国有资产管理机构

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什么是国有资产管理机构

  国有资产管理机构是指中央政府和地方各级政府为实现国有资产管理而设置的专门行政机关

国有资产管理机构的职能[1]

  国有资产管理机构的资产管理职能包括国有资产投资管理国有资产产权变动管理国有资产收益管理国有资产基础管理等方面。

  (一)国有资产投资管理

  国有资产投资管理包括国有资产布局、规划,国有资产的设置特别是国有企业股份制改造过程中国有资本折股和国有股权的国资监管与财务控制设置,国有资产的增加和减少等。其中国有资产布局、规划管理主要是通过编制和执行国有资产经营预算来实现的。在进行国有企业股份制改造过程中,国有资产投入将形成包括国家股国有法人股在内的国有股权。国家股是指有权代表国家投资的政府部门或机构以国有资产向股份制企业投资形成的股份,包括现有全民所有制企业整体改组为股份制企业时,其净资产折成的股份;现阶段有权代表国家投资的政府部门向新设股份制企业投资形成的股份;经授权代表国家投资投资公司控股公司等向新股份制企业投资形成的股份。

  后者是指全民所有制企业用其自己可支配的资产向独立于自己的股份制企业投资形成的股份。随着国有经济实现形式的进一步多样化,国有股权管理的层次将越来越多,范围也越来越广。国有股权管理并不是仅仅管理国有股份,而是凭借股权对国有资产经营活动进行管理。实现国有资产的优化配置,最有效地发挥国有资产的主导作用和竞争作用,是各层次国有资产管理的核心内容。国有资产管理经济杠杆作用就是通过国有股权管理来实现的,其中的一个重要途径,就是以股票交易市场或其他产权交易市场为媒介,通过国有股权或产权的购人与出售,实现国有资产在不同区域,不同行业、不同企业之间的流动,以适应经济发展战略资本经营效益最大化的需要

  (二)国有资产产权变动管理

  国有资产产权变动管理包括国有企业合并分立、对外投资产权转让、国有资产质押担保国有股减持、关闭破产等国有资产的变动管理,注重国有资产的优化配置,建立国有资产的退出机制,充分发挥国有资产调节控制功能。国有资产产权变动管理应注重两方面的工作:一方面进一步加大对国有企业改革和发展的支持力度,进一步调整国有资产总体布局,另一方面是进一步加大对国有企业股份制改造过程中的国有资产管理机构设置与国家出资人财务制度构建国有资产流失查处,确保国有资产保值增值。对于前一方面的工作,应该按照“有所为有所不为”的原则,对优势企业,通过重组上市、兼并收购等资本营运方式,实现国有资产的优化集中,发挥国有经济的主导作用。对处于应该逐步退出的竞争性领域国有企业,应该探索国有资本退出的机制。对于后一方面工作,国有资产管理机构应该分清国有资产流失的不同情形,进行认真核实、调查,追究,以保证国有资产的安全完整。目前造成国有资产流失有以下一些情况:

  ①资产评估时不按规定程序,人为故意压低国有资产评估价值

  ②国有资产产权转让时,不按规定程序,将国有资产低价或无偿转让给他人;

  ③违反有关规定,任意处置国有资产;

  ④在国有企业承包或租赁过程中,违反国家规定,低价发包或出租;

  ⑤在国有企业股份制改造过程中,违反国家规定,将国有资产低价折股、低价出售或无偿分给个人;

  ⑥在公司制企业、中外合资、合作企业设立或经营过程中,国有持股单位或其委派的股权代表、中方出资人、合作者与他人恶意串通,损害国家所有者权益或对损害国家所有者权益的行为不反对、不制止;

  ⑦国有企业经营者内部控制,损害国家所有者权益

  ⑧企业重组时,不依法定程序进行,擅自转移资产和逃避债务

  当然,在看待国有资产流失时,国有资产管理机构也不能绝对化,特别是不能以国有资产产权转让价格的高低来判断是否发生国有资产流失,并不是只要国有资产产权转让价格低于账面价值公允价值就一定是国有资产流失。国有资产产权转让价格应该由市场供求决定。判断是否发生国有资产流失,关键是看国有资产产权交易的程序是否公开、公平、公正,是否符合市场竟价规则。

  (三)国有资产收益管理

  国有资产收益是指国家凭借资产所有权所应获得的各种收益的总称,包括上交利润、股利、租金、资金占用费、产权转让收入等形式。国有资产管理机构作为统一行使国有资产出资人职能的机构,收益管理是其重要的管理职能。国有资产收益管理的对象主要包括两方面:

  一方面是指对包括国有企业在内的国有资产营运主体以利润、股利租金国有股权产权转让收入等形式上缴国家的国有资产收益的管理;

  另一方面是指对授权给国有资产营运主体的国有资产收益的管理。国有资产收益管理的内容包括国有资产收益的上缴管理和国有资产收益的使用管理。其中,国有资产收益的上缴管理是指各国有资产管理机构,以出资人身份监督和组织国有资产收益上缴工作,确保国有股同股同权同利,并根据国有资产收益上缴情况,对国有资产营运主体进行奖惩。国有资产收益的使用管理,主要是根据国家或地区发展战略和产业政策,编制下一年度的国有资产预算,对国有资产的收入使用做出统筹安排。国有资产收益管理必须注意以下几个方面:

  ①垄断行业的利润应该上缴。

  ②明确国有资产收益上缴责任。国有资产管理机构应通过授权方式,与国有资产营运主体签订经营责任书,确定国有资产收益上缴指标,并以此为依据考核国有资产营运主体完成国有资产收益的情况。

  ③正确确认国有资产收益。应该以法规的形式规定国有资产营运主体财务报表公开并经审核,保证国有资产营运主体财务信息的透明。一方面,国有资产管理机构应该要求国有资产营运主体按照国家的有关规定,统一各种日常财务资料、统计资料的收集、整理、汇总的方式或方法,统一规定会计报表统计报表编制的表式、方法、报表的编制周期,报表报送方式和机构,使国有资产收益管理工作有一个良好的信息基础;另一方面,国有资产管理机构可以利用会计师事务所社会中介机构,利用它们的独立身份,进行国有资产营运主体财务报告的鉴证工作。

  ④制定国有资产收益使用方案。国有资产管理机构要合理安排、统筹规划使用这部分国有资产增量。首先由国有资产营运主体根据自身需要,提出国有资产经营预算,国有资产管理机构根据国家发展战略和产业政策,并结合各国有资产营运主体经营情况,将国有资产的收益使用纳入国有资产经营预算,经政府审议通过后,由国有资产管理机构负责组织实施,将国有资产收益用于不同的国有资产营运主体。

  (四)国有资产基础管理

  国有资产基础管理内容包括调查研究国有资产基础管理的重大问题以及国有资产的分布状况,制定国有资产管理的规章制度,起草有关重要文件,组织实施国有资产产权的界定、登记、纠纷调处及仲裁等方面。其中,国有资产产权界定与登记是国有资产基础管理的主要内容。国有资产是国家作为出资人所依法享有的资本及其权益,国有资产产权界定就是要界定属于国家所有的资产的范围,它包括两部分:一部分是由于国家资金投入、资本收益、接受馈赠而取得的国有资产所有权;另一部分是与国有资产所有权相关的其他产权。前一类产权相对比较好界定;后一类产权的内涵和外延比较复杂,实际界定时有必要进一步加以明晰和规范,这也是产权界定最主要的管理内容。产权界定应遵循谁投资,谁拥有的基本原则。在清产核资、分清中央和地方资产管辖权限的基础上,重点解决下列问题:

  ①全部或郡分占用固有资产的各种所有制单位的产权界定、全民所有制单位与其他所有制单位之间以及全民所有制单位之间的国有资产产权的界定及纠纷的处理。

  ②企业自身和企业对外投资形成资产所有权的界定。

  ③集体企业中国有资产所有权的界定。

  ④一些特殊情况下形成的资产的产权界定,如注册为全民所有制企业,但创办资金完全为借人资金,其形成的净资产的产权界定;国家政策优惠转化投资的所有权界定;通过集资、发行债券等筹资形式形成的资产的归属问题;国有企业中职工福利基金奖励基金的归属问题;企业积累的归属问题等。

  产权界定清楚后,有关的国有资产就要进行占有产权登记、变动产权等级和注销产权等级,这是国有资产管理机构对国有资产进行跟踪反馈、监督管理的初始点。

国有资产管理机构的权利[2]

  1.出资人的权利

  国有资产管理机构的出资人权利主要体现在以下三个方面:

  一是企业负责人管理,即管人。

  二是企业重大事项管理,即管事。

  三是管资产

  2.拥有行政职权的必要性

国有资产管理机构主要职责[3]

  (1)根据国务院授权,依靠《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规履行出资人职责,指导和推进国有企业改革和重组;对所出资企业国有资产的保值增值进行监督,加强国有资产的管理工作;推进国有企业的现代化企业制度建设,完善公司治理结构;推进国有经济结构和布局的战略性调整。

  (2)代表国家向部分大型企业派出监事会,负责监事会的日常管理工作。

  (3)通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩,建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人、用人机制,完善经营者激励和约束制度

  (4)通过统计、稽核对国有资产的保值增值情况进行监管,建立和完善国有资产保值增值指标体系,拟订考核标准,维护国有资产出资人权益

  (5)制定和完善国有资产管理的法律、行政法规,及有关国有资产基础管理、企业重大事项管理、企业负责人管理、国有资产监督管理等配套规章制度,提出修订或废止的立法建议和意见,依法对地方国有资产管理进行指导和监督。

  (6)承办国务院交办的其他事项。

国有资产管理机构的国有财务管理职能与手段

  1.制定国家所有者财务管理制度。

  财务部门小涉及财务管理的机构有两类,一类是司局,主管宏观财务管理制度;另一类是国有资产管理机构主管国家财务管理制度。例如:国补资本金的筹集渠道,国家出资的程序,国家资本金管理制度,同级政府各部门分工监管的国有资产无偿划转的财务规定,中欠和地方各级政府之间国有资产无偿调拨财务规定等等。

  2.编制国有资产筹资投资规划和方案,推动国有资本运营。

  由各级国有资产管理机构根据国家国民经济及社会发展规划,特别是国家的产业政策,结合当地的实际情况,具体问题具体分析,考虑周到、全面选择最佳资本结构,降低筹资成本、提高投资效益,开展资本经营,促进企业资产重组等,使国有经济在当地经济建设和社会发展中更好地发挥主导作用.

  3.加强对国有企业的成本管理,这一财务管理职能也是反映国有企业财务的特征之一。

  对一般企业而言,税收是国家调节国民经济的最主要杠杆,具体来讲就是所得税税前抵扣项目的规定来控制企业中工资、福利性支出的水平,至于企业究竟选择什么样的工资水平和年增长率,企业采取什么样的差旅费水准、政府可以进行千涉,因为在西方市场经济国家,企业中的工资、福利水平除了政府规定的最低工资水平和政府的强制性社会保险制度外,主要依靠代表资本家集团利益的资方代表与代表工人利益的工会代表之间通过谈判釆确定,但是,这对于国有企业来讲就显得不适用了,即使国家所有者权益的代表是国有资产管理机构,理应由该部门协同劳动部门来制定国有企业工资及福利水平的财务管理制度和控制计划。目前在国有企业中采取的工资同经济效益挂钩办法,工资总额包干办法等,对财务凋节起到一定积极的作用。此外,我国也采取了最低工资标准的做法,很多地方和行业还实行了当地范围内的养老、失业、医疗保险统筹,并制定了相应的财务管理制度

  4.组织收缴和管理国有资产产权收益。

  它的基本目标是按照税利分流的原则,实现国有资产产权收益与国家税收收入的分收,分管,分用,并主要用于国有资本的再投入。目前全国对国有资产产权收益的收缴做法不尽相同,例如国有企业的上缴利润由财政部门为主收取;股份制企业、中外合资合作企业的国有股红利由国有资产管理机构为主收取;中央国有企业的国有资产产权收益由财政部授权驻各地财政监察专员办事机构负责收取、一般认为,国有资产产权收益应由国有资产管理机构负责收取。

  5.编制国有资产经营预算,并纳入国家预算。

  虽然国家提出修改后复式预算方案,它由公共预算、国有资产经营预算、社会保障等组成,而且,对国有资产经营预算编制的主体,也存有争议、国有资产经营预算的编制主体应当是财政部门的国有资产管理机构,也就是说:山各级国有资产管理机构负责编制国有资产经背预算后,纳人间级政府的总加算或复式预算。

国有资产管理机构与政府部门的联系和区别[1]

  国有资产监督管理委员会与政府有关部门的关系,是履行国有资产出资人职责与行使社会公共管理职能的关系。国有资产监督管理委员会专门履行出资人职责,不承担政府部门的社会公共管理职能。政府有关部门分别行使社会公共管理职能,按照国有资产管理法律法规的规定和政企分开的原则,使国有企业自主经营,自负盈亏;按照国民待遇的原则,对各类所有制企业进行统一的社会公共管理。国务院国有资产监督管理委员会和省、市(地)两级国有资产监督管理机构,是根据国有资产管理体制改革的有关要求设立的,今后还将对其设立出台专门的法规。

  国有资产监督管理机构要按照《公司法》等法律法规履行出资人职责,享有所有者权益,承担相应的义务和责任,并对本级政府负责。国务院国有资产监督管理委员会除对所出资企业履行出资人职责外,还依法对地方国有资产管理进行指导和监督。这些职能,,与一般政府管理部门有相似之处,但管理的性质和内容是不同的。因为设立独立的国有资产监督管理机构,就是要把它与其他行使社会经济管理职能的政府机构分开,让其独立行使国有资产所有者职责。在新的国有资产监督管理机构没有建立之前,国有资产管理存在两大问题:

  一是政府机构既行使行政职能,又行使国有资产所有权职能,造成政资不分、政企不分

  二是国有资产所有者的各项权能交由不同的政府行政部门行使。如前面提到的收益权由财政部门行使、投资决策权由计划部门行使、人事权由人事部门行使、监督权由经贸委和主管部门行使。

  国有资产所有权权能的分割必然导致相关政府部门争抢利益和推诿责任,致使所有者约束软化。在其他政府部门之外设立独立的国有资产产权部门,集中行使国有资产的所有者权能,有利于政资分开,形成较强的所有者约束。如果国资委再与其他政府部门一样,腥行公共管理职能,而不是一个“老板”,这种结果将有背于改革的初衷。国有资产管理机构主要应同以下这些部门做好分工协调工作:

  (一)与财政部门的关系

  建立复式预算,要将公共预算与国有资产预算分开,分别由财政部门和国有资产管理机构执行。

  (二)与税务部门的关系

  推行“利税分流”。税务部门凭借国家政权,像对待其他经济主体一样,对国有资产运营主体征税。国有资产管理机构凭借所有权对授权经营的国有资产营运主体收缴利润,进行税后利润管理。

  (三)与计划部门的关系

  国有资产管理机构是国有资产投资的主体,享有投资的决策权。成立新的国有资产管理机构后,计划部门要转变职能,主要从总体产业布局的角度,向所有投资主体提供总体计划指导,不对国有企业、集体企业、民营企业和三资企业等区别对待。

  (四)与银行部门的关系

  银行部门作为独立的市场经济主体,按照市场经济原则,与国有投资主体的关系完全是平等独立的投资供给方与投资需求方的关系;

  (五)与其他政府经济管理部门的关系

  司法、审计、工商行政统计、劳动保障、环保等部门从不同侧面对包括国有资产营运在内的全社会经济活动进行管理、监督。国有资产管理部门与它们的关系是社会经济活动的被管理者与管理者的关系。

参考文献

  1. 1.0 1.1 门韶娟.国资监管与财务控制.辽宁大学出版社,2006年4月.
  2. 岳燕锦.国有资产管理机构的法律地位研究.重庆交通大学学报(社科版).2008年8月.
  3. 王柏玲,李慧.财政学.清华大学出版社,2009.1.
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