金融安全网

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金融安全网(Financial Safety Net)

　　金融安全网是指为了保障金融安全，由中央银行、金融监管当局和银行同业组织共同编织的具有公共性质的安全保护系统。广义的金融安全网包括审慎监管、存款保险和“最后贷款人”制度；狭义的金融安全网仅指存款保险和“最后贷款人”制度。 ^[1]

　　我国的金融体系在改革与发展中保持了基本稳定，但不能忽视所存在的金融安全隐患或不确定性因素。1997年以来，我国在加强金融监管，防范和化解金融风险，维护金融稳定方面，采取了一系列重大措施，并取得了明显成效。其中包括：对国有独资商业银行进行不良资产剥离和注资；整顿和规范中小金融机构的经营；关闭一些高风险、救助无望的金融机构；取缔非法经营金融业务的组织或机构等。但是，我们必须清醒地看到，目前我国金融系统中仍存在着一些现实和潜在的金融风险或不确定性因素包括：银行业金融机构的不良资产率较高，资本充足率和资产损失准备金抵补率较低，抗风险能力较弱；银行业金融机构的公司治理结构和内部控制还不够健全有效，控制和防范风险的能力不强劲；银行业金融机构的贷款增长较快，对某些发展过热行业、地区及少数集团企业的授信集中度较高，关联授信融资也比较严重，风险集中暴露和快速蔓延的机率较大；金融机构还没有对混业经营及利率、汇率市场化的改革后的风险管理控制做好充分准备；金融机构还不能很好适应经济周期变化、经济结构调整、金融市场波动及宏观经济调控的影响；金融监管当局还不能很好做到对风险的早期识别、预警和处置，还存在着许多监管的真空，还难以有效防止风险的聚积与扩散。

　　巴塞尔银行监管委员会最近发布了一份研究性资料，对上世纪七十年代后期以来许多国家发生的银行危机案例进行了分析，对其形成的原因进行了总结，其中比较普遍的原因是：一些银行缺乏科学、有效的公司治理、内部控制、风险管理及业务发展战略，在经济高涨时期，贷款增长过快，在房地产等较热行业的集中度较高，当经济由过热转为萎缩，房地产泡沫破灭后，银行坏帐大幅度上升，损失拨备大量增加，盈利和资本充足率大幅度下降，甚至出现严重的资不抵债，最后发生流动性危机和清偿性危机，形成了风险积聚-爆发-扩散-系统性危机的过程。我国应认真借鉴和吸取这些危机中的经验教训，增强忧患意识、危机意识、紧迫意识，未雨绸缪，防患于未然，加快我国的金融安全网建设。

　　目前，我国的金融安全网还很不健全，不论是在预防、预警方面，还是危机处理方面，都存在着很严重的缺陷，还难以完全适应有效防范金融危机，保障金融安全的要求。现在我们还没有建立起系统有效的早期风险预预警与处置机制，没有建立起非常有效的监管协调合作机制(境内和跨境)，没有建立起可以最大程度减少道德风险的危机救助与处置机制，中央银行的最后贷款人职能被过度地运用。因此，我们必须一方面深化金融改革，扩大金融开放，同时必须坚持和贯彻科学的发展观，处理好创新与监管，改革与稳定，开放与安全的关系，实现经济金融的健康、协调、可持续发展。

　　我国目前的金融安全网建设存在诸多问题，如法律法规不健全、信息透明度不高、市场约束力较弱、“最后贷款人”制度不完善、显性存款保险制度尚未建立等。针对这些问题，有必要借鉴国内外现有研究成果和国际经验，完善我国金融安全网制度，保障国家金融安全。

　　1.加强银行业信息披露

　　加强银行业信息披露可以减少金融市场普遍存在的信息不对称，是建立有效的金融安全网制度的前提条件。这需要国家在信息披露的立法及其制度安排方面做出进一步努力。一方面，在合理界定监管当局信息公开与国家金融安全、金融机构商业机密与公开信息的基础上，制定和出台《金融信息披露法》，该法不仅应该包括2002年已出台的《商业银行信息披露暂行办法》中的有关内容，还应该包括监管当局和其它金融机构的信息披露规定。另一方面，应尽快建立网络化的金融监管信息系统，实现信息资源的共享和对金融机构的实时监控。并及时了解信用评级机构、会计事务所等中介机构对商业银行风险状况的判断，以实现市场信息与政府监管信息的系统结合。另外，还可考虑实施金融机构的预先承诺制，以此增强金融稳定当局的信息甄别能力，降低监管者与被监管者之间的信息不对称[25]。

　　2.完善“最后贷款人”制度

　　由于人民银行缺乏独立性，“最后贷款人”制度容易受到政治因素的影响，致使人民银行在进行危机救助时往往发生职能错位，由危机救助变成完全兜底，必须加以改进。

　　第一，通过立法明确规定人民银行“最后贷款人”的职能及救助的原则、方式、时机和范围，以增强人民银行的独立性，防止问题银行及地方政府倒逼人民银行发放紧急贷款救助，减少问题银行对政府救助的依赖性。

　　第二，需要根据危机的严重程度采取灵活的救助办法。当危机较轻微时，人民银行应该只向具有清偿能力的银行提供流动性支持，或由人民银行牵头对问题银行进行重组，并适当提高贴现窗口惩戒力度，缩短贷款期限；当危机较严重时，应该扩大“最后贷款人”保障范围，只要问题银行的倒闭会引发系统性金融风险，“最后贷款人”应该果断提供流动性援助，但需要申明这些“非常”救助的终止时间。危机救助过程中还需要加强对问题银行的监管和行为限制，撤换经营不当的管理层。

　　第三，危机救助时需要采用“建设性模糊”的手段，让社会公众和问题银行无法得知人民银行是否会救助以及救助的方式和程度，既可以防止公众恐慌又可以减轻问题银行的道德风险。但需要加强危机救助后的信息披露，增加政策透明度，便于社会公众监督，有效防治人民银行在救助过程中的“寻租”行为和监管宽容问题。

　　第四，加强与国际监管机构的交流合作和监管协调。随着全球金融一体化，只有加强国际间的合作与协调才能抵御和解决国际金融危机的冲击，本次国际金融危机的联合应对就是一个很好的例证。我国逐步融入国际金融体系，与各国的经济联系和金融合作更加密切，这迫切需要我国的金融当局加强跨国金融监管合作与政策协调，与重要贸易伙伴国和邻近国家签订货币互换协议，共同实施“最后贷款人”政策，应对国际金融危机。

　　3.建立符合我国国情的存款保险制度

　　我国目前的存款是由政府全额隐性担保的，不存在真正意义上的存款保险制度。这种隐性存款保险制度带来了一系列问题：存款人不关心银行的风险状况，银行也不重视风险管理，市场纪律低下。问题银行的倒闭也给国家带来巨大的财政成本，影响货币政策的效果，加快我国显性存款保险制度建设刻不容缓。

　　第一，尽快出台存款保险的法律法规，对存款保险机构的职能、权限、保障范围、基金的来源与规模、保险费的收缴、问题银行的界定与处理等问题做出明确规定，使存款保险制度在实施中有法可依、规范发展，也可以增强显性存款保险制度的公信力，减轻外界干预。

　　第二，执行强制性存款保险制度。中小银行是存款保险制度保护的重点。由于原四大国有商业银行享受了国家巨额财政补贴，无偿享有国家信用背书，与中小商业银行存在不平等竞争，必需缴纳保险费。随着外资银行参与我国金融业的深入以及国际金融监管体制的建立与完善，未来可以将未参加母国存款保险制度的外资银行纳入到我国存款保险体系。

　　第三，可由财政部和人民银行共同垫资作为存款保险制度建立之初的资金来源，存款保险机构利用收缴的保费进行分期偿还。危机发生时，存款保险基金有权向财政部或者发行债券融资，以解决存款保险基金来源不足问题。

　　第四，在正常情况下，存款保险应只覆盖居民储蓄存款，不包括企业存款、银行同业存款和财政存款；当面临严重金融危机时，可以采取增加保险额度、扩大保障范围甚至承诺对具有系统性风险的银行进行全额保险等措施，但必须明确指出这些特别措施的终止时间，以提高市场约束力、降低道德风险。

　　第五，存款保险制度建立之初，应执行单一的存款保险费率。这是因为我国银行业信息披露不充分，信用评价体系和资产风险评估体系不完善，基于风险的存款保险费率厘定的条件尚不具备。

　　第六，应加强存款保险机构与其他机构的协调配合。我国存款保险机构应当同人民银行、审计署、财政部和银监会建立信息共享机制，规范信息的收集、整理、发布和传递。对银行的日常监管由银监会负责，并将信息通报存款保险机构。当银行面临困境时，主要由存款保险机构对其进行监管，面对无清偿力的银行应立即予以关闭。

　　4.加强银行业市场纪律

　　我国银行业市场纪律微弱，在建立和完善我国金融安全网制度的同时，必须恢复和加强市场纪律。

　　第一，完善银行业公司治理结构。良好的公司治理是建立风险硬约束的基础，是有效监管和恢复“市场纪律”的前提。从完善外部治理结构来看，人民银行和银监会应督促商业银行改进和完善内部经营管理体制，加强外部审计；从完善内部治理结构来看，在产权改革的同时，需要明确划分股东会、董事会、监事会和经理层之间的职责并建立合理的现金薪酬和股权激励机制。

　　第二，完善银行业信用评级制度。信用评级是存款人、次级债券投资者了解银行风险的重要指标，是次级债券合理定价的前提。需要加快建立债券信用评级方面的法律法规，明确信用评级机构的职责，规范其行为，并加大信用评级专业人才的培养，严格考核其专业素养和职业道德。

　　第三，培育和壮大次级债券机构投资者队伍。我国次级债券持有机构主要是商业银行和保险公司，银行间次级债的“互持”现象严重。这既影响了次级债券市场约束机制的效果，又容易引发系统性金融风险。国际上次级债券的持有人大多是非银行类金融机构。我国应加快培育和壮大基金管理公司、证券公司、投资银行、养老基金等次级债券机构投资者队伍。

　　第四，规范我国次级债券发行市场，培育流通市场。国际上次级债券大多执行的是固定利率，期限较长，债券价格对风险敏感，有利于抑制发债银行的风险承担行为。而目前国内银行发行的次级债券通常是浮动利率、期限较短。应借鉴国际经验，加快金融创新，丰富次级债券的品种，加大对长期限、固定利率的次级债券发行规模，允许其在交易所挂牌交易，增强次级债券的流动性。

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