垃圾桶决策模型

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垃圾桶决策模型，又叫垃圾桶决策模式（garbage can policy-making model）

　　垃圾筒决策模型是企业内部的一种决策制定模式。这一模型最早是由美国管理学教授 James March、Michael D．Cohen、Johan．G．Olsen等人于1972年提出的。该模型认为，企业员工面对一项决策时，会不断提出问题并给出相应的解决方案。这些方案实际上都被扔进了垃圾筒，只有极少数能够成为最终决策的组成部分。该模型指出：不管问题发生在何时何地，人们都会以此为机会，来实施他们早已选定的解决方法。这会影响到决策的制定过程和最终结果。^[1]

　　垃圾筒决策模型认为机关组织就像一个由问题、解决问题的方案、参与者和选择机会所组成的垃圾桶，组织决策并不是理性思考的结果，而是决策者在垃圾桶中不经意得到政策选项的理论。

　　垃圾桶决策模式是2016年公布的管理科学技术名词。

　　该模型的特色是将企业看作由一系列竞争性对策构成的集合体，随时等待着问题的出现。

　　因此，在垃圾筒模型下，决策可视为问题、对策和决策者三者的某一特定组合。

　　垃圾桶模型认为，如果一个组织具有组织目标模糊、达成目标的手段和方法不确定、参与决策人员具有相当程度的流动性三项特征时，其决策常常决定于四股力量 ：问题 (problems)、解决方案 (solutions)、参与人员(participants)和决策的机会(opportunities)。

　　问题就是组织企图解决的问题，每一问题由下列三项来描述 ：进入时间，即问题浮现的时点 ；解决问题所需的能量 ；通路结构，即一些能触及到问题的选择。有了问题并不表示会有解决的方案，当问题与选择（决策的机会）配合时，会有解决方案流产生，而流动速率是指系统内产生解决方案的速率。决策参与者非常重要，它不必然是一群在某时某地开会和参与讨论的人员或官员，有可能学术界、舆论界、民间团体乃至一般老百姓也会加入某一政策的争辩且企图影响最后的决策。而决策参与者共识的建立，也是决策能否订定的关键之一。决策的机会即组织的决策时机，政策的决定往往要等待恰当的时机。

　　“垃圾桶模式”的代表人物是科恩(Michael Co-hen)及其同事，他们在经验观察的基础上于1972年发表了“组织选择的垃圾桶模式”(A GarbageCan Model of Organizational Choice)一文正式提出这一决策模型。

　　传统组织理论认为,组织是一个科层结构、层级节制、秩序井然有理的决策环境,许多事件与活动都可以透过手段与目标的连锁关系加以排列澄清，而后透过问题的分析规划厘清因果、藉由果断的行动获致预期的结果。

　　与此相反,科恩等人认为,组织的决策程序是无序的，问题、偏好与解决方案之间并没有一致的逻辑推演关系。因此,组织的决策过程表现为一种“组织化的无序”(organized anarchies)。这种状态具有以下三个特征:

　　第一,模糊偏好(Problematic preferences)。即组织的决策者对于解决问题的偏好缺乏一致和明确的界定。要么决策者的偏好是模糊的,要么他的偏好会随着时间的不同而有所变化。也或者是存在几个决策者，而他们的偏好是不一致的。因此，组织并非一种结构严谨的体系,而是一种松散的、能够容纳各种理念的结合体。组织的决策者是透过行动来表达政策偏好,而非以政策偏好为基础来采取行动。

　　第二,不明技术(Unclear technology)。组织参与者并不了解整体的决策过程,对如何达成目标的手段或方法并不清楚。组织成员往往只知道与自身职责相关业务,对整个组织的运作充其量只有一些很基本和粗浅的认识。成员需要去尝试错误,从经验中去学习,甚至要在面对危机时摸索和思考解决的办法。也即是说，人们很难理解和解释决策过程的“输入”和“输出”之间的关联。

　　第三，流动参与(Fluid participation)。组织决策像一个舞台，参与者自由地进出于这个舞台。不同部门的决策者在不同的时间对不同的政策议题有着不同程度的参与。即使是同一政策议题，他们的参与亦因时、因地而异,因而显现出流动性的参与的特点。

　　科恩等人认为,与理性选择理论的观点比较而言,符合上述条件的这些组织可以被描述为一种“宽松的观念的集合”(loose collection ofideas)。在这个“组织化的无序”状态中要达成组织的决策,往往需要问题、解决方案、参与者和决策机会这四个各自独立、不相干的因素。其中,问题可能产生于组织内部,也可能产生于组织之外。而组织决策的参与者则自由进出于决策场域，他们在不同问题和解决方案上的参与程度各不相同。同时,组织决策的参与者可能随身携带着自己所喜好的问题或解决方案。但这些问题和解决方案要结合成为一种政策决定,还必须具备合适的决策机会。马奇(James March)和奥尔森(Johan Olsen)将这种决策机会看作是“由参与者将各种各样的问题和解决方案倾倒于其中的“垃圾桶’”。“

　　来自组织内部的所有信息都被倾倒进垃圾桶这些信息不仅仅包括与组织现时面临的问题有关的信息,也包括同一时间里,其他产生于个人日程或者其他计划方案的信息。同时,组织也趋向于产生许多解决方案，但这些方案常常由于缺乏适当的问题而被丢进“垃圾桶”。前述的四种因素就在这个处于“组织化的无序”状态下的垃圾桶里随机配对,最后形成政策产出。

　　在传统决策理念上,人们往往假定，当问题累积到一定程度,或者是发展到比较严重的地步,往往就会引起决策者的注意,从而触发组织的决策过程。垃圾桶模式却认为，虽然问题或许最后会出现，但通常情况下,是组织决策者翻看“垃圾”,寻找出合适的与之相配对的“垃圾”,即“解决方案”,组织决策是各种“垃圾”在垃圾桶中混合交叉的结果。因此,对垃圾的寻找也许会找出合适的解决方案。

　　实际上，科恩等人提出的垃圾桶决策模式关注到政策过程中的一些模糊和不可预测的决策情况。在他们看来，做出决定是一个高度模糊和不可预测的过程,有什么样的政策产出,取决于垃圾桶摆放的位置,取决于当下会产生什么样的垃圾,也取决于可获得的垃圾桶的混合，取决于垃圾被收集和移走的速度。从这个角度看,垃圾桶模型不但否认了理性模型所追求的完全理性的目标，甚至也否认了渐进主义决策模型所允许的有限理性。

　　垃圾筒模型认为，如具有上述三项特征（模糊偏好、不明技术、流动参阅）的组织，其决策常常决定于四股力量(streams，或译成”流”)：问题 (problems)、解决方案 (solutions)、参与人员(participants)、和决策的机会 (opportunities)。

　　1.问题（Stream of Problems）

　　决策本来就是企图解决问题，垃圾桶管理决策组织「问题」林林总总，有大有小。每一问题由下列三项来描述，分别为:

• 进入时间，即问题浮现的时点；
• 解决问题所需的能量；
• 通路结构，即一些能触及到问题的选择。

　　2.解决的方案的速度（Rate of Flow of Solutions）

　　有了问题并不表示就有解决的方案，当问题与选择（决策的机会）配合时，会有解决方案流产生，而流动速率是指系统内产生解决方案的速率。如目前失业问题，显示我们的劳资双方与国家经济甚至教育体系都有有问题，但我们尚无较佳的解决方案。再则，很多社会、政治、经济、教育的问题，也不是有了方案就真的能解决问题。大学多元入学方案是一套解决方案，企图解决现行大学联招的一些问题，但是不是真的能解决大学联招现存的问题，会不会衍生出新的问题，则尚待观察。

　　3.决策参与者（Stream from Participants）

　　决策参与者的重要性，前面已有提及。要注意的是，决策参与者不必然是一群在某时某地开会和参与讨论的人员或官员，有可能学术界、舆论界、民间团体、乃至一般老百姓，也加入某一政策的争辩且企图影响最后的决策。而决策参与者共识的建立，也是决策能否订定的关键之一。

　　4.决策的机会（Choice Opportunities Stream）

　　最后的一股力量是决策的机会，组织的决策时机，John Kingdon (1984: P212) 称之为政策之窗 (policy window)。政策的决定，要等待恰当的时机。政策之窗一开，机会一来，打铁趁热，决策就可定案。如果机会一失，代表政策之窗关闭，则需等待下一次机会的出现。

　　在科恩等人看来，“垃圾桶”模型最大的贡献在于:“模糊性”假设前提的引入，使它克服了有限理性学派单纯的“行动倾向”。有限理性学派用个人目的、偏好来解释决策，结构性因素在该学派的理论中是通过改变人行为的选择集来影响人的行动。但是,在科恩等人看来，并不是所有的结构性因素都能通过改变人行为的选择集来影响人的行动。比如,在人员流动、偏好选择存在问题、技术不清晰的状态下,结构性因素并不能整合进个人行动的理性选择集。不可控的结构性因素将与有目的的个人行动共同影响组织决策的结果。从这个意义上看，“垃圾桶”模型克服了有限理性学派只能解释结构良好、目的明确的组织决策行为的缺陷。通过大量引入结构性变量，“垃圾桶”模型能够处理模糊状态下(多种可能性并存、不可预测的环境)复杂问题的决策现象,这种模糊状态下的动态决策模型与真实世界的决策现象更为相似。

　　事实上，“垃圾桶”模型并不能如此轻巧地解决公共政策的核心问题，“垃圾桶”模型为追求行动与结构的融合付出了巨大的理论代价本多、莫和肖特对 1972 年的“垃圾桶”模型的计算机程序进行分析,发现计算机版和书面语言版的“垃圾桶”模型几乎完全是两个世界。在计算机版中，参与者的能量代替了解决方案流，变成了毫不关心其他事物的“能量电子人”:电子模型的世界不再是多变的、模糊的,而是格式化的。同时也指出了“垃圾桶”模型与经验现象的四点不符之处:

　　首先，在经验现象中，问题、解决方案和参与者三大源流并不相互独立，问题与解决方案是由参与者携带的。

　　其次，在真实世界中，解决方案并不是孤立存在的,而是解决问题的行动或过程。

　　再次，在三大源流中，参与者(特别是重要的参与者)是可以改变组织结构的。对组织的领导者来说，可以根据要解决的问题和目标来选择组织进入结构、决策结构和能量分布的方式。

　　最后,在组织结构变量中,忽略了权威人士、委托代理及控制对组织结构的影响，而这才是组织问题的核心所在。按照有限理性学派的本多、莫和肖特的以上四点批评，“垃圾桶”模型如果要真正做到与经验现象相符，那么想抽取出任何解释变量都是不可能的。