政府机制

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政府机制(government mechanism)

　　政府机制是指国家和政府运用国家权力系统通过行政法令等手段，来确立和推广国家所推崇的价值观念，制定和推行发展的目标，建立和调整社会结构，制定和实施社会运行规则，从而对整个社会发展进行管理、调节的过程和方式。

　　政府机制是实现协调发展的重要机制，但只靠政府机制难以保证经济、社会、文化和生态条件协调发展目标的实现，因为，同样存在着政府失灵的情况。

　　政府机制失灵一方面表现为政府的无效干预，即政府宏观调控的范围和力度不足或方式选择失当，不能够弥补“市场失灵”维持市场机制正常运行的合理需要。比如对生态环境的保护不力。缺乏保护公平竞争的法律法规和措施，对基础设施、公共产品投资不足，政策工具选择上失当，不能正确运用行政指令性手段等，结果也就不能弥补和纠正市场失灵；另一方面，则表现为政府的过度干预，即政府干预的范围和力度超过了弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要，或干预的方向不对路，形式选择失当，比如不合理的限制性规章制度过多过细，公共产品生产的比重过大，公共设施超前过度；对各种政策工具选择及搭配不适当，过多地运用行政指令性手段干预市场内部运行秩序，结果非但不能纠正市场失灵，反而抑制了市场机制的正常运作。同时，由于政府机制在开发蕴藏在民众中间的各种发展潜力上具有很大的局限，因而与以人为本的发展要求存在差距；政府行为并非永远代表公共利益，公共权力有可能被少数人所利用，因而政府也可能是不公正的；由于信息不完全和政府

　　一、具有相对独立性

　　纵观国内外各种政府机制，无论是大是小，都有相对稳定的构成主体，具有自己相对独立的关系结构、作用方式和功能作用，都是一种相对独立的运作系统。在政府管理中，一个政府部门中会计与出纳之间的互动关系可看做是一种简单的财务管理机制整个政府系统的信息传输交流关系可看做是一种信息机制。之所以说独立性是相对的，是因为政府机制需要依托政府的体制、制度和机构等要素来建立和运作，不可能另起炉灶，与其他政府要素截然分开。否则，就不应称之为政府机制，而是其他领域的什么机制。明了这种相对独立性的意义在于，人们可以在既定政府结构框架下，按照政府管理的需要灵活地设计和建立具有特定功能作用的机制，使之成为政府管理中可以经常采用的运作载体和手段。例如，在原来鲜有往来的政府机构之间，在政府机构与政府以外主体之间通过构建新的联结和互动关系，就能够在不改变原有政府结构前提下，更加灵活地设立相对独立运作的机制以解决特定问题，而不必去费尽力气去更改政府法律框架，也不必费尽心机地去增设机构或争取额外财政拨款。我国各级政府针对特定事务设立的各种临时性协调机制，应急管理机制都是这方面比较明显的例子。

　　二、具有稳定性

　　政府机制是一种稳定的管理模式，其构成主体之间的相互关系和作用方式一般都是固定不变的，并反复按照同一种方式运作。在正常情况下，政府机制都会按照人们预先设置的方式运行并产生相应的功能，不断地循环往复。政府机制具有稳定性，原因在予它的设立和运行都是通过制度安排事先规定好了的，有关主体都应当遵照执行。如果是通过法律制度确定的互动式政府管理模式，就是一种法制化的政府机制，具有明显的规范性和不可违反性，稳定性更强，所以法制化的机制往往被当作政府机制建设的目标。如果政府内部主体之间、政府与外部主体之间只是偶然地或者不规则地发生某种联系和作用，既不稳定，又不规范，就不应当作一种机制，而应是一种行政行为。把握机制具有稳定性的特点，将有助于人们有意识地通过制度安排将政府机制作为一种管理模式固定下来，使之发挥经常性作用，从而提高政府管理的有效性和可预见性，减少违规行为和消极不作为行为。

　　三、具有双向互动性

　　双向互动是政府机制的最重要特征，也是区别于其他政府管理模式的根本标志。不具有双向互动性的政府管理模式，如行政管制、行政强制，都属于单向行使权力，都不应作为机制看待。有人把所有政府运行方式和过程都称为机制，不加区别地使用机制概念，实际上有些只有机制之名而无机制之实，不利于人们有意识地利用机制，设计机制。

　　政府机制的双向互动性主要表现在：政府机制构成主体之间的作用过程是互动式的、双向运行的，每个主体都处于不断调整的过程中，一方主体的作为或不作为，势必引起其他主体的作为或不作为，相互之间存在着明显的有机联系。如果仅仅是一方主体的单方面作为，引不起其他主体的必然反应或者联动，就不应将其视为机制，或者至少是一种不起作用的机制。

　　在横向关系的政府机制中，双向互动性较为明显，也容易理解。在纵向关系的政府机制中，自下而上的作用往往相对弱些，但同样存在着互动关系，如在上下级行政机构之间形成的信息沟通机制中，不仅上级要向下级输送决策信息，而且下级也要向上级反馈信息，这种信息交流是双向的，互相的。再如，在上下级之间建立的责任机制中，如果下级机构有不当作为或消极不作为的失职行为，上级机构就应追究这种失职的责任；如果上级机构没有追究下级责任，如给予相应的处罚，那么，这种上下级之间的责任关系就成为不起作用的虚置，没有起到联动作用，这时就应当考虑如何进行改革，增强其联动性，使之真正发挥机制的作用。

　　第一，政府机制所形成或秉持的价值观以及所追求的发展目标并非天然合理的。政府机制发挥作用的一个前提条件是它应该作为社会公共利益的化身对经济和社会的运行管理和调节，但现实中的政府的确不总是那么高尚。公共选择学派把政府官员视作亚当·斯密所说的“经济人”这一假设，固然有失之偏颇之处，但政府机构谋求内部私利而非公共利益的所谓“内在效应”现象的确存在，这在资本主义国家的“金元”政治中有着淋漓尽致的表现，在社会主义国家，同样在理论上不能完全排除政府机构的“内在效应”可能性。在实践中，少数政府官员的腐败行为更时有发生。政府部门这种追求私利的“内在效应”必然极大地影响政府干预下的资源配置的优化。如同外在效应成为市场失灵的一个原因一样，“内在效应”则是政府失灵的一个重要根源。

　　第二，政府机制为寻租行为的产生提供了可能性。寻租是个人或团体为了争取自身经济利益而对政府决策或政府施加影响，以争取有利于自身的再分配的一种非生产性活动(即不增加任何社会财富和福利)，如企业通过合法特别是非法的形式向政府争取优惠特惠，通过寻求政府对现有干预政策的改变而获得政府特许或其他政治庇护，垄断性地使用某种市场紧缺物资等。在这种情况下，大权在握的政府官员极有可能“受非法提供的金钱或其他报酬引诱，做出有利于提供报酬的人从而损害公众和公众利益的行为”。可见寻租因政府干预成为可能，又必然因这种干预的过度且缺乏规范和监督而成为现实。其主要危害在于“不仅使生产经营者提高经济效率的动力消失，而且还极易导致整个经济的资源大量地耗费于寻租活动，并且通过贿赂和宗派活动增大经济中的交易费用”，从而成为政府干预失灵的一个重要根源。

　　第三，政府机制容易造成垄断。政府所处的“某些迫切需要的公共产品(例如国防、警察、消防、公路)的垄断供给者的地位”，决定着只有政府才拥有从外部对市场的整体运行进行干预或调控的职能和权力。这种没有竞争的垄断极易使政府丧失对效率、效益的追求。最后，政府干预还需要具有高度的协调性。政府实施调控的组织体系是由政府众多机构或部门构成的，这些机构部门问的职权划分、协调配合、部门观点，都影响着调控体系的运转效率。

　　第四，政府机制易引发政府规模的膨胀。政府要承担对市场经济活动的干预职能，包括组织公共产品的供给，维持社会经济秩序等等，自然需要履行这一职能的相应机构和人员。柏林大学教授阿道夫·瓦格纳早在19世纪就提出，政府就其本性而言，有一种天然的扩张倾向，特别是其干预社会经济活动的公共部门在数量上和重要性上都具有一种内在的扩大趋势，政府的这种内在扩张性与社会对公共产品日益增长的需求更相契合，极易导致政府干预职能扩展和强化及其机构和人员的增长，由此而造成越来越大的预算规模和财政赤字，成为政府干预的昂贵成本。

　　第五，政府机制缺乏对效率的有效刺激手段，容易带来效率的低下。与市场机制不同，政府干预首先具有不以直接盈利为目的的公共性。政府为弥补市场失灵而直接干预的领域往往是那些投资大、收益慢且少的公共产品，其供给一般是以非价格为特征的，即政府不能通过明确价格的交换从供给对象那里直接收取费用，而主要是依靠财政支出维持其生产和经营，很难计算其成本，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驱动。

　　第六，政府机制失灵还常源于政府决策的失误。政府对社会经济活动的干预，实际上是一个涉及面很广、错综复杂的决策过程(或者说是公共政策的制订和执行过程)。正确的决策必须以充分可靠的信息为依据。但由于这种信息是在无数分散的个体行为者之间发生和传递，政府很难完全占有，加之现代社会化市场经济活动的复杂性和多变性，增加了政府对信息的全面掌握和分析处理的难度。此种情况很容易导致政府决策的失误，并必然对市场经济的运作产生难以挽回的负面影响。正确的决策还需要决策者具备很高的素质。政府进行宏观调控，必须基于对市场运行状况的准确判断，制定调控政策，采取必要手段，这在实践中是有相当难度的。即使判断准确，政策工具选择和搭配适当，干预力度也很难确定。干预不足与干预过度，均会造成“政府失灵”。现实中的政府官员很多并不具备上述决策素质和能力，这必然影响政府干预的效率和效果。

　　正因为政府的干预存在着上述缺陷，所以让政府机制成为替代市场机制的主导力量，其结果又会导致“政府失灵”，用“失灵的政府”去干预“失灵的市场”必然是使失灵的市场进一步失灵。但客观存在的市场失灵又需要政府的积极干预，“守夜人”似的“消极”政府同样无补于市场失灵，同样会造成政府失灵。因此，政府不干预或干预乏力与政府干预过度均在摒弃之列。现实而合理的政府与市场问的关系应是在保证市场对资源配置起基础性作用的前提下，以政府的干预之长弥补市场调节之短，同时又以市场调节之长来克服政府干预之短，从而实现市场和政府两种机制的有效组合。