仅需要从证券业的角度针对作为证券交易中介的金融机构实施微观的行业管制，而且需要从维护市场稳定和借助证券市场实现其整体经济目标出发实施对证券市场的宏观调控和管理。更有甚者，一个新兴市场（尤其是转轨经济）中的政府还需要承担起创造、培育乃至完善整个证券市场机制的职责。因此，证券监管的概念必然、也必须具备以维护市场健康发展之基础的内涵与特色。

　　基于上述分析，证券监管应定义为：以保护投资者合法权益为宗旨，以矫正和改善证券市场的内在问题（市场失灵）为目的，政府及其监管部门通过法律、经济、行政等手段对参与证券市场各类活动的各类主体的行为所进行的引导、干预和管制。这里强调的是，任何对投资者合法权益的侵害行为如股价操纵、证券欺诈、内幕交易等均应毫无争议地成为监管对象，并对其进行事前的有效预警和事后的严厉惩处，切实杜绝各类机构或个人以其拥有之信息优势和资金优势对中小投资者的剥夺与伤害。这一证券监管概念既是以一般的管制概念为基础，又具有与之相区别的特殊意义，从而界定了本书研究证券监管问题的内容和范畴。

　　为保障证券市场的高效、稳定、有序、顺利地运行，围绕证券监管的各项目标，证券市场的有效监管必须确立下列原则。“三公”原则“三公”指公平、公开、公正，这是证券监管最基本的原则。

　　公平，要求证券市场上的参与者拥有均等的市场机会，均等的交易机会和均等的竞争机会，不存在任何歧视或特殊待遇。市场经济条件下的市场公平，在本质上反映了商品交换的等价有偿性。证券市场上，统一的市场规则，均等的市场机会，平等的主体地位与待遇，以价值规律为基础的证券交易形式，就是公平。公平原则的首要要求是信息的完全性和对称性，即所有投资者拥有同质的及时信息。公平原则的内容也涉及地位公平、税负公平、权利公平、利益公平；公平的对象主要是社会公众，也包括其他市场参与主体。机会均等和平等竞争是证券市场正常运行的前提。

　　公正，要求证券监管者公正无私地进行市场管理和对待市场参与者。公正原则的内容包括立法公正、执法公正、仲裁公正。公正原则是有效监管的生命，是监管者以法律框架实现市场所有参与者之间的平衡与秩序的关键，并构成对管理者、立法者、司法者权利的赋予与制约。

　　公开，要求证券市场上的各种信息向市场参与者公开披露，任何市场参与者不得利用内幕信息从事市场活动。这里的信息包含各种财务信息、交易信息、行为信息、政策信息乃至监管信息等与市场参与者利益相关的所有信息。公开原则是实现市场公平和公正的必要条件，也是证券法律的精髓所在。而且，公开性与信息的透明度是证券市场监管与证券市场效率之间的微观结合点。信息的公开程度直接关系到市场效率的高低。可以说，“三公”原则是市场经济的三大原则，是证券监管活动必须奉行的基本原则，也是各国证券市场管理的核心和灵魂所在。

　　保护投资者利益原则

　　从资金来源看，证券市场发展的关键在于投资者对市场的信心。要确保投资者信心，必须切实保护投资者的利益。由于普通投资者一般处于信息和资金劣势，为消除市场竞争中的不对称性，要求监管者尽力消除证券市场上的欺诈、操纵、信息偏在等问题，保证投资者利益免受侵害。

　　诚实信用原则

　　证券监管者在制定和实施各项法律、法规、制度的时候，必须以要求市场参与者达到诚实信用为原则：作为证券市场筹资者，必须真实、准确、完善地公开财务信息；作为证券市场的中介机构，在提供市场信息与服务时不得存在欺诈或严重误导行为；作为证券市场投资者，不得散布虚假信息、垄断或操纵市场价格、扰乱市场正常秩序。

　　依法管理原则

　　依法管理并非否定经济调控方式和行政管理方式在一定客观条件下的必要性，而是强调以法治市的管理原则。依法管理有两层含义：一是要求证券法律、法规、制度的完善与具体；二是要求执法的严格和有力。一个无法可依、执法不严或以人治代替法治的证券市场必然出现动荡甚至危机。

　　政府监管与自律管理相结合的原则

　　政府证券监管机构必须注重政府监管与自律管理的有机结合，由此出发建立完整的证券市场监督管理体系。即使在自律管理具有悠久传统且发挥重大作用的英国等西方国家，政府监管也正成为整个证券监管框架中不可或缺的主旋律。对于新兴证券市场，更应强调政府的集中、统一的监管地位，在此基础上构建自律组织的权责和职能。

　　证券监管的对象涵盖参与证券市场运行的所有主体，既包括证券经纪商和自营商等证券金融中介机构，也包括工商企业和个人。对于证券监管对象的设定可以从不同角度加以阐述：

　　以证券市场参与主体之性质区分

　　依此角度，证券监管对象就是参与证券市场活动的各法人和自然人主体。一般包括：

　　1、工商企业。指进入证券市场筹集资金的资本需求者，也包括在证券交易市场参与交易的企业法人；

　　2、基金。既包括被作为交易对象的上市基金，也包括作为重要市场力量的投资基金（仅从不同角度看待）；

　　3、个人。大致包含两类。主要指证券市场上的投资者即资金供给者；另一类指各种证券从业人员；

　　4、证券金融中介机构。主要指涉及证券发行与交易等各类证券业务的金融机构。它既可以是专业的证券经纪商、承销商、自营商，也可以是银证合一体制下的商业银行和其他金融机构；

　　5、证券交易所或其他集中交易场所。证券交易所是提供证券集中交易的场所，并承担自律管理职能的特殊主体。它既包括传统的有形市场，也包括以电子交易系统为运作方式的无形市场；

　　6、证券市场的其他中介机构。包括证券登记、托管、清算机构以及证券咨询机构、会计师事务所、律师事务所、资产评估机构等。

　　以各证券市场主体之地位与角色区分

　　依此标准，证券监管对象大致可分为四类：

　　1、上市对象（即筹资者），包括以股票、债券、基金等证券形式挂牌上市的各类市场主体；

　　2、交易对象（即投资者），包括所有参与证券买卖的市场主体；

　　3、中介对象，包括媒介证券发行与交易等各类活动，提供各类中介服务的上述金融机构、咨询机构、市场服务机构等；

　　4、自我管理对象，主要指证券集中交易场所。

　　一种较为权威的国际通行划分方式是法博齐（Fabozzi）和莫迪利亚尼（Modigliani）所指出的，从证券监管活动的覆盖面出发，认为政府应采取四种形式对证券市场进行监管：

　　1、信息披露监管，即要求证券发行人对现实或潜在购买者提供有关交易证券的公开财务信息；

　　2、证券活动监管，包括对证券交易者和证券市场交易的有关规定（典型如对内幕交易的监管）；

　　3、对金融机构监管；

　　4、对外国参与者监管，其内容主要是限制外国公司在国内市场上的作用以及其对金融机构所有权的控制。

法律手段

　　即国家通过立法和执法，以法律规范形式将证券市场运行中的各种行为纳入法制轨道，证券发行与交易过程中的各参与主体按法律要求规范其行为。运用法律手段管理证券市场，主要是通过立法和执法抑制和消除欺诈、垄断、操纵、内幕交易和恶性投机现象等，维护证券市场的良好运行秩序。涉及证券市场管理的法律、法规范围很广，大致可分两类。一类是证券监管的直接法规，除证券管理法、证券交易法等基本法律外，还包括各国在上市审查、会计准则、证券投资信托、证券金融事业、证券保管和代理买卖、证券清算与交割、证券贴现、证券交易所管理、证券税收、证券管理机构、证券自律组织、外国人投资证券等方面的专门法规，几乎遍及证券市场的所有领域。另一类是涉及证券管理，与证券市场密切相关的其他法律，如公司法、银行法、票据法、破产法、财政法、反托拉斯法等。这样，形成一个以证券基本法为核心，专门证券管理法规或规则相补充，其他相关法律相配套的证券法律体系。

经济手段

　　指政府以管理和调控证券市场（而不是其他经济目标）为主要目的，采用间接调控方式影响证券市场运行和参与主体的行为。在证券监管实践中，常见的有以下两种经济调控手段：

　　1、金融信贷手段。运用金融货币政策对证券市场的影响颇为显著。在股市低迷之际放松银根、降低贴现率和存款准备金率，可增加市场货币供应量从而刺激股市回升；反之则可抑制股市暴涨。运用“平准基金”开展证券市场上的公开操作可直接调节证券供求与价格。金融货币手段可以有效地平抑股市的非理性波动和过度投机，有助于实现稳定证券市场的预期管理目标；

　　2、税收政策。由于以证券所得税和证券交易税（即印花税）为主的证券市场税收直接计入交易成本，税率和税收结构的调整直接造成交易成本的增减，从而可产生抑制或刺激市场的效应并为监管者所利用；

　　3、行政手段。指政府监管部门采用计划、政策、制度、办法等对证券市场进行直接的行政干预和管理。与经济手段相比较，运用行政手段对证券市场的监管具有强制性和直接性的特点。例如，在证券发行方面采取上市审批制度，行政控制上市种类和市场规模；对证券交易所、证券经营机构、证券咨询机构、证券清算和存管机构等实行严格的市场准人和许可证制度；交易过程中的紧急闭市等。

　　行政手段存在于任何国家证券市场的监管历史之中。区别是在市场发育早期使用行政方式管理多些，至成熟阶段则行政方式用得少些。早期证券市场受社会经济诸方面条件制约，往往是法律手段不健全而经济手段低效率，造成监管不足的局面，故需行政手段的积极补充。然而，证券市场毕竟是市场经济高度发达的伴生物，其充分的市场经济特性必然要求伴随市场的成熟与完善，逐步减少行政干预，因为过多的不恰当的行政干预容易形成监管过度，扭曲市场机制。

自我管理

　　一般证券市场监管均采取政府管理与自我管理相结合的形式。自我管理（或称自律管理）之所以在证券市场管理中占重要一席，相当程度上是西方证券市场发展的历史结果。在市场出现到政府全面介入前的历史演变中，自我管理成为市场管理的主要形式。此外，证券交易的高专业化程度和证券业者之间的利益相关性与证券市场运作本身的庞杂性决定了对自律管理的客观需要。应该看到，政府监管与自律管理之间存在主从关系，自律管理是政府监管的有效补充，自律管理机构本身也是政府监管框架中的一个监管对象。近年来，集中化证券监管和强化政府监管地位正成为各国尤其西方证券市场管理的发展趋势。

　　国际证监会组织（IOSCO）在国际范围内提出了证券监管的主要目标：保护投资者；保证市场的公平、有效和透明；减少系统性风险。而对于证券监管的目标或宗旨，世界各国证券立法的表述并不相同。美国1933年《证券法》包含两个基本目标：1) 向投资者提供有关证券公开发行的实质性信息；2)禁止证券售卖过程中的误导、虚假和其他欺诈行为。很显然，保护公众利益是美国证券立法突出的精髓。美国 1986年《政府证券法》指出：“政府证券交易受公众利益的影响，为此必须使：1)为该交易及与其有关事宜或活动提供统一性、稳定性和效率；2)对政府证券中间商和政府证券交易商普遍实行适当的管理；3)规定相应的金融责任、账务记录、报告及有关的管理办法。从而保证一个公平、公正和高流动性的政府证券市场，以求最大限度地保护投资者利益。

　　日本《证券交易法》（1984）列明：“为使有价证券的发行、买卖及其他交易能够公正进行，并使有价证券顺利流通，以保证国民经济的正常运行及保护投资者利益，特制定本法律。”韩国《证券和交易法》（1962）规定：“本法旨在通过维护证券广泛的和有条不紊的流通，通过保护投资者进行公平的保险、购买、销售或其他证券交易，促进国民经济的发展。”我国台湾《证券交易法》称其立法宗旨是“为发展国民经济，并保证投资，特制定本法。”我国香港《证券及期货事务监察委员会条例》（1989）第4条指出证券监管的目标是，使市场有足够的流通量，并公平、有秩序和有效率地运作；控制和减低交易系统风险，避免市场失灵和适当地管理风险，以确保一个市场的危机不致影响其他的金融范畴；保护投资者；促进一个有利于投资和经济增长的经济环境的设立。我国《证券法》则在第1条规定：“为了规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。”一个微妙的区别在于，亚洲国家或地区对于监管目标的定性表述中更多地突出了“促进国民经济发展”的政府理念。

　　综合西方成熟市场和发展中国家新兴市场对于证券监管宗旨的各种界定及其背后的社会经济、政治、体制等内在因素，本书对证券监管的目标作如下概括：

　　第一，克服各种证券市场缺陷（证券市场失灵），保护市场参与者合法利益（尤其投资者利益），维护证券市场的公平、透明与效率，促进证券市场机制的运行和证券市场功能的发挥。这是证券监管的现实目标。

　　第二，保证证券市场的稳定、健全和高效率，促进整个国民经济的稳定和发展。这是证券监管的最终目标。

　　上述第一层含义更多地从微观层次来阐述，并构成第二层含义的基础：广义的证券市场失灵问题是证券监管的必要条件，它要求政府及其证券监管部门限制并克服一切垄断、操纵、欺诈、内幕交易等违法行为，规范证券发行、交易行为并保证其公平、顺利地进行，从而保护作为证券市场根基的投资者的合法权益；通过政府监管来力求实现一个健康、稳定、有序、高效率的证券市场。恰如施蒂格勒所说：这一管制旨在使经济生活变得更加真实，防止或惩罚欺诈行为。不容忽视的是，强调证券监管的作用并非否定证券市场机制对于资源配置的决定性意义。证券市场无疑是一种市场机制，自由竞争的市场机制是左右证券市场能否实现其经济功能的基本力量，证券监管的目标必须定位于解决市场失灵问题，从而促进并保障市场机制更好地发挥作用，而不是替代市场机制。这一目标的现实反映，就是期待中的证券市场功能和经济作用的顺利发挥与体现。

　　上述第二层含义更多地从宏观层次来阐述，是第一层含义的延伸：无论是在那些计划特征和行政干预明显的发展中国家证券市场，还是在那些自由竞争色彩更为浓郁的发达国家证券市场；也无论是否把有关“证券监管促进经济发展”明确而有意识地写进法律和纳入经济规划 ——通过证券监管来最终维护国民经济的稳定和发展是任何政府监管者追求的根本目标。在IOSCO的公开网页中亦列明：证券监管应当促进资本形成和经济增长。在政府的视野里，证券市场永远是整个社会经济一个复杂的有机组成部分，证券市场的规范与发展始终从属于整个国民经济的稳定与增长的需要。证券市场不仅与一国的金融体系（包括货币市场、信贷市场等其他金融市场）和实体经济密切联系，而且与经济发展、社会稳定甚至政治形势等休戚相关，任何政府的证券监管者都必须也必然会从社会经济整体而不是仅仅从证券市场本身的局部来制定和执行监管的制度、法规和政策。即使在西方国家，以此目标为基准的政府干预亦屡见不鲜。Greenspan面对股市跌宕所发表的各类言论（如对降息的暗示）并不比中国证监会主席说得少；而当1998年金融风暴袭至香港时，特区政府当局入市迎战国际炒家的干预行为进一步表明了金融市场中政府行为的特殊性和监管最终目标的现实意义。

　　需要强调说明的是，无论就第一层含义还是第二层含义讲，证券监管的一个不容忽视的核心目标是，切实保护投资者，尤其是中小投资者的利益。因为只有投资者这一市场基石的长期存在和积极参与，证券市场机制与功能才能得以发挥，证券市场也才能高效率地健康发展，证券市场也才可能促进国民经济的稳定与发展。