國有資產管理體制

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國有資產管理體制(State-owned Asset Management System)

目錄

什麼是國有資產管理體制

  國有資產管理是國家以產權為基礎,以提高國有資產營運的經濟效益和社會效益為目標,以資產的占有者和使用者為對象開展的管理活動。國有資產管理的主休是國家(政府),但它是以產權所有為基礎的,資產所有者與資產經營者的身份是平等的,不具有超經濟的強制性。

  國有資產管理體制,是關於國有資產管理機構設置、管理許可權劃分和確定調控管理方式等方面的基本制度體系,是國民經濟管理體制的有機組成部分,是國民經濟管理過程中產權關係的具體表現形式,也是國家所有制的具體實現形式。

  (一)國有資產管理體制是關於國有資產管理的基本制度體系

  建立和完善國有資產管理體制的目的,是為了形成健全有效的國有資產管理的運行機制。根據國民經濟協調、快速、健康發展的客觀要求和加強國有資產管理的需要,正確地劃分各級政府和各級、各類國有資產管理機構的職責許可權,是國有資產管理體制的核心內容,也是完善國有資產管理體制的需要目標。組織機構的設置,為國有資產管理提供了基本的物質技術基礎和手段,它使管理職責許可權的劃分得以落實。調控方式是國有資產管理體制活的靈魂,它不僅為體制的運行輸入動力,而且不斷地矯正體制的運行方向,決定著體制運行的效率。可見,國有資產管理體制是由職責許可權劃分、組織機構設置和調控管理方式等方面的法律、法規和規章制度共同構成的有機整體。

  (二)國有資產管理體制是國民經濟管理體制的重要組成部分

  國民經濟管理體制的調控對象,是全社會的所有經濟資源及其配置運營過程。而國有資產管理體制調控的對象,則是產權為國家所有的經濟資源及其配置運營過程。在我國,國有經濟資源是全社會經濟資源中最重要、最基礎的部分。所以,國有資產管理體制是國民經濟管理體制的有機組成部分。

  (三)國有資產管理體制是國民經濟管理過程中產權關係的具體表現形式

  國有資產管理體制與整個國民經濟管理體制一樣,運行中都需要規範和協調國民經濟發展中涉及的複雜的社會經濟關係,其中一些最基本的經濟關係,如政府與企業之間的關係,企業內部所有者之間的關係,所有者與經營者之間的關係,所有者內部各個監管主體之間的關係等等,都必須經過國有資產管理體制的規範和協調,才能保證經濟和社會的健康發展。這說明,國有資產管理體制是國民經濟管理過程中產權關係的具體表現形式。

  (四)國有資產管理體制是國家所有制的具體實現形式

  從總體上看,國有資產管理體制是全民所有制生產關係的具體化;同時,它又直接與上層建築相聯繫,是一個複雜的社會系統。實質上是正確處理國有經濟內部各種經濟關係以及國有經濟與非國有經濟之間各種經濟關係的問題,同時涉及國家、地方、政府、國有資產管理機構、各經濟主管部門、中介機構、經營單位和職工之間關於國有資產管理中的責、權、利的協調和處理問題,本質上體現了國家作為國有資產終極所有者對國有資產運營全過程的組織、協調、監管的一系列活動。

國有資產管理體制的基本框架

  黨的十六大依據我國國情和國有資產管理的現狀,描述了社會主義市場經濟下新型國有資產管理體制的基本框架:“繼續調整國有經濟的佈局和結構,改革國有資產管理體制,是深化經濟體制改革的重大任務。在堅持國家所有的前提下,充分發揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規,建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責,享有所有者權益,權利、義務和責任相統一,管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。關係國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等,由中央政府代表國家履行出資人職責。其他國有資產由地方政府代表國家履行出資人職責。中央政府和省、市(地)兩級地方政府設立國有資產管理機構。繼續探索有效的國有資產經營體制和方式。各級政府要嚴格執行國有資產管理法律法規,堅持政企分開,實行所有權和經營權分離,使企業自主經營、自負盈虧,實現國有資產保值增值。”

  根據建立新型國有資產管理體制的構想,國有資產管理體制改革的核心是理順產權關係,前提是實行政府的社會經濟管理職能與國有資產管理職能雙重職能分離,併在此基礎上實現政企職責分開,實行所有權與經營權分離,關鍵是落實國有企業獨立的法人財產權。新型國有資產管理體制應在以下方面建立起清晰明確、相互促進、效率極高的新機制,以實現國有資產的高效運營:

  從機構設置上,應明確國有資產管理者職能,中介經營者職能和企業法人財產所有者職能的劃分;

  從產權關係上,應明確國家所有者,國家授權、委托的產權代表者,企業法人產權經營者三個產權主體的劃分;

  從投資體制上,應明確國有資產總投資者,國家部分資產的授權委托投資者,國有資產投資的接受者等不同投資主體的劃分;

  從收益分配上,應明確國有資產收益的總代表,國有資產收益的分代表,國有資產直接收益的企業法人實體等不同受益者的劃分。

  由此,國有資產管理體制的結構為:政府是國有資產所有者的總代表;企業法人國有資產經營的基層組織;介於二者之間的是總代表授權委托經營國有資產的職能部門,作為產權管理的中介機構。進而可以明確,國有資產管理體制大致可以分為三個層次:中央政府是國有資產所有者的總代表,地方各級人民政府對管轄範圍內的國有資產行使所有者權能;各級國有資產監督管理委員會是經國務院及各級政府授權履行出資人職責的特設機構,即國有資產出資人代表;各級政府授權、委托的國有資產經營公司,投資公司,跨行業、跨地區的大型企業集團公司,以產權所有者代表的身份經營國有資產產權;企業法人對投入企業的國有資產負有保值、增值的責任。

國有資產管理體制的建立原則

  (一)鞏固和完善社會主義公有制原則

  我國是以公有制為基礎的社會主義國家。我國對國有資產管理體制進行改革是社會主義上層建築本身的自我完善。改革並不是要削弱或取消公有制經濟的主體地位,而是根據我國國情和現存國有資產的狀況,按照社會主義市場經濟的要求,改革以往僵化的、壓抑企業經營自主權和積極性發揮的資產管理體制和管理方式,促使公有制企業增強自主經營、自負盈虧、自我約束、自我完善的能力,更好地發揮公有制經濟的優勢和主導地位。因此,國有資產管理體制改革,不是改變國有資產的產權屬性,而只是改進國有資產運行的實現形式。

  (二)經濟效益原則

  國有資產任何改革方案、措施、步驟的制定與實施,都必須以提高國有資產營運效益為出發點和落腳點,以此來衡量改革的成敗得失。堅持國有資產管理體制改革的經濟效益原則,最根本的是要正確認識改革與提高經濟效益的關係,樹立正確的改革效益觀念。必須註意國有資產經營活動和整體效益與企業效益的有機聯繫,做到眾多企業效益組成的國有資產經營效益系統的優化。這要求既要增強企業活力,又要提高企業經營行為的有序性。

  (三)政府兩種職能分離原則

  政府行使國有資產所有權職能只涉及國有資產,目標是保證國有資產權益不受侵犯。而執行社會經濟管理職能,是面向全社會各種經濟成分,目標是推進公有製為主體、多種經濟成分的共同發展。由於保證國有資產權益和管理全社會經濟是兩類不同的經濟活動,管理方式自然也是不同的。同時,出於政府分工和專業化的要求,也必須將兩種職能分離。如將兩種職能合一,則可能存在親疏之分,難以保證不同經濟成分的政策平等和公平競爭。

  (四)政企職責分開原則

  這一原則是處理政府國有資產管理機構與國有企業經營的關係的原則。它強調政府國有資產管理機構不能直接經營企業。貫徹這一原則,必須明確國有資產管理職能的兩個層次:一是政府國有資產管理職能,二是企業國有資產管理職能。兩者的區別在於:一是政府國有資產管理職能是一種行政性國有資產管理職能,是國家的一個經濟職能部門的職能,而企業國有資產管理是一個獨立的“經營總部”;二是政府國有資產管理職能是一種巨集觀管理職能,是對全部國有企業資產的巨集觀管理,而企業國有資產管理職能是一種國有資產經營管理職能。

  堅持國有資產經營活動中政企職責分開的原則,並不是削弱政府國有資產管理機構作為所有者代表對企業國有資產經營活動的產權管理和約束,而是還要加強產權管理,使產權約束機制進入企業。解決這一問題的現實選擇,一是在企業中建立類似董事會監事會的權利機構;二是在政府國有資產管理機構與一般企業之間建立類似控股公司的產權經營機構。這樣,在實現企業職責分開的同時,強化了國有資產的產權約束。

  (五)所有權與企業法人財產權相分離的原則

  實行這一原則的目的是要在新的國有資產管理體制下落實企業的經營自主權,促使企業成為自主經營的市場競爭主體,成為擁有獨立法人財產權的經濟實體。

  傳統觀點認為,國家管理經濟,就是政府部門直接經營管理企業,直接指揮國有企業的人、財、物,供產銷等具體活動。同時認為,生產資料歸誰所有,這些生產資料的經營使用就必須由誰承擔。這種政企不分、兩權不分的觀念是傳統國有資產管理體制賴以建立的理論基礎,也是建立行政集權管理體制的重要原因。實行改革政策以來,改革國有資產管理體制的探索主要是從政企分開、兩權分離等方面進行的,並且取得了重要成效。在構建新型國有資產管理體制時,應當繼續堅持政企分開、兩權分離,在保證國家所有者身份的前提下,充分賦予國有企業獨立的法人財產權,賦予企業經營者以更多的經營自主權,惟此才能有效地解決國有資產管理產權不明、職責不清、條塊分割、管理多頭等問題,才能更利於實現國有企業的經營自主權,使企業生產和經營的積極性、主動性、創造性得到充分發揮,真正成為獨立自主經營的經濟實體。

國有資產管理體制的類型

  國有資產管理體制的組織形式可以作多重設置。但從管理體制各組織形式的地位、職責、管理職能及管轄範圍等方面進行分析和劃分,可將國有資產管理體制歸於巨集觀管理體制和微觀管理體制兩大類。

  (一)國有資產巨集觀管理體制

  按照新型國有資產管理體制基本框架的構想,國有資產巨集觀管理體制應當包含兩大基本的組織形式:

  1.國有資產監督管理委員會

  國家國有資產監督管理委員會是由國務院組建並領導和政府職能部門,向國務院負責並受全國人民代表大會監督,其主要職責是代表國家行使國有資產的最高所有權,依照《憲法》行使國有資產的投資收益權資產處置權和監督管理權,頒佈國有資產管理的法規和條例,起草有關國有資產管理的法律併在提請全國人民代表大會通過後組織實施。各級人民政府成立的國有資產監督管理局代表本級政府行使本地區國有資產所有權,並受同級人民代表大會監督。

  2.國有資產管理的專門機構

  國有資產管理的專門機構是國有資產監督管理委員會的常設辦事機構,其主要職責是貫徹執行國有資產監督管理委員會的決議、決定,代表其行使日常行政管理職能,組織制定有關法規、制度,對產權經營者和企業法人進行監督,負責國有資產管理的基礎工作,如產權市場資產評估清產核資產權界定、收益分配、產權登記和各種文書工作等。

  (二)國有資產微觀管理體制

  國有資產微觀管理體制的基本組織形式是:

  1.國有資產營運機構

  國有資產營運機構,是指由國家獨資設立、對國家授權範圍內的國有資產具體行使所有者權利、以持股運作方式從事國有資本營運的企業法人機關法人

  國有資產營運機構的主要職責是以所有者代表身份對國有資產進行產權管理,主要負責登記、管理企業的存量資產;負責管理國家以資本金投資形式投入企業的國有資產以及所形成的紅利;按國家投入資本的比例,負責選派股權代表和監事會成員;負責審核企業的年度財務報告,並向國有資產監督管理委員會和政府財政部門述職。

  國有資產營運機構具有以下基本特征:(1)由國家依法投資設立的法人實體,不兼有行政和行業管理職能;(2)經國家授權對一定範圍內的國有資產具體行使資產受益、重大決策、選擇管理者產權轉讓等所有者權利;(3)以持股運作方式從事國有資本營運,通過參股、控股等行為,調整企業的國有資本金的數量或註冊資本金的構成,以取得的產權收益改造老企業,投資新建企業,或者兼併、購買其他企業,實現國有資產的優化配置和增值,壯大國有經濟實力。

  2.國有資產經營單位

  國有資產經營單位指占有資產,從事生產、流通等經營活動的企業。國有資產經營單位直接占有並運用國有資產從事經營業務活動是國有資產的實際經營者和使用者。

  (三)國有資產巨集觀管理體制與微觀管理體制的協調統一

  國有資產巨集觀管理體制,從其整體上說,是從社會管理層次上對全部國有資產行使所有權管理的制度體系。無論國有資產監督管理委員會,還是國有資產管理的專門機構,它們作為國有資產所有者的代表,憑藉資產的所有權來行使管理職能,這種管理是對全部國有資產經營活動的巨集觀管理。國有資產所有者代表對國有資產的巨集觀管理不同於對一般性的經營活動的管理,它是一種具有權威性、行政性特征的管理職能。因此,國有資產的巨集觀管理體系不是一個資產的“經營總部”,而是通過這樣一個巨集觀體制確立的管理體系,制定相關的法規、制度來管理國有資產。

  國有資產巨集觀管理體制涉及對全部國有資產經營活動的管理。從資產經營角度來看,它所著眼的是國有資產的巨集觀配置,立足於通過巨集觀經營政策的制定和巨集觀經濟產業結構、地區結構、產品結構、組織結構技術結構等方面的合理化和現代化。它還註重於正確處理國有資產商業性經營目標與非商業性經營目標的關係,分別不同類型的國有企業,建立相應的所有權約束機制,以保證最大效益地發揮國有經濟在國民經濟中的主導作用。

  由此看出,國有資產的管理機構本身不是經濟實體,不直接從事資產經營,國有資產的經營者應是微觀管理體制上的具體組織形式,既可以是企業,也可以是中介性的機構。就後者而言,它是按照“兩權分離”和“政企分開”的原則,在政府和一般企業之間建立的資產經營中介機構,如投資公司、控股公司、資產經營公司和企業集團等。這些中介機構,在國有資產管理方面,既是國家行政機關的產權代理機構,又是行使國有資產產權經營管理的經濟實體。它們依據國家授權和客觀形成的產權關係,按照市場法則,代表國有資產管理機構向所控企業派出產權代表,並參與企業經營決策。如在整體資產的處置中進行資產評估,建立資產交易市場,組織資產公平交易,對企業進行控股和股票的吞吐,進行資產收益的回收和再投資等都由中介機構直接操作。中介機構對資產的管理,直接對國有資產管理機構負責。這樣,一方面把過去的由政府行政部門對企業及國有資產經營活動的直接管理,變為國有資產管理機構通過中介機構對國有資產的間接管理;另一方面,通過中介機構的凝聚力作用,增強了企業經營行為的有序性和集團之間的競爭性,使國有資產得到有效管理

  根據以上對國有資產管理體制的概括性描述可以得知,國有資產的巨集觀管理體制和微觀管理體制在對國有資產的管理層次、管理職責和管理目標等方面均存在著區別。由此而可能產生的偏差是:國有資產管理機構在行使其終極所有權約束和產權管理時,把資產的經營性事務也包攬過來,越俎代庖地干預了資產經營單位的具體的經營性活動和業務;或者相反,在強調賦予資產經營單位充分的經營自主權的同時,卻放鬆或放棄了產權約束和產權管理,造成產權虛置、資產流失和產權收益的喪失。這些偏差,都是與未能正確認識和根本理順國有資產巨集觀管理體制與微觀管理體制的關係直接相關的。在改革和完善國有資產管理體制的過程中,應當註意防止以上兩種傾向的發生,隨時處理好巨集觀體制與微觀體制協調過程中可能產生的各種矛盾。然而從根本上說,國有資產的巨集觀管理體制與微觀管理體制是一個完整的統一體,在對國有資產實施有效監督,保證國有資產保值、增值,維護國有資產權益,充分發揮國有資產在社會經濟發展中的骨幹作用和總體效益,壯大國有經濟實力等方面,其基本目標是完全相同和一致的。

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