政资分开

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什么是政资分开[1]

  政资分开是指政府的公共管理职能国有资产出资人职能分开,由专门的国有资产管理机构对国家授权监管的国有资本履行出资人职责。它要求建立规范的国有资产管理制度,强化国有资产的规范运作,以保证国有资产的安全与完整,促进国有资产的合理、有效和节约使用。

政资分开的含义[2]

  政资分开包括三层含义:

  (一)政府作为社会管理者与经济宏观调控者分开

  政府作为社会管理者,可以制定各种必要的法律或规定,培育和促进各种市场的发展,形成比较完善的市场规则和社会秩序,以保证各方面能够公开、公平、公正地进行竞争。政府办社会,大体上有三类:一是社会福利职能,主要是社会保险医疗保险和庄宅;二是教育职能,主要是职工子弟高中以下的教育;三是就业职能,主要是企业职工子弟的就业和富余人员的安置,再就业机制的建设。控制人口增长,保护自然资源和生态环境等。

  政府作为宏观调控者,可以搞好经济发展预测,总量平衡调控,重大结构与生产力布局规划,合理确定经济战略目标,以及制定相应的经济政策等,来引导国民经济持续、快速、健康和协调发展。政府作为社会管理者与作为经济宏观调控开明确分开,

  (二)国家作为经济宏观调控者同作为国有资产所有者职能分开

  国家作为国有资产所有者,可以建立一套科学有效国有资产管理和经营制度,实行国家统一所有、政府分级行政管理、分工监督、企业自主经营的体制。国有资产管理部门行使国有资产行政管理的职能。国务院授权有关部门或有关机构对国有企业实施分工监督,对其分工监管企业的国有资产要负起监督的职责,根据需要可派出监事会,对企业国有资产保值增值实行监督。严禁国有资产的流失,将国有资产低价折股,低价出售,甚至无偿分给个人。

  (三)国有资产的管理职能与国有资产运营分开

  国有资产管理部门执行对国有资产行政管理的职能,不能直接经营国有资产;企业的国有资产要政府依法授权或委托给具有企业性质的经营国有资本所有权的机构去经营。这个机构就是国有资产经营公司或统称为控股公司。控股公司是专门从事经营国有资产的企业法人,是国有资产投资主体,是国家所有权代表机构,主要是政府授权后,代表国家具体运营企业中的国有资产,从国有出资者的角度向企业选派国有股权代表,代表国家收取企业内部国有资产的收益。实现了国有资产行政管理职能与经营职能分开,明确国有资产投资主体,确立国家投资主体。

政资分开的方法[3]

  政资分开是指政府作为社会经济活动管理者和作为国有资产所有者两种身份、两种职能分开。要实现这个分开,主要应从以下几个方面进行:

  首先,应明确区分政府的行政管理职能和国有资产所有者的职能。政府的社会经济管理职能是依据法律、法规规定的权力,由国家各级行政机关发布法规、命令,采用强制手段实行,行政职能的范围是全社会,即对全社会的国有资产和非国有资产同时依法管理。而国家所有权是由国家对财产所享有的占有、使用、收益和处分权构成的,是依据民法所确认的一种财产权形式。在这两种权力没有分离的情况下,政府常常用行政手段去行使本应用经济或法律手段去行使的所有权职能,导致政企在事实上难以分开。政府的许多部门分别行使所有权的具体职责,一方面所有权职能被弱化和分散,另一方面对企业形成多头干预,国家对企业负无限责任。

  其次,要进行相应的机构改革,建立起专门的国有资产所有者代表机构和管理机构,把原来混在一起的国有资产管理职能交给专门的机构去行使。同时强化政府机构本身的职能。

  再次,建立起和这两种机构、两种职能相联系的权、责、利紧密结合的机制,从而使这些机构充分行使自己的职能,机构运转科学化、高效化。

  又次,要将要素分配和资源配置的功能交还市场,让企业在市场竞争中选择自己的投资方向,而不是行政命令和计划分配。

  最后,对国有资产本身也有管理与运营分开的问题。国家对国有资产的管理是一种专门酌,特殊的行政职能,和国家其他行政管理一样。主要是运用行政、法律等手段,规范、检查、监督国有资产的实际运营情况,防止国有资产流失,从总体上保证国有资产的权益不受侵犯。其管理的范围是面向所有国有资产的,既包括企业,也包括非企业的国有资产,既有经营性国有资产,又有非经营性国有资产管理方式上也是由中央到地方集中统一,分级行使。国有资产运营是一种经济职能,主要是对国有资产的配置和具体运营,其管理范围仅为企业中的经营性国有资产,运营的方式是企业化经营,实现其运营资产的保值增殖,讲本求利。由于产权主体的多元性和企业法人财产权的单一性,国有资产的运营适合于各个经济组织行使。

政资分开的原因及目标[4]

国家两种职能的比较

  政资分开本质上是指:国家的行政职能与国家的所有者职能必须分立;国家的这两种职能必须由两个不同的主体担任。为什么应该这样,这是由国家这两种职能的不同性质决定的。

  (1)这两种职能或权利得以存在的基础不同。国家行政职能或权力是法定的,它赖以存在的基础是国家法律的赋予和设定。也就是说,各行政机关的职能或权力大小,都是经由法定程序通过法律事先规定的,而非各行政机关客观上存在哪一种职能或权力。正因为此,按照法定程序就可以改变或重新设定其职能或权力。而国家所有者职能或权利得以存在的基础,是其对企业的出资以及出资的多少,所以这是一种以物质要素为基础的职能或权利。在形式上我们可以把它看成为客观存在或决定,它不以人们的意志为转移。除非改变出资数额,才可以改变所有者的职能或权利。单从权利角度出发,前者是一种主观权力,后者是一种客观权利。

  (2)这两种职能所担负的责任不同。国家的行政职能主要是保持社会的稳定和发展,维持社会秩序。从经济的角度看,国家的行政职能主要是对宏观经济进行调控,保持经济的稳定和持续发展;国家的所有者职能则是通过投资决策,确保投资能得以补偿并取得最大报酬,显然,这是一种微观经济行为。

  (3)这两种职能的履行主体承担的风险不同。国家行政职能的履行者如果未能有效的履行责任,将面临撤职倒台的风险;国家所有者职能的履行者如果未能有效的履行责任,将面临经济风险。这种风险对国家而言是破产风险,国家所出资本将被损失掉。对代表国家行使产权权力的主体而言,则是丧失既得的经济利益,并被终极所有者解聘和处罚的风险。

  (4)这两种职能的履行方式不同。国家的行政职能是通过行政程序、行政层次、行政命令,并遵从上级指挥下级、下级服从上级的原则予以履行的。这里上卜级关系在保证行政职能的履行中发挥着基础作用;国家的所有者职能是按照市场规则,遵从讨价还价等价交换公平竞争的原则予以履行的。这里任何所有者一旦进人市场,他与其他市场参与者都是平等竞争的合作伙伴关系。

  (5)这两种职能获取收入方式不同。国家为了履行行政职能,必须无偿地、强制地从社会各种收入源征得收入;而国家所有者只能从其投资运用后所得收益中取得报酬。这显然由于所有者投入资本是一种有偿的、凭借竞争实力取得的收入。

  (6)这两种职能的履行主体的收入分配方式不同。履行国家行政职能的各级官员都按行政级别的高低分配收入,为了增加收入只有提升行政级别;履行国家所有者职能的主体,要取得个人分配收入,必须先取得资本报酬,要增加个人分配收入,必提高资本报酬。

  (7)这两种职能的履行主体的选择方式不同。履行国家行政职能的各级官员都是通过任命或选举方式产生的,被任命者或被选举者与任命者或选举者并不处在相同的地位;履行国家所有者职能的受托人都是通过与委托人讨价还价、签订契约而被聘用的,双方处于同等的地位。

政资分开的原因分析

  国家的行政职能和权力与国家的所有者职能和权利,有着完全不同的性质,两者必须分开。如果不分开会产生什么后果呢?整体上说,所有者职能会被行政职能替代,所有者行为会行政化而非市场化。理由有以下几点。

  (1)本来政府就是履行行政职能的,基本职责。政府行为天然具有行政偏好,政资合一不可能改变政府的这一不能改变,也不可改变。

  (2)从全局来说,保持社会经济的稳定和发展的任务,比之任何资本的保值增值更为重要。当政资合一时,基于这种日标的重要程度不同,政府更易偏向社会目标而不是资本目标,惜牺牲资本目标。如为了政府多收税,从而牺牲资本保全。甚至为了保证社会目标的实现,不而不惜让企业少提各种损失准备,

  (3)既然政府的目标取向和行为取向是行政性的,所以政府的机构设置和人员配备都是行政性的,政府机构的运行方式也是行政性的。这种行政性是以行政部门、行政层次为依托的。由于部门利益和地区利益的存在,行政运行常常具有画地为牢的特征,它与资本要素必须自由流动是相违背的。所以,政资合一常常会破坏资本市场的统一性。

  (4)既然政府机构的运行方式是行政性的,政资合一,政府代表国家所有者,在履行所有权功能时,也必然具有极强的行政特色。诸如经营者的任用,对经营者的责任确定和考核方式,对经营者和企业员工的收入分配方式,对经营者和企业的约束体系等等,都会无不打上行政性的烙印。

  (5)进一步说,由于资本主体及其运营以及经营主体及其运营(或企业及其运营)都带有行政化的特征。结果,当他们进人市场时,市场就不再是一个完全自由竞争的市场,而有可能是一个被行政分割的市场。市场的各种资源就不再是充分、完全按价格高低自由流动,而有可能按照权力大小或权力区域流动。市场的完整性被破坏,市场机制的作用被破坏。

  (6)政资合一,以政代资,资本或产权主体不能有效形成,而政府又偏向于自身的行政行为。结果往往出现所有者职能缺位,所有者行为无效或低效的情况。经营者或企业有可能趁机滥用权力,使国有资产处于不安全状态。

政资分开的改革目标

  政资分开不是简单地形成两个主体了事,最根本、最核心的问题是必须确保两者职责分开,并能建方一整套组织体系和运行制度,使两者能充分有效地履行职能。对政府来说,政资分开的目标体现在三个方面:一是政府必须还权给所有权主体,也就是政府必须从行使所有者权利的领域退出;二是政府也必须还权给企业,不能再参与企业经营,否则即使还权给了所有权主体,也因政府可以直接干预企业经营而与所有权主体发生冲撞,影响所有权主体的权利行使;三是在政府还权退权的基础上,政府应转向对经济的宏观调控。为此必须建立与该职能相适应的组织体系和制度体系。对所有权主体而言,政资分开的目标体现在两个方面:其一,必须建立一个充分有效的国有产权运行的组织体系和制度体系;其二,按照两权分离的原则,必须将政府与企业的行政关系,重构为所有者与经营者或企业的出资关系。

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参考文献

  1. 辛鸣主编.党员干部学理论 2009.红旗出版社,2009.02.
  2. 周天骥.社会主义市场经济理论.大连理工大学出版社,1987年12月第1版.
  3. 赵林如.什么是现代企业制度——现代企业制度理论与实务.中国工人出版社,1994年08月第1版.
  4. 谢志华著.竞争的基础:制度选择——企业制度分析与构造.中国发展出版社,2003年04月第1版.
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