政企不分

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　　政企不分，即政企功能交叉錯位，政府、企業對各自的權責與目標不明確；一方面政府直接干預企業的微觀經濟活動，另一方面企業辦“社會”，攬下政府的工作，這樣，企業特別是國有企業成為政府機構的延伸。政企不分是蘇聯模式、計劃經濟體制的產物，也是亞洲模式的典型特征。而政企分開正是現代企業制度的核心內涵，是我國國有企業擺脫困境的關鍵，是剋服官僚主義、貪污腐敗現象的重要手段，也是中國加入WTO後適應國際規則的基本要求。^[1]

　　政企不分表現主要有：

　　(1)改製企業的法人治理結構，仍然是按照舊模式、老辦法建立的。即董事長、總經理大多由上級行政部門任命，並且大多沿用原企業的領導班子成員．企業經營者的“官員”身份沒能轉變。這說明政府仍把國有企業當作下一級行政部門來對待。

　　(2)國有企業脫困的政策作用大於企業內在機制的作用。據不完全統計．政府政策的作用在國有企業的脫困增盈過程中起著關鍵性作用。1998年以來．全國共下達企業兼併破產項目1700多個．共需核銷銀行呆壞賬準備金1200多億元。使一些必須退出的企業退出了市場。初步計算，可減虧300多億元。從國家推行債轉股以來．已有600多家大型國有企業的4600多億元的債權轉為股權，使企業的資產負債率降到50％以下。國家降低銀行貸款利率，提高出口產品退稅率．也使企業獲得更多的利益。至於股份上市公司所獲得的好處更是無法計算。

　　(3)公司制改革雖然從產權上區分了現實營運中資產和虛擬資產，但由於作為國有股權代理人的政府機構沒有完全從企業現實營運管理中退出，從而使虛擬資產層次上的股權流動受到了嚴格限制。這不僅影響國有資產的調整期重組，並且表現為我國股市上市公司因有股不上市交易的“特殊風景”。

　　(4)政府在解決企業問題時暴露出計劃經濟的行為，有些事情就是放不下，要麼換個牌予 出部門變成公司；要麼由中央管理變成地方管理；要麼說國有企業是國家的．政府要管也應該管，等。

　　改革至今，政府職能仍未實現根本轉變，政企仍未實現根本分開的原因是多方面的。從深層次看，主要有以下幾個方面。

　　首先，由於政府直接投資，出現政資不分。在我國，國有企業由國家投資併進行管理幾十年，使政府作為國有資產所有者的職能同作為社會一般管理者的職能混同起來。由於政資不分．政府對企業資產關係的客觀存在，政企是難以真正分開的。對於政府投資的企業．特別是作為國有獨資企業．政府再怎麼放權，關鍵的權力是不會放的．事實上也放不了。如企業負責人的任命．企業的投資決策，國有資產的收益分配等。實踐表明，只要政府仍然是投資的主體和企業資產所有權的主體，無論如何改變其管理方式，政企都很難實現真正分開。

　　其次．政府的職能並未轉變，仍習慣於全面干預，強調行政管理。各級領導、行政人員及公民本身還沒有充分意識到政府就是個服務機關，政府的職能就是為公民、為國家、為社會服務。企事業單位、社會團體也習慣於政府的全面干預和行政控制，不僅不爭取自己應有的權利．而且對政府過分依賴。

　　第三，部門權力與利益掛鉤，利益驅使。在實際的經濟運行中，權力越大，背後的利益也就越豐厚。因此，一些政府部門總是通過加大對企業的直接管理來擴大自己的權力，從而獲得更大的利益。反過來，有的部門由於對利益的不斷追求又進一步強化行政手段，強化對企業的行政干預。

　　第四，國有企業改革中所提出的“所有權與經營權相分離”口號留下了一個理論與實踐的難題。從理論上說．所有權與經營權結合得越緊密，對企業的經營管理越有利。因為．二者結合和一體化可以減少由於所有者和經營青目標函數差異而引起的種種矛盾和磨擦，能使決策和監控成本最低化，企業的經營活動更加立足於利潤最大化這一基本目標。因此，在實踐中形成了國有企業的所有權與經營權要分離而又分不開的情況，造成政企不分現象。

　　(1)它導致地方主義和巨集觀調控的困難。由於政企不分，地方政府很容易陷入局部的眼前的利益泥坑而不能自拔，他們盲目上項目，追求“大而全”、“小而全”，大搞低水平重覆建設，對中央巨集觀調控的政策有時也暗中抗拒，拒不執行，即所謂“上有政策，下有對策”，比如中央要求不給該破產的企業貸款，可是地方政府從自己的直接經濟利益考慮很難照辦。這樣，巨集觀調控成了調節各級地方政府，其效能層層遞減。還有，政企不分，各個地方各自為政，自成體系，必然要設置種種障礙—— 先進地區限制技術資金人才流出，貧窮地區限制商品(如煙酒等)流人，同時後者由於改革落後，市場經濟不發達，造成辦證難、辦事難等，這些必然導致東西部差距很難縮小。而按照市場經濟的技術經濟梯度轉移規律，只要各個地區不封鎖、不限制，形成全國統一的市場，讓資金、技術、商品、人才自由流動，同時加強全局性的巨集觀調控，應當可以縮小不同地區的差距。

　　(2)它導致官僚主義和機構的臃腫。政企不分，政府抓企業和經濟工作的方方面面，掌握著企業的經理任免權、項目審批權等，致使一方面官老爺作風盛行，辦事效率低下，另一方面“婆婆”多，政府機構惡性膨脹。而且，企業為政府的延伸，要與政府設置對口機構，因此其後勤機關也膨脹起來。

　　(3)它導致腐敗猖獗，浮誇成風。由於政府手中掌握著配額、指標、盤子和各種審批權，以及政府直接辦“三產”，必然形成錢權交易，腐敗盛行。所以，從某種程度上來說，腐敗是改革開放不徹底、制度不完善、政企職能不分的必然結果。還有，由於企業的數字關係到地方、部門領導人的“政績”，必然導致“領導出數字，數字出領導”的現象。倘若政企分開了，企業浮誇，政府就按浮誇的數字多收稅，誰還會弄虛作假?可是在政企不分的情況下，企業浮誇也不會多交稅，因為有地方、部門的領導人作保護傘。

　　(4)它導致權力高度集中，法治受挫。政企不分，許多資源未充分市場化，掌握在各級政府的手中，因此，權力也為少數個人所壟斷；加上對權力的監督機制不完善，法治無法制約政企不分的“人治”，所以，“權大於法”甚至無法無天的現象也就不可避免地會出現。

　　(5)它導致國有企業效率低下，虧損嚴重。企業經理成天圍著政府轉，到政府那裡“燒香拜佛”，哪有精力抓經營管理? 如一家工廠開辦技術開發公司蓋了391個公章，一個工廠的基建項目蓋了745個大印，一個工程完工時蓋了上千個圖章，其效率之低令人瞠目。而且，由於政企不分，未落實法人財產權，無責任主體，因此國有企業無人承擔投資的風險責任。這又進一步促使大量的虧損項目、重覆建設不斷問世。企業虧損了，資不抵債了，可是又不會按照《破產法》的要求破產，因為涉及地方稅收等利益，地方政府會加以“保護”。只可憐國有資產成為空殼，“國家”要負無限責任。

　　(6)它導致科教無人問津，科教興國的戰略難以落實。目前我國的科研總經費只及西方一個跨國大公司的科研經費，全國大中小學教育經費之和僅相對於美國一個名牌大學的經費；而且，我國科研開發經費、教育經費占國民生產總值的比例均位於世界的後列。之所以如此，與政企不分的體制很有關係。由於企業的效益不好，我國的財政支出占國內生產總值的比例很低，僅為11 左右，而發達國家平均為47．6％ ，發展中國家平均為31.7%。這麼少的財政支出，還要解決企業的停產、無資金等各種困難，不像發達國家的政府基本上不管企業的生產經營活動，所以，我們無資金用在科教事業上。即使是專家教授走上領導崗位，也身不由己地天天抓恢復生產、扭虧等工作，大量的資金只得扔進虧損企業的爛窟窿。因為恢復企業的生產關係到地方上的財政收入，是地方上的“命根子”，也是上級政府衡量地方領導人“政績”的尺度之一。所以相比而言，難以短期見到效益的科教就顯得可有可無了，必然是說起來重要，做起來次要，遇到困難就不要了。而一個具有現代意識的國家，政府應當全力以赴抓科教文衛、基礎設施建設等，而不應當越俎代庖，去干預微觀的經濟活動。

　　第一，政企不分會影響企業真正成為市場的主體。產權是市場經濟條件下各利益主體最關註的問題。能否建立起一套富有激勵功能的科學的產權制度，是關係到企業能否真正成為市場主體，發展是否具有動力機制的問題。政企不分必然帶來產權關係不明晰，使企業缺乏內在動力和外部壓力。我國的國有產權是高度抽象的產權形式，其產權的二重化所採取的是委托管理模式，即國家委托國有資產管理部門．國有資產管理部門再委托投資豐管部門．各投資主管部門再委托企業。在這一連串的委托代理中，各委托和受托主體中的代理人。與國有資產的保值增值沒有直接關係，也沒有建立起相應的激勵和監督機制，使得受托人或委托人對企業的發展並不關心，對受托人的監督也不夠有效。企業的各項發展缺乏強有力的承擔者和推進者，企業也就不可能成為市場的真正主體。

　　第二，加重了企業管理成本，降低了企業的經濟效益。政企不分，使政府部門直接或間接干預企業所耗費的成本是相當巨大的。繁雜的行政審批不僅抑制了企業的發展活力，而且也妨礙了企業的經濟運行效率，使企業喪失許多機會。比如，一個投資項目從提出可行性研究報告到峻工投產，往往要經過許多部門的審批，收取幾十項費用．加蓋幾十個公章。批覆的時間短則幾個月，長的可達幾年．這樣的現象在現實中是經常出現的。

　　第三，限制企業進行創新發展的積圾性和主動性。由於政企不分，政府充當企業制度創新和技術創新主體的角色，使企業的創新活動不能以市場為主導，企業缺乏應有的積極性和主動性，也給科技成果向商品和生產力轉化造成了巨大的障礙。從辦事效率來看，政府繁雜的辦事程式和審批制度，往往使先進的技術或產品被市場所淘汰。同樣，在政企不分的體制下，人才資源配置權控制在政府部門，企業不能自主建立用人機制，使企業缺乏創新的主動性，從而削弱了企業的創新能力。另外，政企不分使許多職能部門掌握著很多重要的有形資源和無形資源，市場在資源配置中所起的作用受到很大制約，給企業和外來投資者造成不必要的負擔和壓力，影響了投資環境，導致經濟發展的環境不夠寬鬆，阻礙了經濟的發展。

　　隨著我國加入WTO，外國資本、商品與企業的大量進入，要求我們的政府和企業必須按市場經濟規則行事。一方面政府機構重新把握自己在經濟運行中應有的職能和地位，另一方面，企業也應儘快成為真正的市場主體。只有政企分開，才能有利於政府與企業利用國際通行規則來應對入世帶來的機遇和挑戰，把握住化弊為利的主動權．從而促進我國經濟的快速、穩定、健康發展。