國有控股公司

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　　國有控股公司是指通過持有其他公司達到決定性表決權的股份，而對該公司進行經營控制，並主要從事資本經營及其他生產經營的國有企業。

　　國有控股公司可以分為兩種類型：

　　一種是純粹型控股公司，它不直接從事股權，而對其他公司或企業實行控制。

　　另一種是混合型控股公司，它主要通過股份持有控制子公司，又直接進行一部分生產經營活動。這種控股公司投入全資子公司、控股子公司、參股子公司的資本總額，必須超過註冊資本金的50%以上，用於直接生產經營的資本總額只能小於公司註冊資本金的 50%。在對子公司的關係上，它行使的是出資者權利，而在直接生產經營活動中，它還享有法人財產權。在授權一些企業集團的核心公司作為國有控股公司時，為了保持生產經營的穩定，可以設立混合型控股公司。但要通過制定章程，防止母子公司之間發生不規範的競爭。

　　國有控股公司一般應包括四種情況的國有控股公司，即國家控股公司、國家投資公司、大型國有集團控股公司和地區國有控股公司。

　　（一）國家控股公司的設立條件

　　國家控股公司應是國家單獨投資設立，經國務院批准對授權範圍內國有資產行使所有者權利，主要以控股方式從事資產經營活動，並依法登記註冊的特殊企業法人，它一般應是純粹性控股公司。這種公司不得宣告破產。遇公司清算，其凈資產不足以清償債務的，其不足部分由國務院承擔。換句話說，一般來說，這種公司國家是不能讓其破產的。這種公司除依照國家的產業政策開展經營活動外，還要完成國家要求完成的社會公益任務。這種公司的設立條件應該是很嚴格的，除一般規定外，應該要求其主要經營業務要符合國家的產業政策，所在行業在國民經濟中要占有非常重要地位；其凈資產和總資產要達到一定的規模。除此之外，對其報批的文件，包括公司章程、經營範圍等要有明確的要求和規定。公司的法人治理結構也與一般公司不同，可以實行總經理負責制，設立黨組，國務院對其派出監事會等。

　　（二）國家投資公司的設立條件

　　國家投資公司應是國務院特別批准和授權，主要以控股方式從事國有資本投資活動，並經登記註冊的特殊企業法人。其主要職能是依國家產業政策和市場需要，負責從事特定行業經營性項目的國有固定資產投資活動。它的設立也要符合國家產業政策，經國務院特別批准。對其註冊資本、凈資產及總投資要有一定的下限的規定，其法人治理結構的規定等與國家控股公司類似。

　　（三）地區性國有控股公司的設立條件

　　地區性國有控股公司是指經省級人民政府批准和授權，主要以控股方式從事資產經營活動，並經登記註冊的特殊企業法人。其職能主要是依法對授權範圍內的國有資產行使經營管理權，通過國有資產的有效運作，盤活存量，優化增量，促進產品結構、產業結構和企業組織結構調整，增強國有資本的經營能力、控制能力和滲透能力，壯大優勢企業、重點行業和支柱產業，搞活國有經濟並負責完成當地政府要求的社會公益任務。對這類國有控股公司要堅持公平競爭，禁止行業壟斷和地區封鎖。在設立條件上要比國家級的控股公司寬泛一些，在符合國家產業政策和地區經濟發展要求的前提下，其註冊資本、凈資產的限額要低一些，但比一般性公司要高，建議其註冊資本不得低於20億元人民幣。

　　（四）大型國有集團控股公司的設立條件

　　大型國有集團公司或大型國有企業按照公司法第72條，經國務院授權而改組成為國有控股公司的，都可以適用有關國有控股公司的法律規定。這類集團公司是國有控股的一般形式，與國家控股公司有一定的區別，區別之一，這類公司是混合型控股公司，即在主要從事生產經營的同時，也可以以控股方式進行國有資產的經營；區別之二，這類控股公司可以不是國家獨資公司，其組織和行為一般受《公司法》調整。改組為這樣的國有控股公司一般應具備這樣一些條件：⑴經營管理制度健全、經營狀況較好；⑵有完善的公司章程；⑶註冊資本、凈資產和總資產達到法律法規規定的最低限額；⑷有符合《公司法》規定的組織機構；⑸經國務院授權。

　　（一）國有控股公司與一般公司的區別

　　一是職能不同，一般公司的主要職能是搞好生產經營，而國有控股公司只是對下屬企業有出資者職能，是投資主體；二是管理內容和方法不同。一般公司的管理主要是企業生產、質量、經營管理，控股公司則是戰略管理，是超脫於一般產供銷、人財物管理之上的資產運營管理；三是組織形式及作用不同。一般公司是有限責任公司或股份有限公司，根據市場需要進行生產經營，是一般企業法人。國有控股公司則是由國家單獨出資設立的國有獨資公司，或是由國家控股的股份有限公司或有限責任公司。除根據市場需要組織生產經營外，還要根據國家的產業政策和社會公益性事業需要組織生產經營，是特殊企業法人。

　　（二）國有控股公司與一般企業集團公司相比較，有相同的性質但有很大的不同

　　相同的性質，是它們都是一種母子公司，通過持有子公司的股份對其控制，都是一般意義上的控股公司。

　　不同點主要有以下幾方面：一是股東的性質不同。國有控股公司的資本金是國家直接出資，而其子公司中的資本金是國家授權其出資的，因此，它是國家授權投資的機構，是國有資產直接運營主體和投資主體，是獨立行使國有資產出資者所有權的特殊法人，其對外投資可以不受凈資產50%的限制。而一般集團公司，既使是國有企業，其資本金是由國家授權投資機構出資的，對下屬企業的出資是法人出資。對外投資不得超過凈資產的50%。二是職能不同。國有控股公司以資產運作，結構調整為重點，一般的集團公司要以生產經營為主，兼營資產運作。

　　（三）國有控股公司與行政性工業公司不同

　　一是設立目的不同。原工業公司（局）作為政府的組成部分，是政府工作的延伸，上海稱為政府職能的“漏斗”，實際是下屬企業的上級主管部門，直接干預企業的生產經營活動，造成嚴重的政企不分。而國有控股公司設立目的是為了國有資產的運作、結構調整和承擔國有股東的重要角色，以經濟利益為目的，兼顧國家和社會目標，本身沒有政府職能。

　　二是法人性質不同。原工業性公司（局）實際是機關法人，吃的是“皇糧”，承擔的是政府責任。而國有控股公司是獨立的企業形態，是企業法人一種，是經濟組織。

　　三是對下屬企業管理內容和方式不同。原工業公司主要進行行政性管理和行業管理，無權對國有資產進行管理，而國有控股公司只進行資產管理，與所控制企業是以資產為紐帶的經濟關係，沒有行政性行業管理職能。

　　（四）國有控股公司的法律地位

　　國有控股公司是政府與企業的界面，是專司國有資產所有者職能和經營管理職能的一種特殊企業法人。這種特殊，表現在兩方面，一是特別設立，即是經特別批准設立的（一般公司並不需經特別批准）；二是依照特別立法設立的，即依照對國有控股公司的專門規定設立的。從國外情況看，國有控股公司不外兩種，有的國有控股公司是介於政府和企業之間的中介機構，是經營實體，有的就是一般行政機構，或叫控股機構，多數為公法人或特殊企業法人。我國控股公司不是完全按照公司運作的，其法律地位也不完全等同於一般的公司，因而也是一種特殊法人。其特殊性表現在：一是設立不同，要依照特別法（如國有控股公司條例設立）而非公司法設立，經特別批准設立，這也是它與集團公司不同之處；二是它雖然也是經濟實體，是企業，但它又與一般企業不同，它對國有資產有所有者的權利，而非法人財產權；對於國家控股公司，這種特殊性除表現在上述兩方面外，還在於：一是它還承擔著行業調整和產業調整的任務，二是國家控股公司除承擔著經濟目標外，還可能承擔著社會公益目標；三是它是經特別批准設立的。上述職能的綜合決定了其地位的特殊性。因此，我國國有控股公司是否可定位在既適用《公司法》，又適用於特別規定上。

　　在社會主義市場經濟條件下，積極運用國有資本的控股公司方式，組建跨地區、跨行業、跨所有制和跨國經營的大企業集團，具有客觀必然性。

　　首先，從規模經濟和多元化經營的動因看，國有控股公司的產生是生產力發展和資本集中的必然趨勢。由於我國許多主導產業和名牌產品的生產集中度低，規模效益小。因此，要迅速改變這一格局，只有通過市場競爭和政策導向，“抓大放小”或“壯大並小”，發展大型和特大型的國有控股公司系統，才能適應生產社會化和經營現代化的需要。

　　其次，從公司制度進化的動因看，國有控股公司的產生是現代公司形態演變和發達的一般趨勢。在我國，它的出現是直接借鑒和利用西方經濟文明的結果，是將占主導地位的國有經濟與發達的現代公司相結合的一種發展趨勢和有效形式。

　　再次，從國際競爭和跨國經營的動因看，國有控股公司的產生是不發達或發達國家參與競爭的共同趨勢。當今世界圍繞資源、資本、技術、市場、信息人才的國際競爭日益激烈，跨國公司的地位和作用日趨增強，國際經濟的區域性和集團性日益明顯。在這種形勢下，中國僅有少數像聯想集團那樣的小型跨國經營的控股公司，是遠遠不夠的。加快發展具有跨國經營和國際競爭力的國有控股公司勢在必行。

　　第四，從國有資產管理體制改革的動因看，國有控股公司的產生是各國構建新型國有資本營運體系的普遍趨勢。我國為了實現體制轉型，有條件的國有企業也應採取國有股份制及控股公司的做法。

　　在組建國有控股公司的進程中，亟需解決好如下幾個問題。

　　第一，要不要用國有控股公司模式來改組國有企業集團？控股公司系統內各個企業的聯結紐帶主要是資本或產權，而目前我國企業集團內聯結各成員企業之間的紐帶不全是資本和資產，有些是基於上下級行政隸屬關係的行政紐帶聯結，有些是基於生產經營協作關係的契約紐帶聯結。它們不合乎市場經濟要求，或者聯結缺乏穩定性和權威性。因此，對行政性和契約性的企業集團實行資產重組和資本重組，引入產權機制，改造為國有控股公司體制，是十分必要的。

　　第二，要不要鼓勵國有銀行持股？法國和日本都鼓勵銀行積極參股產業公司，從而形成一種銀行資本和產業資本相融合的財團或“金融資本”。我國出於市場自由組合和國際競爭需要，理應逐步鼓勵銀行資本與產業資本的相互滲透和混合生長，造就若幹個國際級的財團型國有控股公司。

　　第三，要不要積極施展國有控股公司的資本經營功能？面對一些外資公司和私人公司大量購併和控股國有企業的挑戰，國有控股公司一旦內部機制轉換到位，就必須大力開展與產品經營有聯繫的資本經營，去激活肌體不佳的國有企業，以求公司超速成長。

　　第四，要不要防範國有控股公司的產權行政化傾向？人們擔心，將原行政主管部門改組為國有控股公司，會出現新的產權行政化，這不是毫無道理的。因為原政府專業主管部門是一種“四合一”式的混合管理機構。現存的專業部、廳和局改組為國有控股公司，若人數、機構、機制和職能沒有大的變化，或者改製不徹底，那麼，極易出現“翻牌公司”或婆婆加老闆，產權行政化管理甚至有過之而無不及。所以說，不是國有控股公司必然形成產權行政化，但必須依照《公司法》和市場規律，在上下之間、內外之間和左右之間的博弈中實行一步到位式的改製，而非零打碎敲式的改良，預防“穿新鞋、走老路”所導致的舊體制的複活。

　　第五，要不要兼顧政府的社會性目標？在西方國家和我國傳統體制中，國有企業被指令承擔了政府的各種社會性任務，如解決就業、抑制通脹、高風險投資、搶救虧損企業、肩負社會保障等等。這是使國有企業效率不高和缺乏市場競爭力的重要根源。要根本扭轉此種局面，不能搞國有企業“私有化”，而要使國有企業“競爭化”。也就是說，國有控股公司應像私人企業一樣，不再無代價地替政府擔當社會性的經濟和非經濟的職責，而要以資本增值和盈利最大化為目標，平等地參與市場競爭。假如政府將巨集觀目標微觀化，需要國有企業分擔某種社會經濟任務，那就必須給予減稅、補貼或修改資產保值指標等相應的經濟補償。它需要平等地協商談判與單獨計算。這既有利於國有控股公司的正常發展，也有利於客觀評價其經營績效。

• 程恩富.《關於國有控股公司的幾個問題》