中小銀行

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

中小銀行(small and medium banks)

　　中小銀行是指在銀行序列中除大銀行既“工農中建郵”五家國有商業銀行以外的銀行。

　　1.地緣優勢和低成本優勢。

　　小型商業銀行作為地方性銀行。與當地的中小企業在地域文化、傳統習慣等方面有著很深的淵源，更容易瞭解企業在經營、管理方面的真實情況，有助於解決銀行與企業之間信息不對稱的問題，從而大大降低信貸交易成本。小型商業銀行依靠地緣優勢，在對地方中小企業服務過程中，可以占到更多先機。

　　截至07年底憑藉豐富的資源優勢，經濟飛速發展等原因，寧夏農村信用社農業貸款餘額達到130.35億元，較年初增加16.56億元，農業貸款存量、增量占比分別達到75.12%、86.34%，分別占全區金融機構的95.52%和95.03%，成為寧夏金融支農的主力軍。

　　2.體制優勢。

　　小型商業銀行一般是嚴格按照<公司法)和‘商業銀行法》的規定組建，擁有相對完善的法人治理結構和明晰的產權結構，通常根據分T協作、權責匹配、效率及約束原則設置組織機構。在激勵機制、用人機制、分配機制與考核機制等方面自主性強，有著國有商業銀行不可比擬的優勢。

　　3.客戶資源優勢。

　　國有商業銀行的管理體制決定了其具有”貸大、貸強、貸壟斷”的信貸偏好，使得數量眾多且呈現出良好發展態勢的小型企業合理的資金需求得不到滿足，這恰為小型商業銀行提供了充足的客戶資源。2009年，寧夏農村信用社根據農業生產的資金需求特點，合理把握貸款發放節奏，優化信貸結構。一至阿季度貸款新增額分別為16.77億元、26.55億元、29.8l億元、19.18億元，投放最高峰時新增額為29.8l億元，增幅達到19.31%，全年平均增幅達14.95%。

　　4.競爭力優勢。

　　小型商業銀行一般是地方性法人機構，具有相對獨立的決策權。機制靈活，創新能力強，可以根據市場變化及時決定新產品、新業務的開發和運用。同時當地政府也越來越重視小型商業銀行在國民經濟發展中的霞要作用，多種因素優化了小型商業銀行的外部環境，形成了較強的外部競爭力。

　　1.機構少，規模小。

　　1995年2月，我國第一家小瓔商業銀行～深圳市城市商業銀行成立，標志著小型商業銀行在我國正式誕生。寧夏農村信用社組建於1954年，是寧夏農村信用社聯合社(以下簡稱“自治Ⅸ聯社”)和全區20家縣市聯社的總稱。我國的小型商業銀行幾乎落後於國有商業銀行半個世紀的時間，資金規模、服務網點以及技術等方面造成成小型商業銀行業與國有商業銀行在競爭中處於劣勢。

　　2.消化不良資產的政策少。

　　為消化國有商業銀行的歷史包袱，國家成立了多家資產管理公司，國有商業銀行將多年形成的不良資產分次剝離到了資產管理公司，從而輕裝上陣。達到r上市要求。而小型商業銀行的不良資產必須全部依靠自身實現的利潤進行消化，歷史包袱重、化解慢，發展的壓力相對較大。

　　3.補充資本金的渠道少。

　　國有商業銀行可以通過發行債券、動用儲備金補充資本金，而小型商業銀行只能靠留存盈利和增資擴股。所以中小銀行補充資金的渠道較少。

　　4.品牌影響低。

　　與國有商業銀行相比，小型商業銀行在資產規模、存貸款市場份額、服務對象、資本金總額等方面所占總量都非常小，寧夏尤為明顯。

　　5.金融衍生業務稀缺金融衍生品業務將成為銀行重要的收入來源。與四大國有商業銀行相比，中小銀行的金融衍生工具不論在品種上還是在服務上都要單一的多，金融衍生工具的稀缺成為中小銀行發展中的一大劣勢。

　　關於中小銀行或者說社區銀行的爭論一直都是一個熱點，一個重要的原因在於其實踐意義遠遠大於其理論意義。中小銀行的建立和發展是中國經濟特別是民營經濟發展的必然要求，也是完善中國“市場化”的必然要求。筆者認為，認識清楚中小銀行的功能對於如何發展中國的中小銀行會有一定的幫助，事實上，制度設計者在制定政策時也應該圍繞如何發揮中小銀行功能進行考慮。從經濟學的角度進行分析，中小銀行的功能主要體現在以下四個方面。

　　第一，中小銀行在對中小企業進行融資方面具有比較優勢。我們應該看到，一方面國有銀行向國有經濟提供信貸的縱向信用邏輯不適合於中小企業，另一方面國有銀行不具有中小銀行所具有的“軟信息”或曰“意會知識”(tacitknowl-edge)。我們並不是說國有銀行不能夠向中小企業貸款，但是，由上面的兩個方面我們可以知道：這種貸款一則有可能損害中小企業的長期增長機制(尤其是在資本結構方面)，二則會加大國有銀行自身的風險。所以，我們可以認為，國有銀行向中小企業貸款的做法在很大程度上是不具有比較優勢的。

　　第二，中小銀行可以在更大範圍內硬化企業預算約束。筆者認為，中國股市現在出現的問題就是把企業的預算軟約束從政府身上轉移到了股民身上，只要這種軟約束存在，合同就不可能是自我實施的，就會“鎖入”壞的均衡。我之所以舉股市這個例子，正是為了說明預算硬約束的重要性。國外轉型經濟學理論研究表明：首先，中小銀行能夠通過股權分散化來提高解救企業的事後成本來硬化預算約束；其次，中小銀行能夠通過貸款給項目質量足夠高的中小企業來硬化預算約束。當然，我們也應該看到，中小銀行在通過提高甄別技術以硬化預算約束方面具有劣勢，這主要體現在伯格洛夫-羅蘭模型上。但總體上來說，發展中小銀行是可以增進社會福利的。

　　第三，中小銀行有助於減少社會風險。我們知道，從總體上防範和化解金融風險是加強和完善政府調控功能的一個重要的組成部分，而發展中小銀行正好可以通過優化金融資源配置來做到這一點。事實上，中小銀行不但可以降低相應的國有銀行的風險，而且可以在很大程度上消除相應的地下金融的風險，著實有“一箭雙雕”之效。我們還應該註意到，中小銀行的發展也有利於推進利率市場化改革。筆者認為，發展中小銀行符合哈耶克意義上的“自發秩序”的原理，與其說是一種強制性制度變遷，倒不如說是一種誘致性制度變遷。當然，在這個過程中我們也應該時刻註意防範中小銀行自身的風險。

　　第四，中小銀行有助於中國銀行業的專業化分工。出於風險和收益的考慮，不同規模的銀行具有不同的專長，正所謂“尺有所短，寸有所長”。諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格勒認為，凡是在長期競爭中能夠得以生存的規模都是最佳規模。專業化分工有助於不同層次的銀行在各自的層次內向著減少交易費用的方向演進，這才是問題的關鍵，因為這至少可以通過漸進的方式來深化金融改革，從而在另一個角度給出了深化金融改革的一個答案。事實上，我們在第一點中談到的中小銀行的比較優勢也正是基於其符合專業化分工原理。

　　十六大後，中小銀行的發展前景將會十分廣闊，環境也將趨於寬鬆。我們相信，中小銀行的四大功能將會隨著時間的推移而逐步凸顯，這將會使中國的金融更好地為中國經濟和社會發展服務。

　　(一)進一步放寬銀行業市場準人條件，並允許中小銀行通過兼併重組突破地域限制

　　進一步放寬銀行業市場準入條件，放寬利率管制，消除對中小金融機構設立分支機構的政策性歧視，為中小金融機構的運作塑造公平的競爭環境和法律保障。

　　中小銀行突破傳統行政區劃設置總分行模式，選擇東部沿海與內陸中心城市作為總分行所在區域。這些地區優秀企業與外資企業相對集中，多年來中小銀行 著眼於上述區域開展業務獲得了長足發展。地方性銀行。出於經營區域限制與沉澱成本考慮，中小銀行不可能通過大規模開設分支行買現規模擴張，若能充分利用兼併杠桿則可有效突破地域限制。

　　需要強調的是，目前有關銀行業尤其是中小銀行併購其它金融機構方面的法律法規還不夠健全。為了使中小銀行，尤其是城幣茼出銀行(包括優秀城市信用合作社、農村股份制商業銀行)得到充分發展，中國人民銀行有必要允許中小銀行通過兼併重組的方式迅速實現地域擴張與業務拓展。筆者認為，與其通過緩慢的市場力量積累推動中小銀行的網路擴展，不如由監管部門明確給予兼併收購行為咀台法陛，減小制度變革成本。

　　(二)加強內部改革治理，構建中小銀行核心競爭力

　　為構建中小銀行的長期發展模式，需在發展定位、楊明靜能力、風險文化、運營體制、業務結構、產5酏慚機制，隊及信息化建設等方面加快調整，實現發展戰略的全面轉型，必須從以下幾個方面強化楔曲筆爭力：加火資本運營力度，突破資本困境一完善公司治理結構，加快建立現代金融企業制度。藉助金融控股平臺，發揮金融混業經營優勢，以客戶為中心，持續進行產品和服務創新；強化風險管理，培育風險文化，加強產品創新，提升產品競爭力，加強激勵和培訓.努力建設優秀的人才隊伍。

　　(三)建立信用體系，完善信用環境

　　政府建立信用記錄體系，為個人和企業建立信用檔案，使誠實守信者受到社會尊重與信任，不講信用者受到應有懲處，建立對信用記錄與評估機構的監督與管理機制.保證信用信息的真實性和全面陛；制定相關制度與法規確保信用記錄成為個人和啦吐的必備檔案，建立健全個人、企業與政府信用有機組成的國民信用體系。

　　(四)建立市場退出機制與存款保險制度

　　傳統所有制觀念根深蒂固的影響使社會對中小銀行信心不足，為了改變中小銀行面臨的信任危帆，要建立規範有序的市場退出機制與相應的存款保險體系，其目標是提高金融穩定發展和培育一個能為經濟持續發展提供資壘的銀行業部門。在一定程度上，存款保護中小銀行業過度集中，並通過新銀行進人市場的可能性使銀行業更加面向競爭。

　　本文建議的存款保險制度設計，本身是對中小銀行改革的—種政策支持。以顯眭存款保險支撐的中小銀行能夠形成對隱形國家信用保障下的四大國有銀行強有力的競爭，也有助於分散化的存款資源實現優化配置的目的。隨著四大國有獨資商業銀行的股份制改造.伴隨著以激勵與約束相容為核心的公司治理結構的完善和利率市場化，要逐步將隱形國家信用變為顯性存款保險。

　　一、國內外中小銀行退出類型和原因

　　(一)國外中小銀行退出的類型

　　不管是國內還是國外。到目前為止，世界各國對銀行的管理核心思想仍然集中在風險管理和資本充足率保證上，尚未找到一條能保證每一家金融機構始終安全運行的途徑。即使在金融監管制度比較健全的英美日等發達國家，每年都有銀行因種種原因倒閉的案例。

　　美國是金融業最為發達的國家，美國在處理銀行退出時所採用的手段與方法，具有相當的代表性。在處置退出銀行時，考慮的主要因素包括存款人的利益、非存款債權人的利益、處置成本和簡易程度以及對社會穩定的影響，處置方式主要有三種：

　　l、購買資產和承繼債務(P&A)。P&A是指允許一個經營良好、健康的銀行或者金融機構獲得一個問題銀行的所有存款併購買部分或全部資產、承繼部分或全部債務。在這種方式下，收購方通常會支付給FDIC(聯邦存款保險公司)一個溢價，這大大降低了FDIC的處置成本。但會根據退出行資產的情況，來決定溢價多少。當然，為了鼓勵收購人的積極性，溢價不會很高。

　　有些銀行或者金融機構為了儘快擴張營業網點，通過這種方式可以較快得以實現。P&A處理方式可以更加平穩地處置問題銀行的退出，對社會的破壞性更小，因此，成為目前美國最主要的處置方式。在P&A處理過程中，會設立過渡銀行，在該方式下，FDIC自己臨時充當了收購方的角色。對於破產銀行的客戶而言，他們可以享受到銀行不問斷的服務。而與此同時，FDIC獲得了更充裕的時間來評估破產銀行的價值和出售破產銀行。潛在的收購方也獲得了時間來評估破產銀行的狀況，以便最終提供他們的競價。

　　2、存款償付(Deposit Payoff)。如果FDIC不能找到一個對即將關閉的問題銀行有興趣的接受者，那麼，惟一可供選擇的就是由FDIC實施存款償付，直接向問題銀行的存款者支付存款。

　　在這種情況下，就要求FDIC在承保範圍內確定支付給每一個存款人的數額，併在宣佈關閉問題銀行後立即支付。在保險存款轉移中，FDIC也會計算每個存款人的保險限額內的存款數額。然後，FDIC會安排一個願意充當代理行的健康金融機構，由後者向存款人進行支付。在這個過程中，FDIC把保險限額內的存款賬戶和擔保的債務轉移給健康金融機構，同時向後者支付相應的現金和其他資產，接手的健康金融機構僅僅作為代理支付存款人的臨時機構。

　　3、問題銀行的經營援助(OBA)。有些銀行規模相對較大，倒閉對社會影響比較廣，這時，FDIC對那些影響比較大的瀕臨關閉的銀行提供財務援助，通過一定的整頓，給予一定的時間寬限，讓問題銀行儘快改善經營狀態，避免銀行直接進入破產清算程式。FDIC通過貸款、購買資產對問題銀行進行援助，使該銀行儘可能免遭破產的命運。同時，被援助的機構應該儘可能償還援助貸款。OBA有時也被用於幫助一家健康的金融機構收購一家面臨破產的銀行。

　　(二)我國中小銀行退出的類型

　　中國有其特殊性。一方面，絕大多數的中小銀行或者金融機構的控制權仍然掌握在以國有資產為主體的公司中；另一方面，人們的習慣思維，銀行是嚴格接受國家有關部門管理的，存款人沒有承受風險的意識和思想準備，一旦中小銀行或者金融機構出現問題，便毫無疑問地把責任追尋到政府。政府為了社會穩定，都會通過一定的方式加以解決，全額擔保存款人的本息安全，導致在處理中小銀行或者金融機構退出方面仍然以行政方法為主。

　　1、行政托管與兼併。這是目前國內比較常用的處理有問題中小銀行或金融機構的方式，特別是在處理農村信用社中用的比較多。一般由主管部門指定一家有實力的銀行吸收(兼併)破產銀行，獲得被吸收銀行的資產和債權，同時承擔一定的債務，其他債務採用暫時掛賬或者豁免方式進行處理。通過併購，解救瀕臨倒閉的小金融機構，保護被兼併收購機構存款人的利益，避免社會公眾對金融業的恐慌，減少處置成本。這種處置方式如果是通過行政指令要求承受行出面接管，那麼後續問題的處置積極性不高。如果是基於市場行為找到願意接收的機構，那麼購併金融機構要有吸收有問題金融機構的能力，而且時間會比較長，處理過程中的成本與債務問題很難解決，可能會引起存款戶的恐慌。

　　2、金融機構的撤銷(關閉)。“問題嚴重的金融機構必須及早處置，該破產的就要破產。”監管當局依法採取行政強制措施，終止其經營活動，如被撤銷的中國新技術創業投資公司。撤銷(關閉)模式一般有三種：(1)行政清算。即由監管當局組織清算組採取非破產清算程式，對已撤消機構的債權債務進行登記、清償和清理；(2)同業接收。即對問題金融機構進行債務整理後，做出一定的債權債務處置，再由某家機構對已撤消金融機構的債權債務進行接收；(3)破產清算。如果機構關閉後，清算組發現該機構嚴重資不抵債，又沒有合適可行的損失分擔辦法可供選擇的時候，則可提起破產清償。但是不管哪種方式，在我國對問題金融機構的處理實踐案例中，自然人的債權一般是受到全額保護的，法人的債權則根據不同情況採用不同償付比例予以清還。這種方式雖然不利於最大限度地保護債權人的利益，但可以提高退出清算效率，適用於那些資產損失比較嚴重，沒有金融機構願意收購或兼併的經營失敗的銀行機構。

　　(三)我國中小銀行退出原因分析

　　儘管案例不多，但是從過去的經驗可以初步勾畫出我國中小銀行退出的根本原因：經濟結構調整或者巨集觀經濟政策變化，引發行業性的整體衰退。如紡織等輕工行業在20世紀80—90年代時期的全面調整。典型的20世紀90年代初期的海南房地產業衰退，使得這些行業的企業經濟效益下滑，負債加重，資產質量急劇下降，形成大量的呆賬、壞賬，導致中小銀行或者金融機構績效波動超出自己承受能力的範圍。

　　中小銀行不少是通過農村信用社轉型的，不管是人才還是經驗都明顯欠缺。如果內部風險控制薄弱，風險預防機制欠缺，風險就會不斷積聚，一旦發生風險後處置不力，可能導致無法承受風險衝擊而倒閉或者破產。

　　受制於地方政府行政壓力形成的“行政攤派”壞賬，在地方政府領導人換屆後，新領導對過去形成的貸款不認賬，或者其他原因使得形成的壞賬無法及時消除；監管不到位，有些中小銀行為了通過監管部，門的年檢，隱瞞風險，特別是風險集中在幾個重要客戶(貸款集中度過高)，企業遇到經營或者市場波動引起企業經營困難，風險積聚到一定的程度便會引發企業破產，銀行被拖累；危機處理不及時，偶發性事件引發普遍性的小風險事件的迅速積聚，導致風險擴散與蔓延。

　　普遍存在資本充足率低下，補充機制不順暢，風險抵抗力不斷下降的問題。中小銀行或者金融機構的資本大部分依靠原始的投入和後來的積累支撐經營，隨著規模的擴大，特別是中小城商行發展迅速。資本補充渠道不暢，資本充足率嚴重低於監管要求和市場風險的承受極限。

　　管理改進跟不上規模擴張需求，危機處理不及時。中小金融機構由於原先的規模不大，管理半徑小，決策靈活高效，那種一竿子插到底的管理方式，在規模快速擴張中顯得極其不適應，原有風險控制模式不能適應規模擴張後的銀行需求，特別是大量引進的中高層管理人才，對原有體制的管理文化和管理習慣形成衝擊，原有那種家長式的管理方式和手段效率大打折扣，風險不斷累積，最終導致危機爆發引發中小銀行或者金融機構的徹底瓦解。

　　二、我國中小銀行市場退出制度存在的缺陷

　　由於我國的國情決定著我國對中小銀行或者金融機構破產的處理有著很強的中國特色。至目前，儘管中小銀行或者金融機構實際上破產的不乏其例，但是還沒有真正按照市場規律對破產中小銀行或者金融機構進行清算的。破產清退的制度設計也存在嚴重的缺陷。

　　(一)缺乏具有可操作性的法律與制度

　　問題銀行進行順利的市場退出必須有一定的法律機製為依托，在法律規範下，合理有序地退出，以實現經濟和社會成本的最小化。但現階段，在金融立法方面，問題銀行的市場退出機制缺乏有力的法律支持。我國現行的相關法律還存在某些方面的空白，致使金融監管無法有效進行。

　　例如：我國現行的《商業銀行法》在接管終止的程式、清算費用的支付規則、破產的某些特殊事項規定等方面闡述極其簡單，甚至是綱領性的，還不夠詳盡，根本無法在實踐中進行操作。

　　(二)行政力量主導.缺乏市場手段的處置機制

　　首先，我國金融系統的危機處理缺乏風險分攤機制，政府的隱性擔保加大了自身的債務負擔。中國金融業還沒有形成由參與市場交易的主體之間建立起來的風險分攤機制。在西方國家的金融系統內，這是最基本的風險市場分攤架構基礎。所以，一旦我國金融機構出現危機償還問題，就不能有效通過風險分攤這種手段來化解其風險，只能選擇退出，最終其大部分債務由政府承擔。

　　其次，目前銀行業的絕大部分資產或者控制權仍然掌握在國有控股公司手中，民營企業參與的或者控股的城商行最近幾年才具有相當的規模，因此，處置法律環境仍然是建立在國有資產為主體的意識中，沒有建立不同主體利益差別的驅動機制，無法有效鼓勵其他銀行機構主動去化解問題銀行機構的支付風險。這種利益驅動機制包括鼓勵其他健康銀行向問題銀行機構提供流動性支持，承購問題銀行機構流動性較差的資產，向出現流動性困難的問題銀行機構提供資本支持。

　　再次，我國未設立銀行系統的存款保險金制度，無法及時對損失風險給予補償。在西方發達國家，主持銀行的市場退出的機構一般都包括監管當局和存款保險機構。監管當局負責對問題銀行整個市場退出進行監管，而存款保險機構則負責支付限額內的存款損失或用資金支持促成併購。在我國，當商業銀行等金融機構因出現支付危機而不得不退出市場時。銀監會、中國人民銀行等銀行監管機構或政府便會出面說明，保證支付居民儲蓄存款的合法本息。

　　(三)缺乏銀行退出快速反應機制

　　市場經濟發達國家一般都擁有一套完善的金融風險預警、預報系統和危機處理的配套機制，能夠在風險沒有擴大前發現和預防。而在風險發生和形成危機後，金融監管當局有一系列完善的危機處理規則和程式來處理銀行危機。由於長期形成的國家金融壟斷經營。絕大部分銀行的資金貸款給國有或者國有控股企業，形成的呆壞賬理應由國家負責，銀行的金融風險在“國家信用的支撐”下被掩蓋，銀行缺乏風險防範的主動性和積極性，更沒有建立起風險預警和危機處理的配套機制。一旦危機出現，不但銀行本身無權處置，銀行監管機構也處於手足無措的混亂狀態，往往是層層向上請示，大批的公文傳遞、批閱，再形成處置的紅頭文件，這樣只能延誤拯救時機，加大救助成本，進一步惡化危機程度，更嚴重的後果是使本來可以拯救的金融機構不得不從市場退出。

　　三、建立有效的中小銀行退出機制

　　(一)國外中小銀行退出的模式選擇

　　依據不同的金融管理體制和法律環境，國外中小銀行退出途徑和模式大概有以下幾種：

　　1.直接宣佈破產。中小銀行一旦經營不善或者遇到外界環境劇烈變化引發的銀行資不抵債，經過債權人申請，由法院宣佈銀行破產，併進行破產清算，這對於那些規模相對較小，影響不大的問題銀行處理起來比較方便。

　　2.有“毒”資產剝離後的整體劃轉。這是較為穩妥的一種處置方式，把無法處置的資產通過一定方式進行處置後，剩餘的銀行資產整體劃轉給另外一家銀行管理。這種方式通常還可以延伸出兩種不同的處置形式，一種是原銀行的法人主體消失，並人新的銀行，另一種是保存原有銀行的法人資格，僅僅把“毒”資產處理後的銀行托管給較有經驗的銀行進行管理。

　　3.銀行資產整體打包出售。目前這種處置方式在城商行、農村信用社中採用得比較多，把銀行的好壞資產一併捆綁打包，並以一定的優惠折扣轉讓給其他銀行接管。

　　4.原有銀行的大股東(實際控股股東)退出。原有控股股東退出，讓有實力或者有良好資產的新股東註入優質資產，提高資本充足率，改變資產質量和股權結構。每種退出模式都有不同的優勢和不足，呈現相應的效益和風險，每種模式各有“特性”，但彼此間又具有一定的交叉和替代效應，不同問題銀行，可以根據具體情況，從維護金融安全的需要出發，相機選擇退出模式，尋求系統性的化解方法和綜合性戰略重組方案。

　　(二)建立具有中國特色的中小銀行退出機制

　　中國情況十分特殊，瀕於破產倒閉的中小銀行幾乎都是閉而不退，既帶來沉重的財政負擔，又不利於金融市場的健康發展。問題在於，既無專門的組織機構，也沒有一套成熟的處置機制。因此建議：

　　1.設立銀行退出的核心處理機構。首先，成立“中小銀行危機(退出)處置局”(簡稱“危處局”)。處置中小銀行退出工作是極其複雜的系統，不但關係到股東的利益，也牽涉到眾多企業和千千萬萬老百姓的切身利益，以及社會的穩定。因此，在中小銀行退出的處理中，必須要有較高級別、代表政府行政權威和信用背景的機構出面承擔組織、協調工作，才能加快縮短處理問題的時間，減少處理的阻力，降低銀行退出過程中的風險，控制其向外部擴散和在社會上惡性傳播。建議直接在銀監會下設立“中小銀行危機(退出)處置局”(簡稱“危處局”)，併在各下屬分機構設立相應的對接機構，形成有效的快速處理運作機構。其次，設立存款保險制度。問題銀行的處置。關鍵是涉及到財產處置和利益權分配，單憑問題銀行本身很難有資產能力解決後續問題，因此要設立存款保險制度，通過保險分擔問題銀行處置的壓力，降低問題銀行處置難度。只有從行政和經濟兩方面協調處置，才能有效、妥善解決問題銀行的退出。

　　2.前置中小銀行退出的預警機制。銀監局對金融機構的經營監管還是比較嚴格的，但是監管的主要依據仍然是通過格式化的表單素材瞭解基本情況，許許多多影響銀行生存的根本要素或者情況，中小銀行往往不會也不敢主動地如實反映。因此，銀監局要前置風險觀測點，除了加強銀行的流動性壓力測試監管(目前對中小銀行的流動性測試僅僅流於形式)，還要跳過被監管主體本身，把監管的觀測點直接設在市場末端，通過普遍性的市場信息，直接追溯風險的起源主體。這樣既可以減少風險的擴散蔓延，又可以把風險的“火苗”直接掐滅。

　　建立預警跟蹤制度。銀監會設計出規範格式的報表和比率指標體系，無論業務工作是否完成，無論經營中是否出現問題，各中小銀行必須按時向銀監會報送固定格式的報表和比率指標，銀監會一方面對這些報送材料進行分析評估，及時發現問題，跟蹤監督，限期糾正；另一方面以此作為銀監會實施調控的信息基礎，由眾多的微觀監督檢查轉化為巨集觀調控措施。

　　設立經濟活動觀察點。“危處局”有選擇性地在不同行業或者企業，設立資情觀察點，選擇經濟波動敏感行業，銀行中貸款集中度較高的大客戶，作為銀行運營的觀察對象。一旦這些行業或者企業出現經營問題，信息很快就會傳遞到“危處局”，“危處局”便可以及時掌握對應銀行的安全程度，並及時把預知信息和銀行溝通傳遞。

　　藉助外部審計機構的審查。中小銀行外部審計是指外部審計機構接受銀行所有者和金融監管當局的委托，根據會計原則和審計準則對中小銀行經營和財務狀況及風險控制等進行監督檢查。

　　作為社會監督的重要組成部分，外部審計不僅有助於金融法律規範的實施，更能改善中小銀行內部控制，提高風險控制水平，也能提高銀監會的監管水平和質量。

　　預警的實施與運作。問題銀行的預警可以分為二個階段：第一階段，銀行業績下滑、預期貸款未回收出現明顯的增多、銀行現金流出現緊張，各項監管指標不斷惡化，特別是資本充足率以及主要監管指標長時間處在警戒線下或者靠近警戒線，這是風險的預警信號。“危處局”一方面應立即識別風險的類別和程度，開始干預，要求銀行採取措施解決問題，如採取出售資產、舉債、停止新產品業務、凍結主要高層管理者薪酬，裁減員工的方法降低風險；另一方面，通過自身系統加快信息的收集和分析，尋找、發現可能存在的問題。如不能緩解困境時，“危處局”把銀行列入高風險關註對象。

　　第二階段，“危處局”一方面要更加嚴厲干預，必要時派駐觀察員，跟蹤銀行運作。對銀行作出的重大經營決策、重大的經營活動、重大的資產處置、大宗的對外貸款、銀行大客戶經營狀態的變化，特別是資金的進出情況等，進行及時跟蹤。避免銀行或者其大客戶利用信息不對稱，進行資產轉移。另一方面，“危處局”要求銀行進行改革。如通過管理層撤換、再註資使困境緩解和恢復。如果銀行在用盡所有常規手段。如出售或抵押了最後一項自由資產、使用最後一項拖延措施後仍不能緩解時，就進入危機階段，此時銀行可能爆發全面的財務危機。“危處局”就必須正式對銀行列入危機處置，要求其進行資產或者經營重組。

　　3.構建中小銀行退出的指標體系。銀監局對金融機構的監管設置比較系統的指標，包括強制性要求中小銀行進行流動性壓力測試。設置這些指標或者手段是為了保證金融機構的穩健、持續經營，測試中小銀行應對和抵禦風險的能力。“危處局”要把觀察點集中在危機處理上，設計一套可以用來衡量、判斷和觀察中小銀行處於危機甚至瀕臨退出的指標體系，包括經營指標內容、要素構成、指標結構、指標取值、指標影響度等，這樣才能及時有效判斷中小銀行經營狀況：事先設計和制定規範的監管指標考核體系，具體來說包括以下三個體系：風險指標統計監測體系。以銀監會省、市級分支機構的統計數據為基礎，選擇中小銀行的貸款總量、貸款結構、貸款風險等級、資產流動性、備付水平等與風險評估相關的指標，按旬統計、按月監測、按季考核，形成風險指標統計系統。

　　風險分析評估體系。組建風險分析評估小組，研究制定科學、實用的分析評估方法，定期對風險指標數據及動態情況進行分析，形成定性結論。對中小銀行的風險狀況做出風險評估，將風險分為大、中、小三類；也可以在建立風險監測指標體系的基礎上，運用模糊綜合判別技術，建立風險評估統計模型，對中小銀行的風險狀況進行定量分析。在對中小銀行的風險狀況進行評估的基礎上，根據其風險的大小來確定監管工作的重點對象、監管的頻率和相應的措施，為制定實施風險防範和化解措施提供依據。

　　全面反映現場稽核和非現場稽核情況的監管報告體系。以綜合反應中小銀行資金流動性的月度報告、資產質量評價及風險評估季度報告、會計與審計年度報告及現場稽核報告為載體，形成銜接緊密、互為補充的監管報告系統，及時掌握監管對象的營運變化情況，反映監管工作開展情況及成果。

　　4.形成中小銀行退出損失的分攤機制。中小銀行與大銀行相比，其風險承受能力低、更加脆弱，因此，應該由國家、央行和投保金融機構共同出資，設立中小銀行存款保險公司，對所有吸收公眾存款的中小銀行實行強制投保，以便在中小銀行陷入支付困難或面臨破產時動用保險基金實施及時的資金援助或存款理賠。存款保險這項業務在西方國家的金融系統中普遍應用，但是在我國還沒有起步，要銀行進入市場運作，必然有風險。倒閉、破產、退出是很正常的經濟運行現象，銀行業也不例外。但是銀行業的退出引發的社會後果與一般的企業完全不一樣，一旦退出受到傷害的不僅僅是銀行股東或者企業本身，眾多存款人的利益和社會穩定必將受到嚴重的威脅。而建立存款保險公司降低了中小銀行退出市場的成本，減少了存款人特別是自然人的財產損失，從而降低社會對銀行破產或者退出的恐慌，起到穩定作用。

　　5.縝密研究和設計市場退出方案。銀行是通過特許經營權降低成本來經營人們積累的財富，金融機構一旦退出會造成對自然人、社會、政府的極其嚴重的衝擊與考驗。因此，必須對中小銀行的退出進行極其縝密的研究和設計。從開始的分析、判斷、決定，到處置過程的風險分攤、後續諸多問題的處理，都要縝密研究，設計市場退出方案、制度支持和法律保證基礎。

　　儘快制定問題銀行退出的法律體系。國際成熟市場在銀行退出的各個環節都有完整的立法，我國還沒有這方面的法律規定。完善商業銀行市場退出法律架構是銀行退出的制度保證，目前的中小銀行為數不少，中小銀行面臨的市場競爭較為激烈，銀行業的一波一折對經濟和社會的影響已經相當明顯。只有完善的法律體系，對退出銀行的所有處置才具有法律依據，處置工作才能順暢推進，才能提高效率，才能及時處置。

　　建立起具有公信力的風險評級系統。什麼銀行是問題銀行，什麼時候要對問題銀行加強監管或直接干預，這些都必須有一個具有公信力的風險評級系統加以確認，也是“危處局”早期識別問題銀行的關鍵。該評級系統結合以電子處理手段為基礎的非現場監控體系建設，加強現場稽核與非現場稽核的配合以求整體效能發揮。

　　建立問題銀行的管理介入或托管期制度。由於我國處理問題銀行的方式是以政府干預為主，這加大了政府財政和國有銀行經營負擔，增加了通脹壓力。商業銀行市場退出一般會有真空期，也就是從發現到完整的解決問題銀行這一過程，期間都有一段中間過渡期。在評級出來後，馬上強勢介入問題銀行的管理，由“危處局”派出專職管理人員參與問題銀行的管理。或者把銀行托管給能級更大的銀行進行短期管理。這樣可以及時控制局勢，避免問題的繼續擴大，避免繼續虧損。進入問題銀行的人員可以是從其他銀行抽調的，也可以是招聘的或者由“危處局”派出。

　　建立存款保險制度。應借鑒發達國家的成熟經驗，建立存款保險制度，促進金融體系穩健運行，維護金融安全。為了避免或者降低存款保險制度的設計不當會引發道德風險、逆操作風險、代理問題，在存款保險制度設計時要設立一些限制性條件：一是對銀行實行按風險級別收取差別保費率；二是嚴禁用納稅人的錢處置風險；三是未保險人要承擔銀行破產損失和分擔處置成本。

　　四、問題銀行退出的途徑選擇

　　(一)不同資產規模和風險等級的銀行宜採用不同的退出途徑

　　銀行分為大、中、小及微小銀行或者農村信用社，對問題小銀行、微小銀行或者農村信用社的退出不宜採用清算的方式，因為相對成本大、時間長、費用高，而應採用迅速轉讓、出售的方法，以減少損失、簡化過程，而且對公眾的生產生活影響較小。對於一些要繼續擴大營業網點的金融機構來說，兼併問題銀行現有的網點不失為一種既快又省的好途徑。目前申請設立一個銀行分機構網點，不但要受到監管部門的制約，前期成本費用一般在2000—3000萬元之間，還不包括固定資產等的投入，籌建時間的等待。中等問題銀行較易採用合併的方式，由較大銀行或中型銀行收購或合併，這樣更為迅速、有效。收購、合併可以由監管部門牽頭組織、鼓勵、撮合，按問題銀行自願的原則進行，通過合併可以擴大非問題銀行經營範圍、增加營業網點和帶來客戶資源，對收購方是有利的。

　　(二)危機嚴重銀行宜採用行政手段予以退出

　　危機嚴重的問題銀行，應該迅速採用行政手段加以解決，及時進行行政托管或者宣佈破產、關閉，同時，政府及時對自然人的本息採取保護措施，以免引起社會恐慌和不穩定，法人存款人的本息進入破產清算。

　　1.分類處置問題嚴重銀行資產。問題銀行並不是所有的資產都是不好的，把銀行資產進行分類，對不同資產應區別對待，把優質資產以較高價格轉讓、出售，不良資產賣給管理人或資產管理公司。通過處置優質資產獲得較高的回報，彌補一部分不良資產的損失。倒閉銀行還存在有價值的資產，一是牌照，二是網點，三是部分高級管理人才，可以與不良資產打包轉讓，通過轉讓使這些有價值的資產彌補其損失，總之，凡是有價值的資產都要充分利用。

　　2.行政干預模式與司法終止模式。行政干預模式通常在法庭外解決，主要針對那些可以通過合併、出售、資產註入重組等方式加於解決的問題銀行的資產處置。一般都是在法律程式外通過行政安排、協商完成的，它捨去程式和實體上的保障，效率更高，能迅速地進行干預，並完善對問題銀行的整合。司法終止模式，適用於問題銀行破產時的徹底清盤過程，包括財產資金的分配與權力的滿足、案件中止等；由於法院負責破產案的人士對銀行業務可能不熟悉，缺乏專門技能，實施司法程式的時間會比較長，效率較低，但能保障法律權利，對那些無法輓救的問題銀行，進入司法能相對在更加公平、公開和公正的環境下進行。

　　行政干預處置問題銀行資產，不是代行管理問題銀行的經營，更不能代替其經營決策。因為監管當局不可能比問題銀行本身更加瞭解情況，更清楚問題所在，但是監管當局擅長制定規則，能站在更高的高度上採取措施、更寬的視野下解決問題，如制定整治、複蘇計劃。

　　3.選擇時機，穩妥推進，分步實施。處置問題銀行一是決策要果斷，處置過程要迅速。該行政干預時就要及時出手，否則問題會不斷惡化，不利後續問題處理。二是對實施手段要穩步推進，處置方案、處理的途徑和手段，相應的對策措施等，要進行統籌安排，避免處置過程中出現因措施不當而引發新的問題。因此，不管是司法介入還是行政干預，都必須是一個漸進的、分階段的、一環扣一環的完整過程，是隨著問題的嚴重程度採取不斷加強的處置措施的過程。

　　(三)重視問題村鎮銀行的處置

　　我國村鎮銀行正處於發展初期階段，但是，不能因此忽略對村鎮銀行破產的警惕性。由於村鎮銀行處於較偏遠的農村地區，監管半徑越過縣鄉兩級，監管難度大，各村鎮銀行經營環境與規模及業務複雜程度不同，經營治理模式各異，監管部門對有些情況很難及時把握，實踐中也缺乏監管方面經驗。因此對村鎮銀行遇到的困難，要根據村鎮銀行經營特點制定不同的處置措施。也正是因為村鎮銀行剛剛處於發展初級階段，對問題村鎮銀行的處理要堅持市場原則，避免陷入傳統的對問題銀行的處置被動處境，積極探索有益的處置問題銀行的商業化運作模式，讓村鎮銀行與保險公司共同承擔責任，形成一種處置問題銀行的習慣和案例，對社會產生一種示範的作用，對今後村鎮銀行的發展產生積極的影響作用。

　　問題中小銀行的市場退出，關係到銀行本身的後續發展，也關係到眾多老百姓的財產利益，更會波及到整個金融系統和社會穩定。儘管我國還沒有中小銀行因為2008年金融危機而宣佈破產，但是並不代表我國的中小銀行就沒有破產和退出問題。中小銀行的生存困境和競爭壓力是不言而喻的，只是處理的方式體現“中國特色”，更加謹慎和穩妥而已；政府也因此付出更加大的代價和成本。因此，必須儘快制定相應的制度、法律，設立專門的機構，配備一定的專業人員，並根據中國國情，根據市場與政府參與相結合原則，妥善處置中小銀行退出問題，減少中小銀行退出時的成本支付，避免引發金融系統危機和社會動蕩。