垃圾桶決策模型

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垃圾桶決策模型，又叫垃圾桶決策模式（garbage can policy-making model）

　　垃圾筒決策模型是企業內部的一種決策制定模式。這一模型最早是由美國管理學教授 James March、Michael D．Cohen、Johan．G．Olsen等人於1972年提出的。該模型認為，企業員工面對一項決策時，會不斷提出問題並給出相應的解決方案。這些方案實際上都被扔進了垃圾筒，只有極少數能夠成為最終決策的組成部分。該模型指出：不管問題發生在何時何地，人們都會以此為機會，來實施他們早已選定的解決方法。這會影響到決策的制定過程和最終結果。^[1]

　　垃圾筒決策模型認為機關組織就像一個由問題、解決問題的方案、參與者和選擇機會所組成的垃圾桶，組織決策並不是理性思考的結果，而是決策者在垃圾桶中不經意得到政策選項的理論。

　　垃圾桶決策模式是2016年公佈的管理科學技術名詞。

　　該模型的特色是將企業看作由一系列競爭性對策構成的集合體，隨時等待著問題的出現。

　　因此，在垃圾筒模型下，決策可視為問題、對策和決策者三者的某一特定組合。

　　垃圾桶模型認為，如果一個組織具有組織目標模糊、達成目標的手段和方法不確定、參與決策人員具有相當程度的流動性三項特征時，其決策常常決定於四股力量 ：問題 (problems)、解決方案 (solutions)、參與人員(participants)和決策的機會(opportunities)。

　　問題就是組織企圖解決的問題，每一問題由下列三項來描述 ：進入時間，即問題浮現的時點 ；解決問題所需的能量 ；通路結構，即一些能觸及到問題的選擇。有了問題並不表示會有解決的方案，當問題與選擇（決策的機會）配合時，會有解決方案流產生，而流動速率是指系統內產生解決方案的速率。決策參與者非常重要，它不必然是一群在某時某地開會和參與討論的人員或官員，有可能學術界、輿論界、民間團體乃至一般老百姓也會加入某一政策的爭辯且企圖影響最後的決策。而決策參與者共識的建立，也是決策能否訂定的關鍵之一。決策的機會即組織的決策時機，政策的決定往往要等待恰當的時機。

　　“垃圾桶模式”的代表人物是科恩(Michael Co-hen)及其同事，他們在經驗觀察的基礎上於1972年發表了“組織選擇的垃圾桶模式”(A GarbageCan Model of Organizational Choice)一文正式提出這一決策模型。

　　傳統組織理論認為,組織是一個科層結構、層級節制、秩序井然有理的決策環境,許多事件與活動都可以透過手段與目標的連鎖關係加以排列澄清，而後透過問題的分析規劃釐清因果、藉由果斷的行動獲致預期的結果。

　　與此相反,科恩等人認為,組織的決策程式是無序的，問題、偏好與解決方案之間並沒有一致的邏輯推演關係。因此,組織的決策過程表現為一種“組織化的無序”(organized anarchies)。這種狀態具有以下三個特征:

　　第一,模糊偏好(Problematic preferences)。即組織的決策者對於解決問題的偏好缺乏一致和明確的界定。要麼決策者的偏好是模糊的,要麼他的偏好會隨著時間的不同而有所變化。也或者是存在幾個決策者，而他們的偏好是不一致的。因此，組織並非一種結構嚴謹的體系,而是一種鬆散的、能夠容納各種理念的結合體。組織的決策者是透過行動來表達政策偏好,而非以政策偏好為基礎來採取行動。

　　第二,不明技術(Unclear technology)。組織參與者並不瞭解整體的決策過程,對如何達成目標的手段或方法並不清楚。組織成員往往只知道與自身職責相關業務,對整個組織的運作充其量只有一些很基本和粗淺的認識。成員需要去嘗試錯誤,從經驗中去學習,甚至要在面對危機時摸索和思考解決的辦法。也即是說，人們很難理解和解釋決策過程的“輸入”和“輸出”之間的關聯。

　　第三，流動參與(Fluid participation)。組織決策像一個舞臺，參與者自由地進出於這個舞臺。不同部門的決策者在不同的時間對不同的政策議題有著不同程度的參與。即使是同一政策議題，他們的參與亦因時、因地而異,因而顯現出流動性的參與的特點。

　　科恩等人認為,與理性選擇理論的觀點比較而言,符合上述條件的這些組織可以被描述為一種“寬鬆的觀念的集合”(loose collection ofideas)。在這個“組織化的無序”狀態中要達成組織的決策,往往需要問題、解決方案、參與者和決策機會這四個各自獨立、不相干的因素。其中,問題可能產生於組織內部,也可能產生於組織之外。而組織決策的參與者則自由進出於決策場域，他們在不同問題和解決方案上的參與程度各不相同。同時,組織決策的參與者可能隨身攜帶著自己所喜好的問題或解決方案。但這些問題和解決方案要結合成為一種政策決定,還必須具備合適的決策機會。馬奇(James March)和奧爾森(Johan Olsen)將這種決策機會看作是“由參與者將各種各樣的問題和解決方案傾倒於其中的“垃圾桶’”。“

　　來自組織內部的所有信息都被傾倒進垃圾桶這些信息不僅僅包括與組織現時面臨的問題有關的信息,也包括同一時間里,其他產生於個人日程或者其他計劃方案的信息。同時,組織也趨向於產生許多解決方案，但這些方案常常由於缺乏適當的問題而被丟進“垃圾桶”。前述的四種因素就在這個處於“組織化的無序”狀態下的垃圾桶里隨機配對,最後形成政策產出。

　　在傳統決策理念上,人們往往假定，當問題累積到一定程度,或者是發展到比較嚴重的地步,往往就會引起決策者的註意,從而觸發組織的決策過程。垃圾桶模式卻認為，雖然問題或許最後會出現，但通常情況下,是組織決策者翻看“垃圾”,尋找出合適的與之相配對的“垃圾”,即“解決方案”,組織決策是各種“垃圾”在垃圾桶中混合交叉的結果。因此,對垃圾的尋找也許會找出合適的解決方案。

　　實際上，科恩等人提出的垃圾桶決策模式關註到政策過程中的一些模糊和不可預測的決策情況。在他們看來，做出決定是一個高度模糊和不可預測的過程,有什麼樣的政策產出,取決於垃圾桶擺放的位置,取決於當下會產生什麼樣的垃圾,也取決於可獲得的垃圾桶的混合，取決於垃圾被收集和移走的速度。從這個角度看,垃圾桶模型不但否認了理性模型所追求的完全理性的目標，甚至也否認了漸進主義決策模型所允許的有限理性。

　　垃圾筒模型認為，如具有上述三項特征（模糊偏好、不明技術、流動參閱）的組織，其決策常常決定於四股力量(streams，或譯成”流”)：問題 (problems)、解決方案 (solutions)、參與人員(participants)、和決策的機會 (opportunities)。

　　1.問題（Stream of Problems）

　　決策本來就是企圖解決問題，垃圾桶管理決策組織「問題」林林總總，有大有小。每一問題由下列三項來描述，分別為:

• 進入時間，即問題浮現的時點；
• 解決問題所需的能量；
• 通路結構，即一些能觸及到問題的選擇。

　　2.解決的方案的速度（Rate of Flow of Solutions）

　　有了問題並不表示就有解決的方案，當問題與選擇（決策的機會）配合時，會有解決方案流產生，而流動速率是指系統內產生解決方案的速率。如目前失業問題，顯示我們的勞資雙方與國家經濟甚至教育體系都有有問題，但我們尚無較佳的解決方案。再則，很多社會、政治、經濟、教育的問題，也不是有了方案就真的能解決問題。大學多元入學方案是一套解決方案，企圖解決現行大學聯招的一些問題，但是不是真的能解決大學聯招現存的問題，會不會衍生出新的問題，則尚待觀察。

　　3.決策參與者（Stream from Participants）

　　決策參與者的重要性，前面已有提及。要註意的是，決策參與者不必然是一群在某時某地開會和參與討論的人員或官員，有可能學術界、輿論界、民間團體、乃至一般老百姓，也加入某一政策的爭辯且企圖影響最後的決策。而決策參與者共識的建立，也是決策能否訂定的關鍵之一。

　　4.決策的機會（Choice Opportunities Stream）

　　最後的一股力量是決策的機會，組織的決策時機，John Kingdon (1984: P212) 稱之為政策之窗 (policy window)。政策的決定，要等待恰當的時機。政策之窗一開，機會一來，打鐵趁熱，決策就可定案。如果機會一失，代表政策之窗關閉，則需等待下一次機會的出現。

　　在科恩等人看來，“垃圾桶”模型最大的貢獻在於:“模糊性”假設前提的引入，使它剋服了有限理性學派單純的“行動傾向”。有限理性學派用個人目的、偏好來解釋決策，結構性因素在該學派的理論中是通過改變人行為的選擇集來影響人的行動。但是,在科恩等人看來，並不是所有的結構性因素都能通過改變人行為的選擇集來影響人的行動。比如,在人員流動、偏好選擇存在問題、技術不清晰的狀態下,結構性因素並不能整合進個人行動的理性選擇集。不可控的結構性因素將與有目的的個人行動共同影響組織決策的結果。從這個意義上看，“垃圾桶”模型剋服了有限理性學派只能解釋結構良好、目的明確的組織決策行為的缺陷。通過大量引入結構性變數，“垃圾桶”模型能夠處理模糊狀態下(多種可能性並存、不可預測的環境)複雜問題的決策現象,這種模糊狀態下的動態決策模型與真實世界的決策現象更為相似。

　　事實上，“垃圾桶”模型並不能如此輕巧地解決公共政策的核心問題，“垃圾桶”模型為追求行動與結構的融合付出了巨大的理論代價本多、莫和肖特對 1972 年的“垃圾桶”模型的電腦程式進行分析,發現電腦版和書面語言版的“垃圾桶”模型幾乎完全是兩個世界。在電腦版中，參與者的能量代替瞭解決方案流，變成了毫不關心其他事物的“能量電子人”:電子模型的世界不再是多變的、模糊的,而是格式化的。同時也指出了“垃圾桶”模型與經驗現象的四點不符之處:

　　首先，在經驗現象中，問題、解決方案和參與者三大源流並不相互獨立，問題與解決方案是由參與者攜帶的。

　　其次，在真實世界中，解決方案並不是孤立存在的,而是解決問題的行動或過程。

　　再次，在三大源流中，參與者(特別是重要的參與者)是可以改變組織結構的。對組織的領導者來說，可以根據要解決的問題和目標來選擇組織進入結構、決策結構和能量分佈的方式。

　　最後,在組織結構變數中,忽略了權威人士、委托代理及控制對組織結構的影響，而這才是組織問題的核心所在。按照有限理性學派的本多、莫和肖特的以上四點批評，“垃圾桶”模型如果要真正做到與經驗現象相符，那麼想抽取出任何解釋變數都是不可能的。