政府信用

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政府信用（governmental credit）

　　政府信用是社會公眾對一個政府守約重諾的意願、能力和行為的評價,是在政治委托一代理關係中產生的代理人信用,反映了公眾對政府的信任度。政府信用作為社會信用體系的一個主要內容，也同樣強調言行的客觀後果，考量政府行為對公眾和社會的影響，同時又不得不顧及公眾和社會對其看法和態度。政府信用需要政府的自覺，政府的良知與行為自主性能夠提高政府能力、剋服信任危機和提升政府形象。

　　政府信用與企業信用、個人信用相比，其內涵和外延都有不同。但政府信用的主體是政府，因此，就其主體本身而言，政府信用就是指政府及其部門作為公共權力機構或公共權力的代理者信守規則、遵守諾言、實踐踐約。同時，就政府的客體或對象來說，政府信用是社會組織、民眾對政府信譽的一種主觀評價或價值判斷，它是政府行政行為所產生的信譽和形象在社會組織和民眾中所形成的一種心理反映。政府信用體現的是政府的德性，是政府的“言”與政府的“行”的有機統一，是政府的“自利性”屈從於“公共性”的必然要求，是政府的“主觀”言行與社會的“客觀”評價的和諧一致。

　　政府信用具有公共意識、規則意識、責任意識、示範意識，這些意識反映了政府信用具有公共性、規則性、責任性和示範性的特點。

　　1、公共性。政府作為公共權力的代理者，必須為公眾著想、為公眾服務，必須體現公正、維護公平、服務公開，必須立足於公共領域基礎之上反應公意、“公而忘私”。政府信用體現在公共事務管理當中就要求拋開政府官員的自利動機，一心一意為公眾服務，制定公共政策、提供公共產品、維護公共利益，因此，政府信用體現的就是一種公共意識。

　　2、規則性。政府作為公共規則的制定者和維護者，他首先必須身體力行，遵守 法律規則和道德規則，恪守規則的願望和意志，因為規則對於所有的社會成員都一視同仁。政府信用要求公共行為規則制定明確，特別是合乎規則的行為與違背規則的行為之間的界限必須明確，同時也必須明確外在的道德製裁機制，使得誠信之德產生約束力，因此，政府信用意識就是一種規則意識。

　　3、責任性。政府作為公共權力機構，要勇於承擔責任、要善於維護責任，一個不負責任的政府是懦弱的政府、是無所作為的政府。政府信用要求有能力、有責任為公眾謀求福祉，兌現承諾，敢於對公共決策失誤負責，因此，政府信用意識就是一種責任意識。

　　4、示範性。政府作為社會公眾觀念與行為的指導者，作為國家管理的實體存在，其言行對於全社會來說有著重要的指導意義和符號意義，“上梁不正下梁歪”，政府守信程度影響公眾的守信程度，政府信用是社會信用的主要量標，因此，政府信用意識就是一種示範意識。

　　政府信用強調處理好與公眾、企業、市場、社會等若幹公共關係，建立良佳的行政生態或 政治 生態，從而樹立良好的社會信用環境。同時，政府的公信力也體現於這些公共關係當中，並由這些公共關係反映出來。

　　政府與公眾的關係。政府是公眾的代言人、公眾利益的分配者和維護者，公眾是政府政策的動員者和實踐者，政府與公眾的關係是“舟水”關係、“魚水”關係還是 “油水”關係、“水火”關係將說明政府的合法性程度，政府公共政策的供給和公共產品或公共服務的提供狀況將反映政府的信用水平和公眾的滿意程度。由此可知，政府及其官員是公眾的“勤務員”，政府信用狀況影響政府與公眾的關係。

　　政府與企業的關係。政府與企業是兩個獨立的平等主體，他們在 經濟領域的分工體現為間接生產領域和直接生產領域、壟斷型領域和非壟斷型領域、公共型領域和非公共型領域的分工，政府表現為巨集觀經濟領域的主體地位，企業表現為微觀經濟領域的主體地位，政府為企業安排經濟運行制度和引導企業 發展方向，企業為政府提供有利的財政支持和微觀經濟運行狀況。由此可知，政府是企業的“引航員”，政府的信用水平影響企業的信用程度，企業的信用狀況反映政府的信用質量。

　　政府與市場的關係。一切經濟活動都是直接或間接地處於市場關係之中，市場機制是配置生產要素和分配經濟利益的基本運行機制，政府公共產品的供給或公共服務的提供直接或間接地依賴於市場，同時，政府既可以抑制或代替市場的功能，也可以擴張或補充市場的作用，也就是說，政府對於市場起著巨集觀調控的功用，如果說市場是 交通 要道，那麼政府就是紅綠燈。由此可知，政府是市場的“掌舵者”，政府的信用程度決定市場的信用水平。

　　政府與社會的關係。政府與社會其他要素的關係諸如政府與社區、政府與媒介、政府與國際關係等等，這些關係無不體現信用關係在他們之間的作用，比如政府信用影響社區公共服務的質量，政府信用是通過大眾傳播媒介反映和測度的，政府信用影響國際形象等。由此可知，政府是社會的“中流柱”，政府的信用效應能夠創造社會信用環境。

　　目前，我國社會正遭受著誠信缺失的嚴重困擾。中國人民銀行引用的調查資料顯示，全國每年因為信用缺失造成企業間接直接損失5855億人民幣。國家工商總局的調查報告顯示，在全國的合同交易中，正常履約率只有60％。國家審計署披露，有67％的大型國有企業做假帳。有關部門的調查還顯示，偷稅漏稅、騙匯現象屢禁不止；假文憑、假證書、假公證、假帳目泛濫成災。輿論界普遍認為，信用危機居腐敗之後成為阻礙中國經濟發展的第二大因素，信用危機導致企業生產經營成本增加15％左右。面對如此嚴重的誠信缺失和信用危機，各級政府有不可推御的責任。

　　從總體上講，我國當前政府信用行為的主流是好的，特別是改革開放以來，由於堅持了“一個中心、兩個基本點”的基本路線，我國物質文明建設、政治文明建設和精神文明建設取得了舉世矚目的成就，政府的信用度在國際國內都在逐步提高。但是，我們必須清醒地看到，由於體制方面的原因和認識上的偏差，政府信用還存在一些不容忽視的問題，主要表現在以下幾個方面：

　　1、腐敗形勢嚴峻。嚴重侵蝕了政府信用。國際知名的反腐專家海登海默教授曾經把中國的腐敗分成“黑色腐敗”、“灰色腐敗”和“白色腐敗”三種類型。所謂“黑色腐敗”包括貪污賄賂、挪用公款、走私偷稅等等經濟犯罪行為。“灰色腐敗”是指在行政權力掩護下追求個人利益或小集團利益最大化的一種經濟腐敗行為。“白色腐敗”指黨政領導在實施法律和資源分配上對親朋好友的偏袒。現今中國的腐敗狀況事實上已經嚴重到幾乎所有的腐敗類型都能找到，國家資產大量流失，政府信用遭到嚴重侵蝕嘲 。

　　2、政府政策缺乏穩定性和連續性。在地方上表現最為突出的是“新官不理舊事”，後任政府領導拒絕為前任政府領導的執政埋單。地方各級政府組成人員特別是主要負責人的工作一旦發生變動，往往會給當地政府工作的連續性帶來潛在的破壞，時常出現一屆政府一套政策，社會組織和人民群眾對政府的公信力頗有微詞。

　　3、政府行為透明度不高。有的地方選拔幹部不公開，財務收支不公開，重大事項不公開，辦事依據不公開，辦事程式不公開，辦事結果不公開，習慣於暗箱操作，人民群眾瞭解政務信息的渠道不暢通，由此導致人民群眾對政府的種種猜疑和不信任。

　　4、行政執行不規範。有的行政機關濫用行政執行權，把行政執行當作創收的手段，以罰代法；有的在行政執行中濫用自由裁量權，根據不同對象辦關係案、人情案；有的投機專營，在行政執行時，對自己有利的事積極辦，對自己無利或微利的事則得過且過；有的地方政府在貫徹執行上級的方針政策時搞“上有政策、下有對策”，人民群眾很不滿意；有的地方有法不依、執法不嚴、違法不究現象時有發生，人民群眾反映比較強烈；有的地方為各種制假販假活動大開綠燈或實施保護，嚴重破壞了正常的市場經濟秩序，同時也嚴重侵蝕了政府信用。

　　5、濫用地方政府職能。有的地方政府不恰當地介入市場競爭性行業，與民爭利；有的地方為了製造虛假政績，不惜以犧牲國家整體利益為代價，甚至肆意破壞政府信用和金融信用，採取非正常手段強迫銀企合作，迫使銀行給效益差或根本無市場前景的企業項目貸款，換取所謂GDP的增長；有的地方在招商引資時熱情周到，承諾多多，開出許多優惠條件吸引投資者，而一旦項目投入運營就出爾反爾，甚至吃、拿、卡、要，搞得投資方陷入尷尬境地。如此種種，如果不加以剋服，必定嚴重損害政府信用，嚴重影響當地經濟與社會的可持續發展。

　　6、公務員濫用職權。公務員作為人民的公僕，理應依法行政、科學行政、民主行政，維護政府信用。然而，有的公務員卻習慣弄虛作假，欺上瞞下，只對上級負責，不關心困難群眾的生產生活；有的公務員對國家的方針政策陽奉陰違，工作方式簡單粗暴，對群眾欺詐恐嚇，屢屢侵犯群眾利益；有的公務員與黑社會分子稱兄道弟、講哥們義氣，甚至直接充當黑惡勢力保護傘，為虎作倀；有的公務員玩講刺激，穿講名牌，吃講野味，住講豪華，高高在上，嚴重脫離群眾 這些行為和做法嚴重敗壞了政府信用，損害了政府形象，影響極其惡劣。

　　在現代社會，政府信用缺失是社會信用體系中最具破壞力的惡性病毒，它會直接導致社會信用體系的崩潰瓦解，嚴重損害人民群眾的根本利益和政府的形象，嚴重妨礙經濟、社會的全面進步。目前我國國民的誠信水平總體上有所下降，有些國民的誠信水平甚至已經突破了道德底線。不講誠信、不守承諾、輕信寡諾，讓我們損失的不只是金錢，更主要的損失是破壞人們相互之間的信任和相互間情感交流的紐帶。顯然，國民的信用缺失與我國政府信用缺失有很大關係，因此加強政府信用建設已刻不容緩。

　　進入新世紀新階段，國際局勢發生新的深刻變化，經濟全球化、世界多極化、文化多元化勢不可擋，綜合國力競爭日趨激烈，這對政府信用相應地提出了更高的要求。良好的政府信用的建立和提升並不是一個自發的過程，而必須通過系統有效的信用建設方可實現。政府信用建設是一項複雜的系統工程，必須從現階段我國行政生態環境的實際情況出發，採取切實有效的措施進一步改善政府治理狀況，推進政府與公眾的良性互動，增強政府對公眾的責任感和回應力，不斷提升政府信用。

　　1、實施善政，牢固樹立政府信用觀。詹姆斯·福裡斯特爾曾經說過：“政府工作的困難在於，它不僅必須幹得很好，而且必須讓公眾相信它幹得很好。換句話說，能力和表現都是必要的” 。政府信用是政府力量的源泉，是政府的生命線，也是政府構築善政的重要資本。所謂善政，實際上就是對契約的依法履行，對代理責任的有效承擔，對公眾期待的良性回應，增進政府信用的基本途徑就是推進法治行政、責任行政和回應行政。

　　2、全面加強法治行政。法治意味著一種良好的治理狀態或秩序，在這一治理狀態中，法具有普遍性和有效適用性，法律具有至上權威。將政府行為納入法治的軌道，有助於增加政府行為的透明度，有助於增強公眾的預見性，從而有助於提升公眾對政府的信任感。當前，我們必須全面推進依法行政，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，將堅持黨的領導、人民有序參與和依法行政有機統一起來，維護憲法權威，確保政令暢通，堅持執政為民，忠實履行憲法法律賦予的職責，保護公民、法人和其他組織的合法權益。

　　3、全面建立責任行政。責任行政意味著行政主體和公務員必須履行法定的職能和義務，必須對自己的行政行為負責。沒有履行或不適當履行其法定職責的，就是失職，必須承擔由此而引起的責任。通常，政府機關和公務員要切實承擔起四個方面的責任：一是政治責任，其核心是對同級人民代表大會負責，其實質是對國家、對人民、對公共利益負責；二是法律責任，公務員必須模範遵守法律法規，依法行使權力並對權力行使的後果承擔法律責任；三是行政責任，公務員應該在法定的許可權範圍內活動，依法行政，合理行政，文明行政，嚴格按程式辦事，否則要承擔行政責任；四是道義責任，公務員要模範遵守社會公德、傳統美德、公序良俗和行政倫理，否則要承擔道義責任。

　　4、全面推進回應行政。回應行政意味著政府對公眾的期待和要求作出及時、負責、滿意的反應，不得冷漠處置、無故拖延或沒有下文，在必要時還應當定期或不定期地主動征求公眾意見，解釋政策法規規章和回答問題，鼓勵公眾有序參與，增進公眾與政府的良性互動。回應行政註重以人為本，其實質是一種服務行政，它不同於統治行政和管制行政，註重培植公眾對政府的理解和信任，註重培植公務員對公眾的感情，是一種符合時代的文明行政模式。

　　5、以制度創新根治腐敗。腐敗是侵蝕國家肌體的“毒瘤”，要提升政府信用，首先就需要堅定地反腐敗。反腐敗活動存在著社會成本與收益，反腐敗必須考慮成本與收益的對比，要尋求反腐敗的長效機制。結合我國的現實國情，重點是以制度創新根治腐敗，通過深化行政體制改革，堵塞制度漏洞、強化監督機制，加大懲罰力度，增加腐敗的成本，使公務員不可能、也不敢於腐敗；適度提高公務員待遇，承認和尊重公務員的合法權益，讓公務員過上比較安定富足的生活，使公務員能夠珍惜自己的榮譽、名聲和職務，營造沒有必要去腐敗的氛圍嘲；加強思想政治教育和道德約束等方法，使公務員牢固樹立人民公僕觀念，自覺養成廉潔自律習慣，不斷提高拒腐防變能力，作到“常修為政之德，常戒貪欲之念，常懷律己之心”，真正達到不願意腐敗的崇高境界。

　　6、保持政策法規的穩定性和連續性。政府通過制定政策、法規來調整人們的行為，體現在政府的經濟管理行為上，就是給市場運行提供“游戲規則”，然後通過引導、規範、監管、獎懲等措施，促使各市場主體按既定規則進行活動，從而促進經濟發展和社會進步。政策是指導人們開展經濟和社會活動的指揮棒，其實也是一個合約，政府每出台一項政策就意味著與社會立下了一個約定，這個約定必須得到政府本身的遵守，政府才有信用可言。政策的科學性、穩定性和連續性會給人以信心，使人們在經濟活動中做出理性預期並遵守約定。

　　7、政策的科學性和政策的穩定性。各級政府和職能部門重要的政策、重大項目建設應該事前進行充分論證，認真聽取各方面的意見和要求，要充分反映客觀規律和最廣大人民的根本利益，事後要進行績效調查或審計，明確領導的政績或應負的責任。政府行為的隨機性越大，政策越變化無端，社會公眾對政府的信心與信任就越弱，政府信用度就越低。因此，政府制定的政策、發佈的決定應該保持相對穩定，作到誠信行政。

　　8、政策使用的連續性。從橫向來說，在同等條件下，政策對甲適用，對乙也應該同等適用，同等情況應同等對待，不同情況應區分處理，不能厚此薄彼，力求做到公正行政、公平行政。從縱向來說，在政策有效期內，昨天適用，今天、明天也應適用，儘量保持行政管理的連續性。行政機關非因法定事由並經法定程式，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或其他法定事由需要撤回或變更行政決定的，應當依照法定許可權和程式進行，並對行政管理相對人因此而受到的損失予以相應補償。

　　9、全面履行政府職能。加強社會管理和公共服務。在完善社會主義市場經濟體制階段，理順政府職能必須堅持四個“凡是”，即：凡是企業的事情，要交給企業去決策；凡是市場能夠解決的問題，要讓市場去解決；凡是基層能夠處理的問題，要依靠基層去發揮作用；凡是應該由政府辦的事情，政府必須切實履行職責。當前，政府要註重努力提供充足優質的公共產品與公共服務，不斷滿足人民群眾日益增長的物質需要與公共服務需求。要在加強經濟調節、市場監管的同時，更加註重提高社會治理水平，提高公共服務能力。各級政府要按照全面貫徹科學發展觀和加強服務型政府建設的要求，著力在提供高效優質的公共服務、建立良好的法治環境、創造穩定的經濟與社會環境、維護良好的生態環境上下功夫。

　　10、要加強社會管理，積極構建社會主義和諧社會。各級政府要註意穩步推進發展進程，正確處理改革發展穩定的關係，把發展的速度、改革的力度、群眾可承受的程度有機統一起來，認真解決關乎群眾切身利益的經濟、社會問題和突出矛盾。要通過科學制定社會政策和法規，依法管理和規範社會組織、社會事務、協調各種利益關係，既激發社會活力，又確保社會穩定。要積極擴大就業，實施再就業工程，完善社會保障體系，理順分配體制。加快社會事業發展，切實維護群眾利益，促進社會公平和正義。各級領導幹部要深入基層，深入群眾、深入實際，將社會矛盾和糾紛解決在基層，切實解決困難群眾上學難、看病貴、就業難等關乎民生的問題。

　　11、推進政務公開，建立透明政府。誠信政府必然是透明政府，神秘的“黑箱”政府是不可能得到公眾信任的，因為公眾不知情就不可能理解政府，當然也就不可能信任政府。政務公開是指國家行政機關的一切活動除涉及國家機密、個人隱私和商業秘密並由法律規定不得公開的以外，必須向公眾公開。政務公開是現代政治文明的應有之義，許多發達國家都制訂了政務公開方面的法律法規。我國是社會主義國家，有著比資本主義國家更廣泛的民主基礎，積極推行政務公開是時代的要求，是人民的要求。近年來一些地方政府相繼出台了政務公開、廠務公開，村務公開、校務公開的規定，對涉及群眾切身利益的收費等敏感事項也進行公開，但由於缺乏有效的制度保障，假公開、半公開現象屢見不鮮，公開變得名不副實。大力推進政務公開，提高政務信息的透明度，加快政務信皇的傳輸速度，這既是民主政治下落實公眾知情權的具體體現，也是WTO規則對政府治理的—個基本要求，更是提升政府信用的重要步驟。必須加快制定《政務信息公開法》，對政務公開的主體、方式、內容、範圍、程式、法律責任和救濟辦法等作出具體規定，充分保證廣大公眾的知情權，大力推進透明政府建設。

　　12、改進行政執法作風，規範行政執法行為。要加強政府信用建設，必須切實改進公務員的行政執法作風，努力實現依法行政、合理行政。當前要重點抓好以下兩個方面的工作：

　　其一，解放思想，轉變觀念。這就要求各級行政機關和廣大公務員：破除人治觀念，樹立法治觀念；破除特權觀念，樹立“服務人民為榮”的觀念；破除本位主義觀念。樹立自覺維護公共利益、維護社會穩定的觀念；破除地方保護主義。樹立按國際通行規則辦事的觀念。

　　其二。完善行政權力運行機制。這就要求各級行政機關一是切實轉變政府職能。建立結構科學、權責明確、運轉協調、高效便民的行政執法機制；二是建立健全行政執法責任制：確定執法崗位。分解執法職責。細化執行標準。嚴密執法程式。落實執法責任並嚴格實行重大事故責任倒查制度；

　　三是堅持行政權力與利益相分離。防止和剋服行政執法利益化的機制。從源頭上杜絕行政權力部門化。部門權力利益化。部門利益法制化的問題；

　　四是堅持行政權力與行政監督相統一。構建行政執法監督機制。特別要加大人大監督、群眾監督及輿論監督。

　　13、建立健全科學的政府信用管理體系。政府信用建設不單是政府自身的信用振興問題。而且在整個社會信用體系建設中政府也承擔著重要職責。我國社會主義市場經濟發展時間不長。市場發育狀況和社會信用環境都還不完善。也絕不能單靠市場的力量來推動社會信用體系的建設。我國政府應借鑒發達國家建立政府信用的經驗。結合我國國情。採取有力措施，有計劃、有步驟地提升政府信用。併為社會信用體系的良性運轉和完善奠定堅實基礎。當前，政府主要應做好以下幾個方面的工作：

　　一是建立信用資料資料庫和實現信用資料的開放。並對信用資料的公開、合法、正當的收集與使用通過行政法規形式明確界定。

　　二是加快建立和完善信用法律體系，如制定頒佈《政府信用法》、《企事業單位信用法》、《公民信用法》、《公平交易法》等。

　　三是引導企業強化信用管理。在社會主義市場經濟條件下。企業是信用風險的主要承擔者之一，因此，政府引導企業強化信用管理就成為有效發揮信用功能、防範信用風險的必然要求。

　　四是完善政府信用評估制度。包括政府信用信息徵集、政府信用信息管理、政府信用信息審查申請、政府信用評級、政府信用信息發佈等制度。

　　五是建立政府失信懲戒制度。通過有效的政府失信懲罰機制使失信者清楚地意識到失信將要付出的代價。屆時將根據失信情節輕重追究其民事補償責任、行政責任或刑事法律責任。

　　六是切實加強公務員的誠信教育。