區域經濟政策

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區域經濟政策(Regional Economic Policy)

　　區域經濟政策是指政府制定和實施的旨在協調、促進區域經濟發展和各種法令、條例和措施。它是政府干預區域經濟、規範區域經濟主體的經濟行為、誘導和保證區域經濟按既定目標發展的重要手段。

　　一般而言，區域經濟政策具有以下特點：

　　其一，差異性。

　　其二，綜合性。

　　其三，協調性。

　　其四、階段性。

　　隨著世界經濟全球化和區域一體化的發展，區域經濟政策分化為兩種類型：超國家層次的區域經濟政策和國家層次的區域經濟政策。

　　超國家層次的區域經濟政策。是指區域性組織制定的涉及該組織內部成員國經濟發展的相關政策，如美洲經濟圈、歐盟、東盟經濟圈等的有關政策。超國家層次的區域經濟政策涉及關稅、貨幣發行、外匯管制、移民限制等多方面的政策。

　　國家層次的區域經濟政策。主要指一國各級政府為解決各區域體系之間經濟發展的關係而制定的經濟政策。國家層次的區域經濟政策只涉及國家內部的區域公平發展、產業合理分佈和地區利益協調等，並從全國各地區的發展需要，制定一系列指導性的產業、投資、科技、勞動、環保等方面的政策。

　　因此，科學而合理的區域政策應該是由一系列相互聯繫、綜合協調的單項政策共同組成的政策體系，是中央政府和較高級的地方政府制定的、旨在規劃各區域的產業重點及方向、協調區際關係的政策總和。

　　我國的區域經濟政策主要是為了實現國家經濟發展計劃而制定的，所以，它的基本功能就是對全國趨於經濟發展進行統籌和協調，指導各個區域的經濟的發展，把每個區域都納入到全國經濟發展之中，充分發揮地區間的優勢和潛力，為全國經濟發展做貢獻；根據局部利益服從全局利益、短期利益服從長遠利益的原則，協調各個區域的經濟發展與全國經濟發展的關係，以及重點發展區域與其他區域發展的關係；根據平等互利、分工合作、共同發展的原則，協調區域之間經濟發展關係，推動區域之間分工與合作；根據加強民族團結、增強國家凝聚力、經濟發展和社會進步協調的原則，協調經濟發達區域與經濟欠發達之間的關係，促進欠發達區域的經濟發展。

　　與國家的經濟計劃和巨集觀管理體系相對應，我國的區域經濟政策主要是由國家計劃部門和有關的經濟管理部門執行的。一般地，計劃部門負責區域經濟政策的制定以及為執行此項政策所需配置的國家資源的分配，有關的經濟管理部門則根據計劃部門的方案負責具體的實施。同時，各個區域政府的計劃和經濟管理部門將按照國家計劃和經濟管理部門的要求，負責在本區域內完成趨於經濟政策的有關具體內容。時間證明，這樣一種執行體系對趨於經濟政策的實施是比較有效的。

　　我國區域經濟政策一直是包含於國民經濟發展的巨集觀政策體系之中，具體是在國民經濟和社會發展的各個五年計劃中體現出來。因此，區域經濟政策既要服從國民經濟和社會發展的計劃，又是巨集觀經濟管理中十分重要的組成部分，在巨集觀經濟管理中居於從屬地位。

　　1、制定區域經濟政策要服從全國經濟整體發展的需要。

　　2、區域經濟政策必須服從國際形勢變化和國家安全戰略的需要。

　　3、區域經濟政策必須服從全國社會發展的需要。

　　區域經濟政策的基本目標可以歸納為經濟穩定化、資源配置高效化、分配公平化三種，即解決公平與效率的問題，使國民經濟增長最快，資源的空間配置最優，區域問收入、福利、增長等方面的差別縮小。

　　1．穩定發展經濟

　　由於發展水平高的中心區域與發展水平低的外圍區域的對立存在，經濟發展的穩定性在於兩類地區的協調發展。低收入地區的經濟增長既有利於全國經濟總量增長，同時區域差距趨向縮小，但集中經濟、市場機會和心理上的偏好等，都往往有利於富裕的區域，使這類地區的發展往往較快。要實現經濟穩定發展，必須依據當時、當地的經濟狀況，正確確定兩類地區的發展速度比例，既要保證國家經濟的一定的增長速度，又要保證地區差距不要過分拉大。區域經濟政策是協調這個關係的最有效的杠桿。

　　2．高效配置資源

　　要保證區域經濟的協調發展，就必須有重點地在區域間進行資源配置，以實現區域經濟增長。由於產業經濟活動的空間非平衡分佈，實施促進產業增長的政策，必然要求相應的區域經濟增長。但是，這並不是說每一區域都應具有門類齊全的產業結構以實現經濟流程的區內自我迴圈，而是要根據地區優勢，形成地區的特色產業。

　　各區域的自然資源稟賦是區域政策無法干預的，但生產要素區際流動即資源的空間再配置，是區域政策作用的重要著力點。如抑制落後地區人才和資金的過度外流，區域間不合理運輸等引起的交易成本過高等，實現區域間及區域內人口、生產等社會經濟活動的合理空間佈局。

　　實現生產要素空間流動合理化和高效配置資源，是區域經濟政策的基本目標之一。

　　3．公平分配收入

　　縮小區域間在收入、就業、福利等方面的差異，是各國、各級政府的責任。儘管區域間發展差異難以避免，但是，區域間收入水平、就業水平、福利水平的差距不能過大，因為這關係到國家的鞏固、民族的團結。目前通行的調節方法是補償原則和轉移支付，如果僅憑補償原則和轉移支付不能達到這一要求，則應採取相應的政策措施對落後地區予以幫助，如加大對落後地區的投資，用政策措施鼓勵社會資金投向落後地區等。

　　實現巨集觀經濟在空間層面上的均衡發展，在依靠市場作用的基礎上，還需要輔之以強有力的政府干預，即由政府制定各種區域政策，藉助行政、經濟諸杠桿調控區域經濟運行，以求區域均衡發展。具體說來，之所以有必要制定區域政策來調控區域經濟運行，主要基於以下四個方面的原因。

　　1．市場經濟在區域發展與運行方面存在功能失靈

　　市場機制主要以價格反映資源的稀缺程度，體現商品和勞務的成本或效用，在二者存在顯著差異的地方，可能會導致資源的配置失誤。從空間角度看，在生產或分配上存在密切的前、後向聯繫，或在佈局上有著相似指向性的產業佈局與某個擁有特定優勢的區域會形成聚集經濟效應，而企業總是傾向於在這種地方聚集，市場作用使這種聚集的趨勢越來越明顯，使外部不經濟和環境惡化等問題越發嚴重。

　　2．區域經濟具有要素分佈的空間上的不平等性

　　要素分佈不平等和現代經濟活動的某些內在特點，使得區域間均衡發展必須不斷地進行資源的空間再配置。然而，在正常的市場調節下，這一過程可能進行得過於緩慢。原因在於，市場是通過調節產業經濟活動來調節區域經濟的，因而這一過程取決於產業經濟的特點，而現代產業經濟的四個基本特征都可能會加劇區域經濟的非均衡發展。一是農業在產業結構中的比重降低，農村勞動力向城鎮遷移；二是製造業由於技術進步的作用對原料的依賴度漸漸低於對市場的依賴度；三是隨著經濟發展和收入水平的提高，服務業的比重上升，而有利於服務業發展的只是人口聚集的城市；四是自由競爭的市場條件不復存在，在不完全競爭市場中，如僅靠市場調節的緩慢作用來引導和調節資源在產業間和區域間的再配置，只能在產業興衰的“事後”才能見效，這無疑會在客觀上造成繁榮與衰退並存的區域不平等。

　　3．不平等的區域競爭使區域差異擴大不可避免

　　市場對區域經濟的調節作用，主要是通過競爭機制來解決區域資源配置的效率問題，但是，在這種市場力量的作用下，也會產生一種區域累積因果效應，從而加劇區域經濟發展的不平衡。因為一旦某些地區由於初始的優勢而比別的地區超前發展，那麼由於既得優勢和聚集經濟，這些地區因市場的作用而持續、累積地加速增長。長此以往，即使是平等的產業競爭，也會表現為不平等的區域競爭。此時，市場無力集中支配資源，實現資源的區域合理配置。要剋服這些弊端，就必鬚髮揮政府的作用，而政府的作用手段，最後都歸結到政策上。區域經濟政策由於要解決空間經濟的問題，因此十分引人註意。

　　區域經濟政策的手段包括使用什麼工具、採用什麼方法實現區域經濟政策的目標。其主要手段包括：

　　(1)財政金融和稅收手段。由財政轉移支付、稅收優惠、貸款優惠和地區援助等手段組成。

　　(2)基礎設施投資手段。由公共設施建設、投資環境改善和專項基礎設施建設基金地區分配等組成。

　　(3)政府行政手段。由政府工業建設許可分配、政府項目、政府採購和軍事訂貨分配、就業補助、技術援助等組成。

　　(4)區域開發手段。由區域與城市開發規劃、貧困地區開發基金、國土整治規劃、研究與開發經費分配等組成。

　　(一)調節資源配置

　　區域經濟發展的資源是有限的，而且各地區資源的分佈極不平衡。政府對資源的配置是表現其對資源的所有權，市場對資源的配置則使資源利用達到最大效益。區域經濟政策的作用是使這兩種配置結合起來，達到最優化。

　　1．調節區域資源結合的形式

　　產業發展的資源組合，亦即勞動力、資金、技術、原材料等的配給情況，只有通過市場，才能達到合理的平衡。市場作為看不見的手，可以自動協調各種要素的供求關係，增強各類要素的彈性，並通過價格變化，調整各類要素的供求量，調整替代關係，並通過區際貿易，彌補本區域某種要素的不足。但是，市場在許多情況下具有盲目性，政府區域政策的作用，在於剋服市場的盲目性，使資源配置更適合絕大多數人利益的要求。

　　2．調節區域資源配置的數量比例

　　資源配置的數量，在一定區域的一定時間內，受到區域市場發育狀況的限制。投資數量的多少，與區域內能夠提供的資金數量有關，而區域內的投資量，又受到區域儲蓄率的制約，區域儲蓄率最直接的影響因素是當地居民的人均收入。所以，區內投資量是一定的，擴大投資辦法，是通過資金市場，吸納區外的投資。一個區域能夠容納勞動力的多少，與當地的投資情況有關，與當地的其他生產資料的供應亦有關。如果一個地區不能容納過多的勞動力就業，解決勞動力就業的辦法，就只有允許其自由流動，加入區外的勞動力市場中去尋求出路。區域經濟政策的作用在於引導投資和人力資源流向最需要的地區或國家亟待發展的地區，形成公平發展的態勢。

　　(二)加快區域經濟的要素流動

　　區域經濟政策對區域經濟發展的作用，表現為對區域要素流動的推動作用。由於和區域的各種生產要素分佈豐富程度有不盡相同的作用，區域經濟政策的實施，在於改變過去那種生產要素靜止不動的狀況，使之流動起來，通過流動，各區域輸出多餘的要素，輸入缺少的要素，使區域經濟發展獲得新的活力。

　　1．勞動力的區際流動

　　由於勞動力的遷移性流動，受到種種條件的限制，目前勞動力區際流動的主體，主要是以遷移性的勞工流動和部分遷移性的人才移動為主體。例如，中國的民工流動，基本是從西部、北部流向東部、南部，農村勞動力大量流向城市。民工流動的速度加快，規模擴大，從20世紀80年代末期的4000萬人，增加到1995年的8000萬人，2000年達到1億人，目前估計為1．2億～1．5億人。

　　一般來講，勞動力流出的地區，人均國民生產總值遠遠低於流入地區，而總人口、經濟活動人口卻相當多，職工人數較少，有向外流出的條件。勞動力流入地區，則由於其人均國民生產總值較高，職工人數占經濟活動人口的比重大，新增加的勞動力，大量由外地民工來補充。

　　勞動力區域問流動的主要作用，在於其催化了勞動力市場，加速了城市化的進程。對註入地區來說，解決了新增勞動力的來源問題，特別是第三產業發展的勞動力來源問題；對流出地區來說，解決了一部分農村剩餘勞動力的就業問題，同時又為當地發展積累了一部分資金。勞動力區際流動中產生的問題，則應通過規範市場，加強管理去解決。

　　2．資本的區際流動

　　資本作為生產要素在各區域間的流動，基本上有三種類型：第一，直接投資。經濟主體跨區域投資興辦企業。第二，融資。通過金融機構將其他區域的資金引人本區域。第三，區際貿易。商品或服務的款項在區際的往來。

　　關於第一種形式，以中國為例，由於各地區經濟發展速度的加快，特別是各主要城市經濟技術開發區的興起，區域間的直接投資呈多樣化趨勢。區域經濟政策的作用，在於規範和引導資金的區際流動，特別是引導資金流入那些資源豐富、資金缺乏的地區，以創造新的發展活力。

　　通過金融手段來融資，是促進資金區際流動的更為重要的方面。最常見的是通過發行股票及股票交易籌集建設資金。企業對股票上市之所以積極性很高，是因為通過上市，可以在短期內籌集到大量資金，對企業擴展很有好處。但是，如果企業準備不足，沒有能夠獲利的投資項目，也會背上一個大包袱。中國中央政府在上市公司的分配方面適當向落後地區傾斜，是解決落後地區資金籌資困難的必要手段，也體現出政府對資本市場的方向、區域分佈的政策調節力度。

　　3．技術的區際流動

　　技術的區際流動，包括技術人員的區際流動，技術設備、產品、信息的區際交換。

　　技術人員的流動，往往與經濟發展水平、生活環境、收入預期等有很直接的關係。區域技術人員的流動典型的是中國的長江三角洲地區。蘇南鄉鎮企業的很多技術人員來自於上海。最初是鄉鎮企業招聘一些“星期日工程師”，讓上海企業中的技術人員利用休息時間為鄉鎮企業服務，並獲取一定的報酬；然後是招聘一些離退休的技術人員，為他們準備很好的生活條件，使之能發揮餘熱；現在，則發展到以優厚的待遇招聘現職的技術人員、大中專畢業生等，以及通過企業間的合作，由上海的企業向鄉鎮企業派出技術人員。這種技術人員的流動範圍也在擴大，從過去僅限於蘇南，發展到蘇北、浙江、安徽等地。在北京、天津及其他的大城市周圍，也有類似的情況，只是規模要小些。

　　技術設備、產品、信息的區際交換，往往與區際的投資和商品貿易有直接的關係，同期流動。在一些中心城市，技術產品交易會、拍賣會和博覽會等都在一定程度上促進了技術的區際轉移。

　　(三)調整區域經濟的產業結構

　　通過制定區域經濟政策來促進地區產業結構的調整，以達到產業結構的合理化，是政府的重要職能。

　　區域產業結構受區域市場規模、區域要素供給的雙重製約。根據英國經濟學家克拉克的分析，生產要素隨著經濟發展水平的提高，在不同產業之間進行流動。勞動力從第一產業流向第二、第三產業，併在第二、第三產業問不斷流動，以尋求收人的最高；資金也同樣在各產業部門間流動，新增加的資金投入不斷在不同部門間變化投入比例，以獲取更高的收益率。但是，在收入水平一定的情況下，區域的市場需求是一定的，要素投入變化的直接後果，是產業部門發展規模的變化，低收益部門的萎縮、淘汰和新生部門的發展相伴而行。區域經濟政策的作用，在於支持國家鼓勵發展的部門，限制要淘汰的部門，從而達到優化資源配置的作用。

　　產業結構的調整，關鍵是要發展有創新能力的新的產業部門。如果繼續保持目前的產業結構而不加以改變，大多數第三世界國家，保證繼續快速發展就有很大問題。所以，改變產業結構，實現產業結構的高級化，是刻不容緩的任務。高新技術產業、汽車工業、機械工業、電機電器工業、化學工業等技術、資金含量高的產業部門，應當是發展的重點，工業結構的重型化是不可避免的。

　　此外，還有一個產業結構的趨同，對產業結構的趨同，應當有正確的分析和認識。產業結構的趨同，往往是在低水平上的趨同，而不是在高水平上的趨同。對於發展中國家目前存在的技術水平的差別或梯度現象，並不意味著產業的發展必須遵循等距平等的原則。

　　(四)促進國際區域經濟合作

　　國際經濟合作對區域經濟發展的影響越來越明顯。以我國的廣東省為例，2000年對外貿易額為1754．9億美元，占全國的37％，外商直接投資112．8億美元，占全國外商直接投資的27.70%。其國內生產總值已達9506億元，居全國第一位，國民生產總值的年增長率也居全國前列。可以說，發展外向型經濟，擴大國際經濟合作，是促進廣東經濟快速增長的主要因素。利用兩種資源，開發兩個市場，充分利用臨近港澳的地理優勢，有效利用香港產業結構調整的有利時機，只要向著擴大國際經濟合作的方向前進，將會大大促進廣東經濟的發展。

　　由於國際市場早已分割完畢，打人國際市場，就意味著競爭，就必須引進新技術，更換新設備。然而，進出口本身是互聯的，不能只出不進。經濟越往前走，國際競爭對手就越強大，經濟就越發達。各地區應把本地的對外經濟合作納入政府的工作安排，制定出一個長期的對外交流的區域經濟政策。在世界經濟趨向一體化的今天，任何地區不加強對外交往都肯定要落後。

　　(五)加快區域社會發展，振興文化、教育和科技

　　文化教育和科技發展的前提，是增加投入。在國家投人的同時，地方政府的投入也應相應增加，同時鼓勵企業增加投入。各級政府的投入，主要應用於改善條件，增加設備，以及改善生活環境。企業的投入側重於對教育、科研經費的補充。加強對文教設施的投入，不可能全靠政府，社會辦高等教育是發展的方向。教育管理機構應當是管理、監督並普及初中教育，政府通過各種措施，使企業將大量資金投入到教育部門來。這一切都有賴於區域經濟政策的合理安排。

　　科學技術對社會發展的作用更直接、更明顯。培養出一大批優秀的科技人才，用先進的技術手段裝備我們的企業，是一個地區永遠立於不敗之地的必要保證。儘管各地區的條件不同，但都應當在區域經濟政策中明確以發展科學技術為方向。瞄準國際的先進水平，讓本地區的產品在高技術的領域里進行國際競爭，內地則應根據本地的情況，建立合理的技術結構，併在自己具有優勢的技術領域內，參與國際的經濟合作。

　　區域政策作用的重點對象主要有兩類適用區域。

　　(一)重點發展區域

　　這類區域要麼重點發展的產業較為集中，要麼經濟發展所需的戰略資源較為豐富，它們都是從國民經濟持續、快速、健康增長的角度所作的選擇，這些區域或者具有投入產出高效率，能夠帶動其他區域的經濟發展，或者具有保證國民經濟持續增長後勁的重要資源，需要重點開發。

　　1．中心城市地區

　　中心城市地區是經濟發展的增長極，是帶動廣大地區增長的力量源泉，具備大量有實力的產業部門，已經具備了自我發展的能力。對中心城市地區的重點發展政策，關鍵是指導這些地區的產業結構調整，並引導這類地區能夠達到經濟社會協調發展。2．經濟技術開發區經濟技術開發區是以引進先進技術、先進管理經驗和海外資本為主要目的建立起來的專業化經濟發展地區，產業發展的外向型(面對國外和區外)表現得十分明顯。對經濟技術開發區的區域經濟政策，基本取向是以促進技術進步、發展具有帶動性的主導產業為主要目的。

　　(二)“問題”區域

　　這些區域的“問題”往往在於區域經濟失調或區域企業競爭力衰退，其共同癥狀為長期經濟增長緩慢，長期高失業率，生活水平低，人口大量外遷等，“問題”區域主要包括以下幾類。

　　1．落後地區

　　通常有兩個標誌：一是按某個標準看是過分低下的收入水平，二是高於平均值的失業水平和一種人口過多外流的傾向。歸根到底，經濟結構落後是落後地區不能跟上時代步伐的癥結所在，這不僅是發展中國家經濟發展的通病，而且在發達國家的一些地區也嚴重存在。因此，扶貧和落後地區開發，使其經濟起飛併進入自我持續的經濟增長，是國家區域政策的重要內容。

　　2．蕭條地區

　　經濟蕭條地區的通病是經濟結構陳舊，它們曾經是發達地區，但隨著時代的發展，原有支柱產業大都由創新階段進入了衰退階段。但是這種區域由於種種原因未能及時調整產業結構，結果陷入了結構性危機之中。其主要癥狀是產品需求收入彈性低，銷售市場難以擴大，且在低成本區域的擠壓下，生產難以維持，企業開工不足，失業率高，地區經濟增長緩慢，人口外流。但是它們與落後地區的顯著區別在於這些地區人均收入和生產力發展水平仍較高，經濟有一定基礎，科學文化也較發達。這些有利因素對蕭條地區擺脫困境大有裨益。

　　3．膨脹地區

　　膨脹地區的通病是經濟結構臃腫、紊亂，其經濟發展規模過大，超過了區域經濟承載力，這類區域常見於發達國家和一些發展中國家的大都市區，突出的如美國的紐約一費城地區，英國以倫敦為中心的英格蘭東南部地區，法國以巴黎為中心的中部地區，印度的孟買地區等。這些地區錶面上經濟繁榮，經濟總量在全國的比重大，興旺產業在全國占的比重也大，就業率高，人均水平高，但是潛在的問題也很多，主要是新舊產業過度集中，造成嚴重的不經濟和環境惡化、公共設施成本劇增、居民生活質量下降。

　　一般認為，區域政策在經濟起飛過程中最為重要，這一階段經濟社會的空間結構變化也最為劇烈，就區域而言，在起飛前漫長而緩慢的變化積累過程中，區域政策尚無著力之點，難以發揮作用；進入後工業化社會後，區域政策的重要性也趨於減退，重點在於蕭條衰退地區的再開發和過度密集的大都市的疏導；只有在經濟起飛、城市化進入高潮、空間不平衡發展較快的時期，才是區域政策真正發揮作用的時期。