国有资产管理体制

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国有资产管理体制(State-owned Asset Management System)

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什么是国有资产管理体制

  国有资产管理是国家以产权为基础,以提高国有资产营运的经济效益和社会效益为目标,以资产的占有者和使用者为对象开展的管理活动。国有资产管理的主休是国家(政府),但它是以产权所有为基础的,资产所有者与资产经营者的身份是平等的,不具有超经济的强制性。

  国有资产管理体制,是关于国有资产管理机构设置、管理权限划分和确定调控管理方式等方面的基本制度体系,是国民经济管理体制的有机组成部分,是国民经济管理过程中产权关系的具体表现形式,也是国家所有制的具体实现形式。

  (一)国有资产管理体制是关于国有资产管理的基本制度体系

  建立和完善国有资产管理体制的目的,是为了形成健全有效的国有资产管理的运行机制。根据国民经济协调、快速、健康发展的客观要求和加强国有资产管理的需要,正确地划分各级政府和各级、各类国有资产管理机构的职责权限,是国有资产管理体制的核心内容,也是完善国有资产管理体制的需要目标。组织机构的设置,为国有资产管理提供了基本的物质技术基础和手段,它使管理职责权限的划分得以落实。调控方式是国有资产管理体制活的灵魂,它不仅为体制的运行输入动力,而且不断地矫正体制的运行方向,决定着体制运行的效率。可见,国有资产管理体制是由职责权限划分、组织机构设置和调控管理方式等方面的法律、法规和规章制度共同构成的有机整体。

  (二)国有资产管理体制是国民经济管理体制的重要组成部分

  国民经济管理体制的调控对象,是全社会的所有经济资源及其配置运营过程。而国有资产管理体制调控的对象,则是产权为国家所有的经济资源及其配置运营过程。在我国,国有经济资源是全社会经济资源中最重要、最基础的部分。所以,国有资产管理体制是国民经济管理体制的有机组成部分。

  (三)国有资产管理体制是国民经济管理过程中产权关系的具体表现形式

  国有资产管理体制与整个国民经济管理体制一样,运行中都需要规范和协调国民经济发展中涉及的复杂的社会经济关系,其中一些最基本的经济关系,如政府与企业之间的关系,企业内部所有者之间的关系,所有者与经营者之间的关系,所有者内部各个监管主体之间的关系等等,都必须经过国有资产管理体制的规范和协调,才能保证经济和社会的健康发展。这说明,国有资产管理体制是国民经济管理过程中产权关系的具体表现形式。

  (四)国有资产管理体制是国家所有制的具体实现形式

  从总体上看,国有资产管理体制是全民所有制生产关系的具体化;同时,它又直接与上层建筑相联系,是一个复杂的社会系统。实质上是正确处理国有经济内部各种经济关系以及国有经济与非国有经济之间各种经济关系的问题,同时涉及国家、地方、政府、国有资产管理机构、各经济主管部门、中介机构、经营单位和职工之间关于国有资产管理中的责、权、利的协调和处理问题,本质上体现了国家作为国有资产终极所有者对国有资产运营全过程的组织、协调、监管的一系列活动。

国有资产管理体制的基本框架

  党的十六大依据我国国情和国有资产管理的现状,描述了社会主义市场经济下新型国有资产管理体制的基本框架:“继续调整国有经济的布局和结构,改革国有资产管理体制,是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下,充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等,由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规,坚持政企分开,实行所有权和经营权分离,使企业自主经营、自负盈亏,实现国有资产保值增值。”

  根据建立新型国有资产管理体制的构想,国有资产管理体制改革的核心是理顺产权关系,前提是实行政府的社会经济管理职能与国有资产管理职能双重职能分离,并在此基础上实现政企职责分开,实行所有权与经营权分离,关键是落实国有企业独立的法人财产权。新型国有资产管理体制应在以下方面建立起清晰明确、相互促进、效率极高的新机制,以实现国有资产的高效运营:

  从机构设置上,应明确国有资产管理者职能,中介经营者职能和企业法人财产所有者职能的划分;

  从产权关系上,应明确国家所有者,国家授权、委托的产权代表者,企业法人产权经营者三个产权主体的划分;

  从投资体制上,应明确国有资产总投资者,国家部分资产的授权委托投资者,国有资产投资的接受者等不同投资主体的划分;

  从收益分配上,应明确国有资产收益的总代表,国有资产收益的分代表,国有资产直接收益的企业法人实体等不同受益者的划分。

  由此,国有资产管理体制的结构为:政府是国有资产所有者的总代表;企业法人国有资产经营的基层组织;介于二者之间的是总代表授权委托经营国有资产的职能部门,作为产权管理的中介机构。进而可以明确,国有资产管理体制大致可以分为三个层次:中央政府是国有资产所有者的总代表,地方各级人民政府对管辖范围内的国有资产行使所有者权能;各级国有资产监督管理委员会是经国务院及各级政府授权履行出资人职责的特设机构,即国有资产出资人代表;各级政府授权、委托的国有资产经营公司,投资公司,跨行业、跨地区的大型企业集团公司,以产权所有者代表的身份经营国有资产产权;企业法人对投入企业的国有资产负有保值、增值的责任。

国有资产管理体制的建立原则

  (一)巩固和完善社会主义公有制原则

  我国是以公有制为基础的社会主义国家。我国对国有资产管理体制进行改革是社会主义上层建筑本身的自我完善。改革并不是要削弱或取消公有制经济的主体地位,而是根据我国国情和现存国有资产的状况,按照社会主义市场经济的要求,改革以往僵化的、压抑企业经营自主权和积极性发挥的资产管理体制和管理方式,促使公有制企业增强自主经营、自负盈亏、自我约束、自我完善的能力,更好地发挥公有制经济的优势和主导地位。因此,国有资产管理体制改革,不是改变国有资产的产权属性,而只是改进国有资产运行的实现形式。

  (二)经济效益原则

  国有资产任何改革方案、措施、步骤的制定与实施,都必须以提高国有资产营运效益为出发点和落脚点,以此来衡量改革的成败得失。坚持国有资产管理体制改革的经济效益原则,最根本的是要正确认识改革与提高经济效益的关系,树立正确的改革效益观念。必须注意国有资产经营活动和整体效益与企业效益的有机联系,做到众多企业效益组成的国有资产经营效益系统的优化。这要求既要增强企业活力,又要提高企业经营行为的有序性。

  (三)政府两种职能分离原则

  政府行使国有资产所有权职能只涉及国有资产,目标是保证国有资产权益不受侵犯。而执行社会经济管理职能,是面向全社会各种经济成分,目标是推进公有制为主体、多种经济成分的共同发展。由于保证国有资产权益和管理全社会经济是两类不同的经济活动,管理方式自然也是不同的。同时,出于政府分工和专业化的要求,也必须将两种职能分离。如将两种职能合一,则可能存在亲疏之分,难以保证不同经济成分的政策平等和公平竞争。

  (四)政企职责分开原则

  这一原则是处理政府国有资产管理机构与国有企业经营的关系的原则。它强调政府国有资产管理机构不能直接经营企业。贯彻这一原则,必须明确国有资产管理职能的两个层次:一是政府国有资产管理职能,二是企业国有资产管理职能。两者的区别在于:一是政府国有资产管理职能是一种行政性国有资产管理职能,是国家的一个经济职能部门的职能,而企业国有资产管理是一个独立的“经营总部”;二是政府国有资产管理职能是一种宏观管理职能,是对全部国有企业资产的宏观管理,而企业国有资产管理职能是一种国有资产经营管理职能。

  坚持国有资产经营活动中政企职责分开的原则,并不是削弱政府国有资产管理机构作为所有者代表对企业国有资产经营活动的产权管理和约束,而是还要加强产权管理,使产权约束机制进入企业。解决这一问题的现实选择,一是在企业中建立类似董事会监事会的权利机构;二是在政府国有资产管理机构与一般企业之间建立类似控股公司的产权经营机构。这样,在实现企业职责分开的同时,强化了国有资产的产权约束。

  (五)所有权与企业法人财产权相分离的原则

  实行这一原则的目的是要在新的国有资产管理体制下落实企业的经营自主权,促使企业成为自主经营的市场竞争主体,成为拥有独立法人财产权的经济实体。

  传统观点认为,国家管理经济,就是政府部门直接经营管理企业,直接指挥国有企业的人、财、物,供产销等具体活动。同时认为,生产资料归谁所有,这些生产资料的经营使用就必须由谁承担。这种政企不分、两权不分的观念是传统国有资产管理体制赖以建立的理论基础,也是建立行政集权管理体制的重要原因。实行改革政策以来,改革国有资产管理体制的探索主要是从政企分开、两权分离等方面进行的,并且取得了重要成效。在构建新型国有资产管理体制时,应当继续坚持政企分开、两权分离,在保证国家所有者身份的前提下,充分赋予国有企业独立的法人财产权,赋予企业经营者以更多的经营自主权,惟此才能有效地解决国有资产管理产权不明、职责不清、条块分割、管理多头等问题,才能更利于实现国有企业的经营自主权,使企业生产和经营的积极性、主动性、创造性得到充分发挥,真正成为独立自主经营的经济实体。

国有资产管理体制的类型

  国有资产管理体制的组织形式可以作多重设置。但从管理体制各组织形式的地位、职责、管理职能及管辖范围等方面进行分析和划分,可将国有资产管理体制归于宏观管理体制和微观管理体制两大类。

  (一)国有资产宏观管理体制

  按照新型国有资产管理体制基本框架的构想,国有资产宏观管理体制应当包含两大基本的组织形式:

  1.国有资产监督管理委员会

  国家国有资产监督管理委员会是由国务院组建并领导和政府职能部门,向国务院负责并受全国人民代表大会监督,其主要职责是代表国家行使国有资产的最高所有权,依照《宪法》行使国有资产的投资收益权资产处置权和监督管理权,颁布国有资产管理的法规和条例,起草有关国有资产管理的法律并在提请全国人民代表大会通过后组织实施。各级人民政府成立的国有资产监督管理局代表本级政府行使本地区国有资产所有权,并受同级人民代表大会监督。

  2.国有资产管理的专门机构

  国有资产管理的专门机构是国有资产监督管理委员会的常设办事机构,其主要职责是贯彻执行国有资产监督管理委员会的决议、决定,代表其行使日常行政管理职能,组织制定有关法规、制度,对产权经营者和企业法人进行监督,负责国有资产管理的基础工作,如产权市场资产评估清产核资产权界定、收益分配、产权登记和各种文书工作等。

  (二)国有资产微观管理体制

  国有资产微观管理体制的基本组织形式是:

  1.国有资产营运机构

  国有资产营运机构,是指由国家独资设立、对国家授权范围内的国有资产具体行使所有者权利、以持股运作方式从事国有资本营运的企业法人机关法人

  国有资产营运机构的主要职责是以所有者代表身份对国有资产进行产权管理,主要负责登记、管理企业的存量资产;负责管理国家以资本金投资形式投入企业的国有资产以及所形成的红利;按国家投入资本的比例,负责选派股权代表和监事会成员;负责审核企业的年度财务报告,并向国有资产监督管理委员会和政府财政部门述职。

  国有资产营运机构具有以下基本特征:(1)由国家依法投资设立的法人实体,不兼有行政和行业管理职能;(2)经国家授权对一定范围内的国有资产具体行使资产受益、重大决策、选择管理者产权转让等所有者权利;(3)以持股运作方式从事国有资本营运,通过参股、控股等行为,调整企业的国有资本金的数量或注册资本金的构成,以取得的产权收益改造老企业,投资新建企业,或者兼并、购买其他企业,实现国有资产的优化配置和增值,壮大国有经济实力。

  2.国有资产经营单位

  国有资产经营单位指占有资产,从事生产、流通等经营活动的企业。国有资产经营单位直接占有并运用国有资产从事经营业务活动是国有资产的实际经营者和使用者。

  (三)国有资产宏观管理体制与微观管理体制的协调统一

  国有资产宏观管理体制,从其整体上说,是从社会管理层次上对全部国有资产行使所有权管理的制度体系。无论国有资产监督管理委员会,还是国有资产管理的专门机构,它们作为国有资产所有者的代表,凭借资产的所有权来行使管理职能,这种管理是对全部国有资产经营活动的宏观管理。国有资产所有者代表对国有资产的宏观管理不同于对一般性的经营活动的管理,它是一种具有权威性、行政性特征的管理职能。因此,国有资产的宏观管理体系不是一个资产的“经营总部”,而是通过这样一个宏观体制确立的管理体系,制定相关的法规、制度来管理国有资产。

  国有资产宏观管理体制涉及对全部国有资产经营活动的管理。从资产经营角度来看,它所着眼的是国有资产的宏观配置,立足于通过宏观经营政策的制定和宏观经济产业结构、地区结构、产品结构、组织结构技术结构等方面的合理化和现代化。它还注重于正确处理国有资产商业性经营目标与非商业性经营目标的关系,分别不同类型的国有企业,建立相应的所有权约束机制,以保证最大效益地发挥国有经济在国民经济中的主导作用。

  由此看出,国有资产的管理机构本身不是经济实体,不直接从事资产经营,国有资产的经营者应是微观管理体制上的具体组织形式,既可以是企业,也可以是中介性的机构。就后者而言,它是按照“两权分离”和“政企分开”的原则,在政府和一般企业之间建立的资产经营中介机构,如投资公司、控股公司、资产经营公司和企业集团等。这些中介机构,在国有资产管理方面,既是国家行政机关的产权代理机构,又是行使国有资产产权经营管理的经济实体。它们依据国家授权和客观形成的产权关系,按照市场法则,代表国有资产管理机构向所控企业派出产权代表,并参与企业经营决策。如在整体资产的处置中进行资产评估,建立资产交易市场,组织资产公平交易,对企业进行控股和股票的吞吐,进行资产收益的回收和再投资等都由中介机构直接操作。中介机构对资产的管理,直接对国有资产管理机构负责。这样,一方面把过去的由政府行政部门对企业及国有资产经营活动的直接管理,变为国有资产管理机构通过中介机构对国有资产的间接管理;另一方面,通过中介机构的凝聚力作用,增强了企业经营行为的有序性和集团之间的竞争性,使国有资产得到有效管理

  根据以上对国有资产管理体制的概括性描述可以得知,国有资产的宏观管理体制和微观管理体制在对国有资产的管理层次、管理职责和管理目标等方面均存在着区别。由此而可能产生的偏差是:国有资产管理机构在行使其终极所有权约束和产权管理时,把资产的经营性事务也包揽过来,越俎代庖地干预了资产经营单位的具体的经营性活动和业务;或者相反,在强调赋予资产经营单位充分的经营自主权的同时,却放松或放弃了产权约束和产权管理,造成产权虚置、资产流失和产权收益的丧失。这些偏差,都是与未能正确认识和根本理顺国有资产宏观管理体制与微观管理体制的关系直接相关的。在改革和完善国有资产管理体制的过程中,应当注意防止以上两种倾向的发生,随时处理好宏观体制与微观体制协调过程中可能产生的各种矛盾。然而从根本上说,国有资产的宏观管理体制与微观管理体制是一个完整的统一体,在对国有资产实施有效监督,保证国有资产保值、增值,维护国有资产权益,充分发挥国有资产在社会经济发展中的骨干作用和总体效益,壮大国有经济实力等方面,其基本目标是完全相同和一致的。

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