金融安全網

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金融安全網(Financial Safety Net)

　　金融安全網是指為了保障金融安全，由中央銀行、金融監管當局和銀行同業組織共同編織的具有公共性質的安全保護系統。廣義的金融安全網包括審慎監管、存款保險和“最後貸款人”制度；狹義的金融安全網僅指存款保險和“最後貸款人”制度。 ^[1]

　　我國的金融體系在改革與發展中保持了基本穩定，但不能忽視所存在的金融安全隱患或不確定性因素。1997年以來，我國在加強金融監管，防範和化解金融風險，維護金融穩定方面，採取了一系列重大措施，並取得了明顯成效。其中包括：對國有獨資商業銀行進行不良資產剝離和註資；整頓和規範中小金融機構的經營；關閉一些高風險、救助無望的金融機構；取締非法經營金融業務的組織或機構等。但是，我們必須清醒地看到，目前我國金融系統中仍存在著一些現實和潛在的金融風險或不確定性因素包括：銀行業金融機構的不良資產率較高，資本充足率和資產損失準備金抵補率較低，抗風險能力較弱；銀行業金融機構的公司治理結構和內部控制還不夠健全有效，控制和防範風險的能力不強勁；銀行業金融機構的貸款增長較快，對某些發展過熱行業、地區及少數集團企業的授信集中度較高，關聯授信融資也比較嚴重，風險集中暴露和快速蔓延的機率較大；金融機構還沒有對混業經營及利率、匯率市場化的改革後的風險管理控製做好充分準備；金融機構還不能很好適應經濟周期變化、經濟結構調整、金融市場波動及巨集觀經濟調控的影響；金融監管當局還不能很好做到對風險的早期識別、預警和處置，還存在著許多監管的真空，還難以有效防止風險的聚積與擴散。

　　巴塞爾銀行監管委員會最近發佈了一份研究性資料，對上世紀七十年代後期以來許多國家發生的銀行危機案例進行了分析，對其形成的原因進行了總結，其中比較普遍的原因是：一些銀行缺乏科學、有效的公司治理、內部控制、風險管理及業務發展戰略，在經濟高漲時期，貸款增長過快，在房地產等較熱行業的集中度較高，當經濟由過熱轉為萎縮，房地產泡沫破滅後，銀行壞帳大幅度上升，損失撥備大量增加，盈利和資本充足率大幅度下降，甚至出現嚴重的資不抵債，最後發生流動性危機和清償性危機，形成了風險積聚-爆發-擴散-系統性危機的過程。我國應認真借鑒和吸取這些危機中的經驗教訓，增強憂患意識、危機意識、緊迫意識，未雨綢繆，防患於未然，加快我國的金融安全網建設。

　　目前，我國的金融安全網還很不健全，不論是在預防、預警方面，還是危機處理方面，都存在著很嚴重的缺陷，還難以完全適應有效防範金融危機，保障金融安全的要求。現在我們還沒有建立起系統有效的早期風險預預警與處置機制，沒有建立起非常有效的監管協調合作機制(境內和跨境)，沒有建立起可以最大程度減少道德風險的危機救助與處置機制，中央銀行的最後貸款人職能被過度地運用。因此，我們必須一方面深化金融改革，擴大金融開放，同時必須堅持和貫徹科學的發展觀，處理好創新與監管，改革與穩定，開放與安全的關係，實現經濟金融的健康、協調、可持續發展。

　　我國目前的金融安全網建設存在諸多問題，如法律法規不健全、信息透明度不高、市場約束力較弱、“最後貸款人”制度不完善、顯性存款保險制度尚未建立等。針對這些問題，有必要借鑒國內外現有研究成果和國際經驗，完善我國金融安全網制度，保障國家金融安全。

　　1.加強銀行業信息披露

　　加強銀行業信息披露可以減少金融市場普遍存在的信息不對稱，是建立有效的金融安全網制度的前提條件。這需要國家在信息披露的立法及其制度安排方面做出進一步努力。一方面，在合理界定監管當局信息公開與國家金融安全、金融機構商業機密與公開信息的基礎上，制定和出台《金融信息披露法》，該法不僅應該包括2002年已出台的《商業銀行信息披露暫行辦法》中的有關內容，還應該包括監管當局和其它金融機構的信息披露規定。另一方面，應儘快建立網路化的金融監管信息系統，實現信息資源的共用和對金融機構的實時監控。並及時瞭解信用評級機構、會計事務所等中介機構對商業銀行風險狀況的判斷，以實現市場信息與政府監管信息的系統結合。另外，還可考慮實施金融機構的預先承諾制，以此增強金融穩定當局的信息甄別能力，降低監管者與被監管者之間的信息不對稱[25]。

　　2.完善“最後貸款人”制度

　　由於人民銀行缺乏獨立性，“最後貸款人”制度容易受到政治因素的影響，致使人民銀行在進行危機救助時往往發生職能錯位，由危機救助變成完全兜底，必須加以改進。

　　第一，通過立法明確規定人民銀行“最後貸款人”的職能及救助的原則、方式、時機和範圍，以增強人民銀行的獨立性，防止問題銀行及地方政府倒逼人民銀行發放緊急貸款救助，減少問題銀行對政府救助的依賴性。

　　第二，需要根據危機的嚴重程度採取靈活的救助辦法。當危機較輕微時，人民銀行應該只向具有清償能力的銀行提供流動性支持，或由人民銀行牽頭對問題銀行進行重組，並適當提高貼現視窗懲戒力度，縮短貸款期限；當危機較嚴重時，應該擴大“最後貸款人”保障範圍，只要問題銀行的倒閉會引發系統性金融風險，“最後貸款人”應該果斷提供流動性援助，但需要申明這些“非常”救助的終止時間。危機救助過程中還需要加強對問題銀行的監管和行為限制，撤換經營不當的管理層。

　　第三，危機救助時需要採用“建設性模糊”的手段，讓社會公眾和問題銀行無法得知人民銀行是否會救助以及救助的方式和程度，既可以防止公眾恐慌又可以減輕問題銀行的道德風險。但需要加強危機救助後的信息披露，增加政策透明度，便於社會公眾監督，有效防治人民銀行在救助過程中的“尋租”行為和監管寬容問題。

　　第四，加強與國際監管機構的交流合作和監管協調。隨著全球金融一體化，只有加強國際間的合作與協調才能抵禦和解決國際金融危機的衝擊，本次國際金融危機的聯合應對就是一個很好的例證。我國逐步融入國際金融體系，與各國的經濟聯繫和金融合作更加密切，這迫切需要我國的金融當局加強跨國金融監管合作與政策協調，與重要貿易伙伴國和鄰近國家簽訂貨幣互換協議，共同實施“最後貸款人”政策，應對國際金融危機。

　　3.建立符合我國國情的存款保險制度

　　我國目前的存款是由政府全額隱性擔保的，不存在真正意義上的存款保險制度。這種隱性存款保險制度帶來了一系列問題：存款人不關心銀行的風險狀況，銀行也不重視風險管理，市場紀律低下。問題銀行的倒閉也給國家帶來巨大的財政成本，影響貨幣政策的效果，加快我國顯性存款保險制度建設刻不容緩。

　　第一，儘快出台存款保險的法律法規，對存款保險機構的職能、許可權、保障範圍、基金的來源與規模、保險費的收繳、問題銀行的界定與處理等問題做出明確規定，使存款保險制度在實施中有法可依、規範發展，也可以增強顯性存款保險制度的公信力，減輕外界干預。

　　第二，執行強制性存款保險制度。中小銀行是存款保險制度保護的重點。由於原四大國有商業銀行享受了國家巨額財政補貼，無償享有國家信用背書，與中小商業銀行存在不平等競爭，必需繳納保險費。隨著外資銀行參與我國金融業的深入以及國際金融監管體制的建立與完善，未來可以將未參加母國存款保險制度的外資銀行納入到我國存款保險體系。

　　第三，可由財政部和人民銀行共同墊資作為存款保險制度建立之初的資金來源，存款保險機構利用收繳的保費進行分期償還。危機發生時，存款保險基金有權向財政部或者發行債券融資，以解決存款保險基金來源不足問題。

　　第四，在正常情況下，存款保險應只覆蓋居民儲蓄存款，不包括企業存款、銀行同業存款和財政存款；當面臨嚴重金融危機時，可以採取增加保險額度、擴大保障範圍甚至承諾對具有系統性風險的銀行進行全額保險等措施，但必須明確指出這些特別措施的終止時間，以提高市場約束力、降低道德風險。

　　第五，存款保險制度建立之初，應執行單一的存款保險費率。這是因為我國銀行業信息披露不充分，信用評價體系和資產風險評估體系不完善，基於風險的存款保險費率釐定的條件尚不具備。

　　第六，應加強存款保險機構與其他機構的協調配合。我國存款保險機構應當同人民銀行、審計署、財政部和銀監會建立信息共用機制，規範信息的收集、整理、發佈和傳遞。對銀行的日常監管由銀監會負責，並將信息通報存款保險機構。當銀行面臨困境時，主要由存款保險機構對其進行監管，面對無清償力的銀行應立即予以關閉。

　　4.加強銀行業市場紀律

　　我國銀行業市場紀律微弱，在建立和完善我國金融安全網制度的同時，必須恢復和加強市場紀律。

　　第一，完善銀行業公司治理結構。良好的公司治理是建立風險硬約束的基礎，是有效監管和恢復“市場紀律”的前提。從完善外部治理結構來看，人民銀行和銀監會應督促商業銀行改進和完善內部經營管理體制，加強外部審計；從完善內部治理結構來看，在產權改革的同時，需要明確劃分股東會、董事會、監事會和經理層之間的職責並建立合理的現金薪酬和股權激勵機制。

　　第二，完善銀行業信用評級制度。信用評級是存款人、次級債券投資者瞭解銀行風險的重要指標，是次級債券合理定價的前提。需要加快建立債券信用評級方面的法律法規，明確信用評級機構的職責，規範其行為，並加大信用評級專業人才的培養，嚴格考核其專業素養和職業道德。

　　第三，培育和壯大次級債券機構投資者隊伍。我國次級債券持有機構主要是商業銀行和保險公司，銀行間次級債的“互持”現象嚴重。這既影響了次級債券市場約束機制的效果，又容易引發系統性金融風險。國際上次級債券的持有人大多是非銀行類金融機構。我國應加快培育和壯大基金管理公司、證券公司、投資銀行、養老基金等次級債券機構投資者隊伍。

　　第四，規範我國次級債券發行市場，培育流通市場。國際上次級債券大多執行的是固定利率，期限較長，債券價格對風險敏感，有利於抑制發債銀行的風險承擔行為。而目前國內銀行發行的次級債券通常是浮動利率、期限較短。應借鑒國際經驗，加快金融創新，豐富次級債券的品種，加大對長期限、固定利率的次級債券發行規模，允許其在交易所掛牌交易，增強次級債券的流動性。

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