金融監督體系

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金融監督體系(Financial Supervision System)

　　金融監督體系，又稱監督體系，是指一國在中央政府領導下，對商業、專業金融機構經營行為進行巨集觀調控、監督、管理的制度、機構和組織，屬於上層建築範疇，在我國行使監督職權的機關有中國人民銀行、證監會、保監會、銀監會等。其中，人民銀行是監督體系中的主體。

　　完善的金融監督體系對國家經濟發展、降低失業率、抑制通貨膨脹、完善出口創匯、增強國際收支，具有決定性的作用；對降低和減少金融風險，維護金融市場秩序，制止、杜絕法違規違章行為，發揮著重要作用。

　　中國人民銀行作為我國金融業的監管當局，與中國證監會、保監會密切合作，在金融風險的防範和控制中發揮著重要的作用。近年來，金融法規的建設、金融監管機構的調整、監管隊伍的部署、監管手段的開發，都表明我國的金融監管能力得到了很大提高，具體表現為：

　　(1)、制定了較為完善的法律制度。作為金融監管法律依據的是《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《票據法》、《保險法》、《證券法》等金融法規已先後出台，並逐步形成較為完善的金融法律法規體系。

　　(2)、監管目標已明確，即維護金融體系的安全與穩定，確保金融機構的穩健經營並促其健康發展。而且，人行借鑒國際上通行的《巴賽爾協議》，對我國商業銀行日常經營活動進行風險管理。

　　(3)、建立和完善了各種監管制度。人民銀行已健全了由現場監管和非現場監管組成的監管體系，完善了金融機構報表轉收、資產負債比例管理等一系列監管制度，對金融機構的整體素質和經營管理水平提出了全面要求，通過定期考核和檢查，及時發現問題，防範和化解金融風險。

　　(4)、貫徹了平等競爭原則。金融監管對象包括所有商業銀行和政策性銀行，也包括城市信用社和農村信用合作社，還包括國有銀行、非銀行金融機構以及金融市場；獨資商業銀行和其他股份制商業銀行，也包括國內的外資和中外合資商業銀行。剋服了過去那種片面管理或限制部分銀行機構，忽視市場廣泛開展所造成的不平等競爭現象。

　　(5)金融監管隊伍的建設正在加強，人員素質正在提高。建立和完善了金融監管人員的培訓制度、資格考試和任職制度、監管崗位工作人員的獎懲制度，不斷提高監管人員的業務管理水平。

　　儘管人民銀行以及證監會、保監會做了大量工作，也防範和化解了不少金融矛盾和問題，但從近幾年的金融運行效果來看，我國金融監管的績效仍是不盡人意，一些消極金融現象屢禁不止，時有泛濫和反覆。如出現了證券回購、高利吸存、賬外賬、假數據、非法金融活動、違章違規行為十分猖獗，不良資產比例居高不下，非法融資現象嚴重，支付風波時有發生。因此，改變目前較為低效的金融監管現狀，面臨的任務和形勢艱巨而迫切。從現行的金融監管體制運行的實踐看，金融監管不是加強了，反而削弱了。以中國人民銀行為例，改革後，全國只在20 個省(區)的省(區)會城市設立了金融監管辦事處，僅配備35名監管人員，而且在各種制度規定上對其獨立開展監管工作多有約束，金融監管的主動性、時效性和有效性都無法保證。這種金融監管體制，從理論上講沒有確保金融監管所必須的專門機構和人員，沒有堅實的思想基礎，又缺乏可靠的組織措施，從實踐運作中看，存在的矛盾和問題仍然沒有解決，相反，還可能發生新的矛盾。新舊矛盾糾纏不清，導致金融監管步履艱難。

　　1、業務主管與業務監管同為一個機關，職權混雜

　　業務主管與業務監管同為一個機關，同是一班人馬，業務政策與監管辦法同出一“爐“，前者主宰和領導後者，造成了根本無法發現問題，或是即使發現問題也無法解決的局面。如此兩難的境地，得過且過的思想，勢必造成不思進取和無所作為，從而使監管起不到任何防範和化解風險的作用。主管機關主宰監管機關，結果必然是業務監管處於次要地位，相對於被主管、被監管單位來說，業務主管機關總是正確的，這就容易形成”一言堂“。實質上是弱化了業務監督。這種”家長制“的複雜混亂的工作關係，不僅存在於金融體制，而且存在於紀律檢查委員會、審計、會計等領域，使監管者與被監督者之間溝通和聯繫更加困難，在當前金融危機一觸即發的形勢下，這種狀況極不利於有效地控制金融風險，確保經濟秩序的穩定，沒有建立起一個完整健全的金融監管體系，人民銀行一統天下的問題根本無從解決。不論是人民銀行，還是證監會、保監會其身份地位都是雙重的。這不利於發揮獨立的監督優勢。需要從體制改革中加以解決。

　　2、監管內容過於狹窄，不能實現完全有效地監管。

　　金融監管的內容應該涵蓋所有從業的銀行和非銀行金融機構，從市場準入到市場退出的所有業務經營活動，其中最大量和最主要的是日常經營的風險性和規範化監管。我國目前的監管內容主要是市場準入監管中還存在著重審批、輕管理、重傳統的存貸業務。輕表外業務及其他創新業務，重國有銀行，輕其他銀行和非銀行金融機構等問題。監管內容的狹窄，勢必影響監管工作的有效性，會使監管無的放矢。

　　3、監管的方式和手段較為單一，主要是金融當局的外部監管。

　　自我管理及控制雖然有，但由於銀行國有化，缺乏自主權和獨立性，缺乏自我約束、自我管理的機制，內部控制與監管流於形式，需要進一步完善。同時，行業自律組織及社會監督更是少見，會計師事務所、審計師事務所等社會監督機構對金融業的檢查只是偶爾才會有，並沒有形成一種真正意義上的制度，沒有真正的許可權。政府審計受人員限制不能隨時隨地監督，金融機構的內部審計獨立性又太差。市場經濟條件下國家金融監管的手段主要有三種：經濟手段、行政手段和法律手段。我國主要採用的是落後的行政手段，行政命令和干預是最直接有效的監管手段。近幾年，我國雖然陸續頒佈了《人民銀行法》、《商業銀行法》、《保險法》、《證券法》和《外匯管理法》等金融監管法律，但是並不能涵蓋金融業的全部，且因規定比較原則在金融監管實踐中難以具體操作。監管應是依法進行，而現實中卻有法不依，執法不嚴，只註重定性，缺乏量化指標，操作隨意性大，操作工具滯後，導致金融監管效率低下。

　　4、監管的具體方法匱乏

　　我國開始金融監管的嘗試是1984年商業銀行業務與銀行監管職能分離，中國人民銀行明確規定其作為中央銀行的地位才開始的。短短的十幾年，積累起來的經驗是十分有限的。從實際工作中看，缺乏一套科學合理、行之有效的操作規程和實施細則，從而使監管工作缺乏準確性，隨意性太強，並且使監管部門成為金融機構的公關對象，促進了腐敗現象的滋生。從目前的情況看，監管方法的缺乏主要體現在以下幾個方面：

　　(1)、非現場監管不是重點。我國大多數是現場監管，不能在金融機構的日常經營活動中發現風險問題並予以制止，而只能在風險造成以後再去採取措施補救，不能起到監管的實際作用。而且，非現場監管的電子化、現代化基礎很薄弱。無論在人員素質還是硬體建設方面都不適應金融電子化的需要。僅僅停留在收集資料，掌握情況階段，距離非現場監管功能仍有差距，加之所報送資料中的“水份”，使非現場監管的難度加深，最終影響了金融監管的整體效率和力度。

• 缺乏銀行審批的具體標準。

　　《商業銀行法》規定：申請人應繳納足額資本，出具任職人員資格證明，提交經營計劃和可行性報告，由人民銀行根據經濟發展的需要和銀行業的競爭狀況決定是否批准註冊。但是，任職人員應具備什麼資格?如何衡量經濟發展的需要和銀行業的競爭?這些問題都沒有明確的答案。銀行的審批遵循的往往是數量控制，而非合格性審查。銀行的審批如一陣風，形勢寬鬆時批很多，緊張時則“一刀切”，甚至出現了只要爭取到了指標，不符合標準也要試營業的狀況。

• 缺乏商業銀行及非銀行金融機構日常經營的具體標準。

　　目前，依據的標準是1994年中國人民銀行發佈的《關於對商業銀行實行資產負債比例管理的通知》、《商業銀行資產負債比例管理暫行監控指標》和《關於資本成分和資產風險權數的暫行規定》。但是經具體分析，這些規定在我國適用尚有不足之處，因為它是人民銀行借鑒《巴塞爾協議》而進行的嘗試，必定有些方面不符合我國國情。首先是忽視了對銀行表外業務的監管。表外業務主要擔保、外匯買賣、勞務服務、貸款承諾等，除勞務外，往往都有較高風險，但由於傳統報表無法顯示，使得外界人士難以正確評價銀行實際經營狀況。目前，我國銀行表外業務有日益增大的趨勢。其次，現行規定只是針對銀行的資產負債情況規定了一系列硬性指標，不同的銀行只有達標與不達標的區別，而沒有好壞程度的劃分，從而無法衡量銀行的經營狀況。再次，以上規定只是強調從資本充足性和資產流動性方面進行監管，即它側重於考核銀行一段時間之後的經營成果，但實際上對銀行經營的事前評價也很重要，這就要求監管部門還需考察銀行的經營管理能力、盈利能力和發展前景等指標。而以上的規定都忽視了這些指標的預測，不利於監管機關建立一個監督銀行經營狀況發展趨勢的預警系統。

　　5、監管過程中地方化的問題依然存在

　　某些地區的監管的分支機構在為所在地批機構、爭信貸規模時不遺餘力，但在金融監管上卻降低標準，敷衍了事，甚至是違規不查，違法不究，當事件暴露出來之後，他們往往不是細嚴查處，而是搪塞護短。造成這種局面的原因是因為中央銀行的管理體制進行了改革，實行分業監管。雖然改變了一級分行按行政區域設置的舊模式，但作為分支機構雖然名義上是接受人行總行管理，實際上仍按行政區域設置。因此，分支機構雖然名義上接受人民銀行總行和一級分行的直接領導，實際上他們的利益同地方政府有著千絲萬縷的聯繫。導致其難以獨立客觀公正地行使銀行監管職能。分業監管的弊病是使各監管機關自成體系，形成事權的條塊分割，缺乏配合，導致監管領域出現真空，致使被監管對象有機可乘，從而出現了分業監管與跨行業違規的矛盾。銀行機構與保險市場之間，保險機構與證券市場之間，也存在著類似問題。另外，銀行企業化與企業政府化的矛盾也很尖銳。1994年，我國的商業銀行開始向現代商業銀行轉變，與銀行唇齒相依的企業卻並沒有進行同步的改革，企業政府化的傾向仍十分明顯。企業仍是地方政府最主要的稅收來源，地方政府為了完成稅收任務，便通過種種手段來強迫銀行向企業貸款，再由企業用來交稅。這樣一來，最終導致改革的成本絕大多數轉嫁給銀行，使銀行企業化改革目標成為泡影。因此，銀行在監管工作中，不僅降低了監管質量，增大了金融風險，而且干擾了銀行業公平競爭的環境，留下了嚴重的後遺症。

　　6、監管目標較高，監管人員執業素質相對較低，不能保證監管的高質量。

　　市場化金融監管的目標，既不同於計劃性金融管理的目標，也不同於貨幣政策目標，其核心在於穩定金融秩序，規範金融活動。人民銀行法規定，我國金融監管的目標是維護金融業的合法、穩健運行。這個目標雖然不能反應監管的全部內涵，仍然體現當前人民銀行監管任務的艱巨性。在加入WTO後的新形勢下，切實保護公眾利益，維護國家金融秩序，保證貨幣政策的順利實施都應作為重要的監管目標。然而，現有監管從業人員的知識準備、知識結構不合理，知識更新的速度與金融監管目標的高標準和任務的艱巨性相比之下，存在較大的差距，跟不上金融監管工作的步伐。

　　為應對中國加入WTO後業面臨的挑戰，根據美國和加拿大金融監管體系的經驗，現就如何完善我國金融監管體系提出如下建議：

　　(一)完善我國金融和法規體系。

　　目前，我國金融監管法律體系可分為三個層次：一是全國人大通過的法律，如《中國人民法》、《商業銀行法》、《法》、《法》等；二是國務院頒佈的有關法規，如《外資條例》、《外匯管理條例》等；三是部、人民銀行、證監會、保監會等制訂的具體的管理辦法和規定，如《金融保險企業制度》、《貸款通則》、《商業銀行授權授信暫行管理辦法》、《證券基金管理暫行辦法》等。儘管我國已初步建立了金融監管法規體系，但還很不完善，不能滿足金融業發展的需要。因此，需要進一步完善金融法規，抓緊制定有關金融行業和金融業務領域的法規和規章制度。

　　(二)分離人民銀行金融監管職能和貨幣政策職能。

　　長期以來，中國人民銀行既是貨幣政策的制定和執行機關，又是金融監管機構。實踐證明，人民銀行一身二任既不利於保持貨幣政策的獨立性，也難以對金融機構實施有效的監管。我們認為，目前銀行業普遍存在的資產質量等問題與人民銀行一身二任的體制有關。因為在這種體制下，銀行的問題被人民銀行通過貨幣發行所掩蓋，使問題積累得越來越嚴重。為適應分業經營和分業監管的需要，和保險公司的監管已轉移到中國證監會和中國保監會。證券公司和保險公司的監管從人民銀行轉移出來後，監管得到了加強，同時由於兩家監管機構沒有資金供應渠道，對有問題的機構只能及時採取措施，進行重組，把風險消滅在萌芽狀態。

　　目前人民銀行只對銀行和信托投資公司、財務公司等非銀行金融機構進行監管。為提高貨幣政策效果和金融監管的效率，建議分離人民銀行貨幣政策和金融監管職能，設立金融監管局，負責銀行和信托投資公司、財務公司等非銀行金融機構的監管。同時，由財政部、人民銀行、金融監管局、證監會、保監會組成金融監管協調委員會，協調金融監管政策。

　　(三)實行謹慎的金融監管政策和金融財務政策。

　　目前，我國金融監管和金融財務政策不符合謹慎原則的要求。主要問題有：金融機構普遍存在資本充足率不足，不能滿足巴賽爾協議的要求；資產結構單一，流動性差；營業稅稅率過高，稅負過重；呆賬準備不足，沒有及時核銷呆賬等。今後，我們必須實行謹慎的金融監管政策和金融財務政策。一是採取多種途徑充實銀行的資本，提高資本充足率，滿足巴賽爾協議規定8%的要求。目前在國家財力沒有能力撥補資本的情況下，可考慮發行長期次級債券。二是放寬銀行資金使用範圍，實現資產多樣化分散資產風險；增加的持有比例，改善資產的流動性。三是逐步調抵營業稅稅率，同時調整應收利息核算辦法，應收利息計收入從半年縮短到90天，超過90天的應收利息不計收入，90天以內收入沖減當年利息收入，從而減輕金融機構的負擔。四是改革呆帳核銷和呆賬準備金提取辦法。呆賬核銷不受準備金限制，金融監管機構要督促銀行核銷全部符合條件的呆賬。為保證銀行必要的儲備，要求銀行必須保持不少於放款1%的一般準備金餘額，同時還要根據貸款質量提取特別呆賬準備。根據美國現行做法和國際發展趨勢，提取呆賬準備在計算應繳納所得稅時不予以扣除，實際核銷呆賬時從稅前列支。

　　(四)加快建立我國存款保險制度的建設。

　　目前我國沒有存款保險制度，在金融關閉過程中，為維護穩定，對個人儲蓄存款採取人民銀行或地方財政註資的辦法解決。人民銀行註資影響貨幣政策執行效果，地方財政註資影響地方財政的正常開支和地方事業的發展。因此，我國需加快建立存款保險制度，以保證金融機構關閉時個人儲蓄的支付。我國存款保險制度可按如下框架設計：

　　一是存款保險機構執行雙重職能，即除承擔存款保險職能外，還可承擔部分金融監管職能，包括倒閉金融機構業務接管、安排合併和資產轉讓、提供資金援助等。

　　二是採取自願和強制相結合投保方式。對地方性、區域性的中小銀行實行強制保險。國有獨資商業銀行可以暫不強制參加存款保險。

　　三是保險的存款種類限定為個人人民幣儲蓄存款，具體包括活期存款賬戶、整存整取定期存款賬戶、零存整取定期存款賬戶、存本取息和整取零取定期存款賬戶等。四是考慮到目前我國對銀行業沒有一個統一標準的評級制度，初期按單一費率收取保險費，以後逐步向差別費率過渡。五是考慮我國居民個人收入和家庭財產現狀，最高保險限額設定為10萬元人民幣。

　　(五)強化財政部在金融監管中的作用和地方政府在金融監管中的權力和責任。

　　目前財政部在金融監管中的作用主要在以下方面：一是作為國家金融機構的出資人行使出資人的權力；二是作為社會管理者，制訂統一的金融財務會計政策，並監督執行；向時財政部還要承擔國有金融機構的部分風險損失。借鑒發達國家的經驗，財政部作為政府的職能部門，除要加強協調財政金融政策的巨集觀調控，積极參与金融體系框架的構建外，還要在規範金融監管、促進國有金融機構建立經營約束機制、建立健全金融法規方面發揮更大的作用。

　　我國對金融業實行高度集中的，地方政府沒有權力審批和監管金融機構，但卻需要承擔地方金融機構出現風險後產生的損失。機制的不健全，帶來了權力和義務的嚴重失衡。在金融迅速發展的市場經濟中，地方金融機構在地方經濟建設中發揮著重大的作用，但同時也隱藏著巨大的風險。面對中國地域遼闊、地方金融機構難以由中央統一負責監管和承擔風險的現實，可以考慮除執行全國統一政策外，由地方政府對地方金融機構實施監督和管理，如主要負責人的任免權，權等，並承擔相應風險。

　　(一)金融監督組織體系的創新。

　　我國金融服務業發展現狀不容樂觀，根據目前金融監督機構缺乏協調性、各自為政、條塊侵害的狀況，結合金融業內各行業間相互開放、相互進入的發展趨勢，在現有金融監督機構的基礎上，完善金融服務業的投資融資體制、匯率體制、信貸及保險服務體系，考慮逐步建立符合國際標準和我國國情的統一和分級負責的金融監督機構體系。

　　所謂統一，就是將所有的金融監督機構統一納入管理之下，成立國務院領導下的中國金融監督委員會，負責領導、管理全國的二級機構和監督活動，制定相關的監督法規，協調金融監督與外部各有關方面的關係。在金融監督委員會下，設立各銀行及非銀行金融機構監督局，分別負責相應行業監督工作的具體實施。

　　分級負責，就是實行兩級負責制，即中央的國家金融監督委員會與地方的金融監督分局分別負責。監督委員會下二級監督局分別負責監督制度與規章的制定，負責下級監督機構工作的直接領導和業務指導、督促和檢查，在全國300多個地級中心城市，設立不與行政區完全對應的中國金融監督分局，具體負責所轄區域內金融業的全面監督工作，保持區域內穩定，對國家金融監督委員會負責。地方的金融監督分局，其內設機構可按行業設，也可按業務設，完全根據工作需要，不求與上級保持一致，而且與上級監督機構的內設機構之間還是直接的領導與被領導的關係。

　　(二)金融風險預警體系的創新。

　　金融風險預警系統主要為整體或巨集觀風險的控制服務，它不僅能對一國的金融運行實施有效的監測，而且也能從側面反映出國民經濟運行中存在的問題。我國金融風險預警系統從巨集觀層面上可分為三個層次建立：

　　一是建立國家巨集觀金融預警系統。可由國務院牽頭，中國人民銀行、中國證券監督委員會、中國保險監督委員會、中國銀行監督委員會、國家統計局、各大金融機構共同參加，按照統一領導、統一指標體系、分級監控的原則，組建國家巨集觀金融預警組織系統。主要負責全國範圍內金融風險的監測和預警，並對全國各區域、各地區預警系統進行組織和指導。同時，負責監測國際金融風險走勢，並將各種風險信息和對策措施及時傳輸到政府各部門和各金融機構中去。

　　二是建立區域金融預警系統。由人行跨省區分行、區域內證券監督部門、保險監督部門、銀行監督部門和轄內各大金融機構共同組成。主要負責轄內金融風險的監測和預警，及時將各種風險信息和對策措施傳送到轄內各級政府部門和各金融機構中去。

　　三是建立地區金融預警系統。可由人行中心支行或縣支行與設在當地的金融機構共同組成。主要負責轄區內金融風險的監測和預警，將各種警情信息及時輸送到轄內政府部門和金融機構中去。　

　　(三)金融監督信息系統的創新。

　　監督成本居高不下，導致中央銀行信息優勢的不足、識別風險能力的有限，並外在決定著監督的滯後，而金融監督信息系統是持續性監督的基礎。

　　針對這種情況，我們要加快金融監督信息系統的網路化建設，一是要加快各金融機構內部控制監督信息的網路化建設，實現系統內部業務發展與監督信息同步反饋。二是加快監督當局的監督信息網路化建設，改善信息傳遞方式和速度，創造條件實現監督部門與監督對象業務系統的信息聯網，使金融機構的原始信息真實反映到監督部門，增強信息的透明度和準確性，以動態觀察與分析監督對象經營活動的合規性和風險情況。三是加快監督當局之間的監督信息網路建設，以實現金融監督信息共用，降低成本，提高效率。金融監督信息系統的主要功能是：為金融監督提供連續、系統、動態的信息服務；通過信息共用制度，節省各監督部門監督信息的搜集成本，提高監督效率。

　　從總體上來看，由於當前我國金融混業經營尚未形成規模和分業監督模式相對固化，在混業經營發展的初期階段，我國的金融監督模式應該是有統有分，統分結合的監督模式。鑒於此次金融危機中對金融衍生產品監督缺失所帶來的嚴重後果，我們尤其要註意明晰對於金融衍生產品的監督責任，並通過制度的形式加強各監督部門之間的溝通和協調；隨著我國金融業的進一步發展，在條件成熟時，逐步將機構性監督模式轉化為功能性監督模式，最終形成人民銀行負責金融政策，金融監督委員會負責金融監督，二者緊密協調的金融監督框架。