公共投资

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公共投资（Public Investment/PublicCapital）

　　公共投资一般被界定为由中央和地方政府投资形成的固定资本，由于有政府不能在微观层次上直接介入企业活动领域的特定认识，这些政府投资往往被限定在特定的公共服务领域中，因此这些资本被称为公共投资，也被称为政府投资。公共投资是政府调节经济的主要工具之一。

　　在研究经济增长的过程中，一般将公共投资和私人投资合并在一起作为总投资看待，它与劳动力增长和技术进步被看做是生产函数中决定产出增长的三大要素之一。公共资本和私人资本之间存在一定的互补关系，社会总资本积累则通过公共资本和私人资本的交替上升过程来进行。公共投资和私人投资分别在不同的时期成为推动社会总资本积累、促进经济增长的主要工具。

　　凯恩斯与新古典综合派以乘数理论为依据，对公共支出政策作出了不同的选择，凯恩斯强调资本积累的重要性并重视公共投资，新古典综合派则相反。凯恩斯强调资本形成的思路，即强调了经济增长理论对于资本投资的重要性和对资本投资内容认识的演变过程。他们都没有为自己的选择找到充分的理论依据，这是由于投资乘数理论及其扩展形式一财政政策乘数理论模型在分析经济问题时有其局限性。乘数理论主要从总需求的角度分析财政政策的作用，一般认为，不能完全依据乘数模型对公共支出政策中的公共投资政策和消费性公共支出政策进行比较与选择。

　　在有关经济增长的文献中，公共投资一般被界定为由中央和地方政府投资形成的固定资本，由于有政府不能在微观层次上直接介入企业活动领域的特定认识，这些政府投资往往被限定在特定的公共服务领域中，因此这些资本被称为公共投资，也有时被称为政府投资。Holtz-Eakin在分析美国公共投资的形成与增长时，将公共投资按照其最终用途分为四类：第一类是教育投资；第二类是道路以及高速公路投资；第三类是污水处理设施投资；最后是公用事业投资。在Etsuro Shioji的研究中，将上面列举的后三类合并称为基础设施类公共投资，从而与教育类公共投资组成为两个类别。

　　按照Holtz-Eakin的估计， 1988年， 在美国，上述四项公共投资在公共投资总额中的比重分别是：教育类占20.2％，道路及高速公路类占34.5％，污水处理占7.5 ％，公用事业类占13.2％。日本对公共投资的定义相对广泛一些，总计包括14个项目，Etsuro Shioji将其合并为四个项目，一是教育类；二是基础设施，包括公共房屋，污水处理，垃圾处理，水的供给，城市公园，道路，港口，机场，工业用水；三是国有保护土地，包括山脉，河流和海岸；四是农业和渔业。1990年，在日本，上述四项在公共投资中的比重分别为12.1％、60.6％、 13.5％和13.7％。

　　公共投资政策在调节总需求和总供给方面起着重要的作用。政府的基础设施投资、教育投资和研究与发展投资在促进经济资源条件变化，提高经济潜在产出水平方面的作用同样不可忽视。公共投资对产出水平的最终影响，是通过推动总需求曲线和总供给曲线的右移形成的共同结果，由于总供给曲线的右移是逐步进行的，公共投资的乘数效应实现的时间跨度将比较长。

　　市场经济体制下政府公共投资的作用主要表现在：第一，政府进行公共投资是弥补市场失灵、有效配置资源的重要途径。第二，通过政府进行公共投资，有利于强化国有经济在关系到国家经济命脉的关键产业中的实力和地位。第三，政府公共投资是政府进行宏观调控的重要手段。

　　公共投资在经济增长中的意义，至少可以体现在三个方面：

　　第一，作为总需求的一个重要组成部分，其扩张本身就意味着总需求的扩张，在总供给大于总需求的宏观经济态势下，按照凯恩斯的理论，其对经济增长具有积极的意义；

　　第二，公共投资的主要领域往往具有典型的外部正效应，比如公共基础设施投资，它的发展直接为以此为发展基础的相关产业部门的扩张提供了支持，因此许多研究文献强调公共投资扩张对私人投资效率提高产生的积极意义，公共投资的先期扩张，往往带来私人投资的繁荣，从而为经济增长带来累积效应；

　　第三，公共投资的一些特殊领域，比如教育与科技投资，本身就是技术进步的源泉，因此公共投资的意义可以有一部分通过技术进步的作用体现出来。

　　然而公共投资对经济增长的积极意义，虽然从理论上得到了论证，但是在实证的意义上，相关研究所得到的结论并不一致。最初的研究倾向于认同公共投资，特别是其中的基础设施投资对推动宏观经济增长以及私人部门增长的积极意义。后来的文献则对此结论提出了质疑，其中既包括从模型及数据使用方面提出的不同看法，也包括实证结果本身的差异。

　　Evan et al利用美国48个州1970～1986年间的数据，评价公共投资对私人部门经济增长的影响，他们发现公共投资中的教育投资对效率提高有显著的积极意义，但是其他项目的公共投资并没有明显的效果，甚至体现出负面的影响。Teresa Garcia-Mila et al研究了美国1970～1983年48个州的混合数据，把公共投资分为三类，分别是高速公路、水的供给和污水处理、其他公共投资，在分别考虑和不考虑区域状态差异的三类模型中，三项公共投资没有体现出任何显著的正效应。最近的研究结论似乎又重新强调了公共投资的积极意义，Etsuro Shioji的研究表明，无论在美国还是日本，公共投资中基础设施投资对不同地区人均产出的增长均有积极意义。

　　西方经济学界认为，从理论角度来看，公共投资对于经济增长的意义，主要体现在三个方面：第一，作为总需求的一个重要组成部分，其扩张本身就意味着总需求的扩张，在总供给大于总需求的宏观经济态势下，按照凯恩斯的理论，其对经济增长具有积极的意义；第二，公共投资的主要领域往往具有典型的外部正效应，比如公共基础设施投资，它的发展直接为以此为发展基础的相关产业部门的扩张提供了支持，因此许多研究文献强调公共投资扩张对私人投资效率提高产生的积极意义，公共投资的先期扩张，往往带来私人投资的繁荣，从而为经济增长带来累积效应；第三，公共投资的一些特殊领域，比如教育与科技投资，本身就是技术进步的源泉，因此公共投资的意义可以有一部分通过技术进步的作用体现出来。

　　西方发达国家的公共投资实践也说明，公共投资对总需求可以进行双向调节，同时公共投资将提高经济供给水平，对经济产生长期的促进作用。

　　公共投资与经济增长在理论和实践上都存在重要的关联关系，同时，通过国家政策来使这两方面结合尤其重要。政府从宏观层面上对经济运行过程的干预是必然的，然而采用怎样的政策工具才能取得积极的政策效果，必须有相应理论的指导。同时相应政策工具的最终效果也必须通过实证研究验证。

　　国家区域投资政策是具有基础设施及生产性项目建设投资决策权的中央政府惯于实施的一项区域经济政策。国家公共投资在各区域之间的分配对区域经济发展影响极大，它是区域经济发展的直接推动力之一。国家投资主要从两个方面影响全国的经济布局：一是由国家投资加强基础设施建设，诸如解决交通运输、邮电通讯、供电、供水、住宅等方面问题，改善区域投资环境，为工业化、城市化创造必要的条件；二是根据国家的产业政策在一些重点区域建设和布局一批工业企业，以谋求区域经济增长和区际经济相对均衡发展。可见，公共投资是缩小区域经济发展差距、加快落后区域经济发展的重要经济手段。加大对落后区域，尤其是贫困地区的资金投入，可以提高其经济实力，加快发展速度，缩小区域经济发展差距，实现区域经济的均衡增长。

　　公共投资是实现区域经济发展宏观调控目标的重要保证。区域经济发展宏观调控目标可归结为：促进区域经济协调发展，实现区域间的共同富裕。公共投资为实现其目标提供了保证。调整重大生产力布局，支持和帮助经济欠发达地区发展经济，促进全国各地区经济协调发展，也需要政府适当进行投资。可以说，没有投资的实现，就没有区域生产力的发展，其他变量的增加和改善也就难以实现。不仅如此，区域投资还具有协调区域经济发展目标的作用。投资既然是生产能力的生成活动，就必然包含着各种生产要素的组合。因此，投资的作用对象是多重的，它同时对人、财、物等诸要素及社会各方面产生影响，一方面对它们提出量的要求，另一方面还对它们提出质的配合。政府通过对落后区域投资，兴建一些重大的投资项目，对落后区域经济发展起到刺激作用来增加一些区域的经济实力和这一区域的社会总产出，提高落后区域固定要素集中程度，增加流动性要素的潜在边际生产力，吸引流动性要素的进入，进而能够改善区域的产业结构。

　　区域投资是实现科学技术向现实生产力转化的纽带和桥梁。如果区域投资能充分体现区域生产对科学技术进步的要求，就能有效地利用科学技术的既有成就，投资效益就会有很大提高。不仅如此，区域投资的规模和投资方向还决定着区域各产业的固定资产拥有量，并在很大程度上决定着社会再生产结构。区域投资方向合理，就能适时地促成新兴产业兴起，加快某些薄弱产业的发展，以及产业内部结构的改善，从而建立起产业间新的比例关系，逐步改变和不断调整区域不合理的产业结构。可见，投资有助于促进区域经济发展中各种主要比例关系的协调，有助于同时实现区域经济发展的各项目标。也就是说中央政府能够利用它们在基础设施及生产性项目建设上的投资决策权，选择一部分区域作为基础设施及生产性项目建设的重点投资区域，通过它们所属的投资机构注入建设资金来促进这些特定区域的经济发展。基础设施建设一般具有耗资较大、工期长、利润低、见效慢等特点，地方政府和企业往往无力独立承担其中较大规模的项目。中央政府从财政总收入中专门设立基础设施建设基金，负责对基础设施中规模较大的水利工程、铁路建设、电力工程等项目的投资。政府在缩小区域经济发展差距方面的资源配置职能，就是通过财政投资分配，直接为不发达区域提供基础设施等公共产品。

　　在计划经济国家，不仅是基础设施所需的资金全部来自财政投资，大部分生产性项目建设所需的资金也来自财政投资，中央政府在这些方面具有很大的投资决策权，因而国家区域投资政策往往成为这些国家所制定的中长期经济发展规划的重要组成部分。相对计划经济国家而言，市场经济国家的区域投资政策的力度要小得多，生产性项目建设所需的资金一般都来自私人部门，即使这方面的政策被纳人了国家的中长期经济发展规划，也仅仅是起引导投资的作用，而缺乏有效的实施手段。然而，随着市场经济的发展，目前我国的生产性项目投资开始来自市场，中央政府的国家区域投资政策的影响越来越局限于基础设施建设领域，对区域经济发展的调控作用也开始弱化。

　　在市场经济条件下，政府对农村经济的过多干预，会刺激政府规模不断膨胀，扭曲政府职能，抑制农产品和要素市场的发育，使得农村资源的配置以及农户生产、经营决策背离了自身的比较优势，从而阻碍了农村经济结构的调整，并成为加重农民负担的根源，城乡经济发展的差距越来越大。有研究认为，我国城市化水平的提高，主要不在于农村人口向城市的流动和定居，而在于县改市导致的统计变化，城乡分割的管理体制基本没有变。因此，要真正实现城市化的发展，必须对这一体制进行根本性变革，使农村进入城市工作的“流动”人口能成为城市居民，从而真正改善我国的城乡结构，缩小城乡收入差距。在推动城市化发展过程中，要针对不同地区的地理、资源、人口密度和环境状况，确定合理的城市发展道路和战略，形成特大城市、大城市圈、中小城市、小城镇等布局合理、功能明确的城市体系，合理引导城市化的发展。做到既促进了城市化进程，又改善了城乡结构。实现农村经济结构调整必须从探求市场需求、提高科技发展能力和应对国际竞争三方面入手，通过综合的公共投资政策手段提高农村效率。只有这样才能使农村经济结构的调整朝着符合国内外需求、优质高效的目标发展，从而进一步缩短城乡差异。

　　1.在农村经济结构的调整中，市场需求是基本的动力机制。市场需求及其决定的农产品价格的变化是促使农村经济结构不断随之调整的基本力量。随着社会经济发展和人民生活水平的提高，社会对粮食等农产品的需求相对减少，对林、牧、渔业产品尤其是畜产品、水产品的消费需求相对增加。而需求结构的变化，客观上要求在保持粮食作物总产量稳定增长的同时，加快林、牧、渔业的发展速度。其结果，必然是种植业产值在农业总产值中所占的比重不断下降，而其他各业特别是畜牧业的比重不断上升。政府的公共投资在进行对农村的投资时应当适当地向这些方面倾斜。

　　2.科学技术的发展为农村经济结构的调整提供了技术支持。农业科技成果的推广和应用，极大地改善了农业生产的条件，提高了农产品的数量和品质，并诱导更多的生产要素向该领域集中，这无疑对农村经济结构调整起到了积极的作用。事实证明，结构调整的进程和效果如何，如品种是否优良、质量能否提高、规模能否扩大、效益能否搞好、整个农业与农村经济的素质能否得到根本改善，关键靠科技。农业科技进步是一个地区进行传统农业改造，并促进其转换与升级为现代农业的主要推动力。

　　近年来，生物技术、信息技术、激光技术及遥测遥感等高新技术在农业领域中的开发和应用正使农业生产出现新的突破。在培育新作物品种，提高作物产量和营养价值方面，农业生物技术的研究已取得可喜进展。科学家们现已通过植物组织培养和基因重组技术成功地研制出40多种品性优良的人工种子。在农作物的播种和收割方面，电子技术和卫星技术正日益得到开发与应用。在蔬菜工厂化栽培中，温度、光照、营养液的定量输送及回收直至收割已实现电子计算机的全程自动控制。在农业机器人的应用方面，目前世界上用来除草、挤奶、采摘及收获和装运农产品的机器人已有多种，机器人应用范围日益扩大。此外，激光技术、遥测遥感等高科技在农业领域中的开发和应用也早已开始，并取得了多项成果，依靠科技进步发展农业已成为当今世界农业发展的新趋势。

　　目前，我国农业的科技含量只有40%，而发达国家为60%-80%，相差15—20年。对农业科研的投入，我国只有5%的年增长率水平。我国农业科研的投资收益率为50%—60%，但科研投资的回报率有较长的滞后期，必须长期坚持足够的强度。20世纪90年代，我国农业科研投资强度下降到0.5%以下，还不是联合国粮农组织确定的适当标准1%的一半，大大低于印度、墨西哥等发展中国家。因此，政府更多考虑的应是如何合理利用公共投资资金，加大对农业科技的政策支持和投入。

　　3.加入WTO后，中国的农业既面临难得的发展机遇，同时也面临着国际竞争的巨大压力。这些都促使我国加快了农业经济结构向市场化和国际化的转变步伐。

　　首先，从我国的国情出发，大力发展具有比较优势的农产品，争取在国际市场上占有一席之地。和国外发达国家相比，我国的农产品低品质的数量多，高品质的数量少，低附加值的多，高附加值的少，总体竞争力较弱。统计数据显示，目.前我国在正常年景下已具有5亿吨粮食的生产能力，从数量上看满足需求已不成问题，但其中有总共约1亿吨的粮食品质较低，从品种结构上看，还存在着很尖锐的矛盾。

　　另一方面，我国加入WTO后，也有相当数量的农产品在国际市场上具有较强的竞争力。具体来说，我国具有比较优势的农产品主要有畜产品、水果、蔬菜类产品和水产品等。改革开放以来，我国的农产品出口正朝着具有比较优势的农产品转移，土地密集型的大宗产品(如粮、棉、油、糖等产品)的出口逐步下降，而那些高附加值、劳动相对密集型产品(如蔬菜、水果、花卉、水产品、畜产品及农产品等)的净出口不断增加。这说明经过20多年的改革开放，我国农产品的出口正逐步趋于符合比较优势的法则，且这一趋势正进一步得到加强。

　　其次，以国际市场的需求为导向，大力发展满足国外消费者需求的农产品。近年来，随着人们对自身健康的关注和环保意识的加强，国际农产品市场的竞争正向高科技含量、绿色健康为主的高端农产品转变。

　　最后，在加大农产品结构调整的同时，提高农产品技术含量，实行农业标准化，努力打破国外农产品市场的绿色壁垒。加入WTO后，我国的农产品出口连遭绿色壁垒，面临严峻的考验。从我国农产品的现状来看，无论是内在品质还是安全卫生标准方面，与国际市场存在着较大的差距。因此，我们应该采取积极的对策措施从根本上提升我国农产品的国际竞争力，提高品质和档次，突破包括绿色壁垒在内的各种非贸易壁垒，扩大我国农产品的出口规模。

　　随着经济发展不同时期的客观要求，我国的公共支出在范围和力度上也发生着变化，公共投资也随之变化，经历了由紧到松、由行政干预为主到市场调节为主的几个过程，特别在1998年至今的积极的财政政策的全面实施时期，政府不断加大财政支出的力度，通过公共投资，加强基础设施建设，扩大内需，带动经济增长。各项政策起到了较为明显的需求拉动作用，GNP增长率在1998年至2000年这3年间分别达到7.8%、7.1%和8.0%。公共投资为经济增长的实现和社会的稳定发展作出了巨大贡献。当然，我国公共投资目前依然存在着一些问题。根据理查德·马斯格雷夫(Richard Abel Musgrave)的马斯格雷夫理论，公共投资的发展趋势应当为社会提供教育、保健的福利性质的公共产品。显然，我国在这方面做得不够。

　　1.公共投资的定位不明确。在市场经济的条件下，公共投资的主要目的是通过为社会提供公共产品来纠正市场失灵和优化资源配置，其主要领域是非赢利性的公共领域，而不是竞争性和赢利性领域，侧重于社会福利水平的提高，而非经济增长速度。我国公共投资的定位有些偏差，特别在积极的财政政策实施以来，公共投资成了保持经济增长的主要因素，偏离了公共投资的基本功能。此外，我国公共投资的范围太大，结构也不甚合理。据统计，我国约40%左右的公共投资分布于竞争性、赢利性领域，甚至涉及了餐饮、娱乐服务这样的高竞争产业。除此之外，我国的更新改造投资大多数集中于赢利性的国有企业，为非赢利性的公共企业提供的却相对较少，且对于农业基础设施、教育、环保产业等属于公共投资范围内的公共事业部门，投资严重不足。

　　2.使用效率较低。目前，我国公共投资还存在着投入产出的效果差。规模效益低的问题。一些基本建设(如机场和高速公路)的重复建设，经济效益令人堪忧，而工程质量低劣和工程腐败现象也屡见不鲜，如重庆彩虹桥、九江防洪堤等，造成了社会资源的极大浪费。其主要原因在于公共投资的主体存在预算软约束，责任不明。此外，还有一些地方和部门过分追求“政绩”，短期行为严重，致使公共资本遭到滥用，效率低下。

　　3.政府负担过重。2001年上半年，我国固定资产投资同比增长15.1%，2000年投资增长对GDP增长的贡献率不足50%，而2001年上半年投资的贡献率已上升到77%。这意味着目前固定资产投资的快速增长已成为扩大内需的主要因素。然而，主要投资于其他方面的非国有经济投资增速依然滞后。 2001年上半年国有及其他类型经济投资增长了17.9%，集体和个体经济投资仅增长了7.5%，两者相差超过10个百分点(2000年同期两者相差不到 5个百分点)。虽然非国有经济投资增长相对缓慢有其本身原因，如非国有经济主要分布在资本有机构成较低的劳动密集型部门，企业的技术创新能力低等，但是更为重要的是我国存在一些体制性障碍，如某些领域的进入门槛过高，非国有经济缺乏有效的融资渠道等。这些均限制了非国有投资的进一步增加。按照这一趋势，私人投资如果不能肩负带动经济增长的重任，国家将没有足够财力承担全部投资，负担过重会导致政府负担过重和经济发展出现后劲不足的严峻局面。

　　1.优化公共投资结构，兼顾效率与公平。首先是加大对农业的投资。从世贸组织《农业协议》所允许的“绿箱政策”可看出，加大农业公共投资是各国政府目前也是今后最主要的农业支持措施。对于我国，农业不仅面临着加入世贸组织以后的种种冲击与挑战，也是今后我国经济的发展的基础与“瓶颈”，关系到我国能否顺利而全面建设小康社会。此外，在农村中加大公共投资也有利于提高投资的经济效益与社会效益，这也是公共投资效率的主要表现。因此，对于农村的公共投资要予以格外的重视，加大农村基础教育、医疗、基础设施等投入，为“三农问题”的解决创造条件。其次是加大对西部的投入，寻求公共投资效率与公平的统一。西部发展落后是造成我国地区发展不平衡、收入差距过大的原因之一。加之，体制转换的进程中国有经济固定资产投资占全社会固定资产的比重将进一步下降，而非国有部门的投资能力东部远大于西部，以及市场将成为配置资源的主导等因素，政府通过对中西部地区基础设施的倾斜投资来对一部分竞争性投资起引导作用就更有必要。因此，需要加大对西部地区的投入，并通过建立规范的财政转移支付缩小地区经济差距，为平等参与市场竞争创造条件，也有利于保证市场经济的正常运行和公共投资职能的顺利发挥。

　　2.积极推进利率市场化改革。只有利率实现了市场化，利率的弹性会逐步增加，有利于提高民间投资的积极性，并为财政政策实施效力的提高提供更为有利的条件。一般来讲，稳定的宏观经济环境、充分有效的金融监管、真正商业化的企业、完善的金融市场是一国实现利率市场化必须具备的基本条件。我国已决定用3年时间完成利率开放的整体计划，首先开放外币贷款利率，以及统一拆借和银行间国债市场利率，接下来准备开放农村存贷款利率，城市则将逐步提高贷款利率浮动幅度，放开大额存单利率，最后放开其他存款利率，实现利率市场化。这些举措不仅仅对继续实施积极的财政政策极为有利，而且对今后公共投资向市场化接轨将有深远影响。

　　3.对于技术创新的财政支持。为了走上新型的工业化道路，我们仍需关注长期经济增长问题。在长期内，国家若想实现经济的均衡增长，所需要的不仅仅是投资的增加，更重要的是技术的创新与进步，提高核心竞争力。目前，我国技术创新对于经济增长的贡献率比较低，技术创新效果不很理想，主要原因之一是研究和开发 (R&D)投入不足。近年来，我国R&D投入占GDP的比例不到1%，与欧美国家2.5—3%的比例相差较大。因此，在树立企业为主体的投资观念以后，政府可对于企业技术改造进行财政支持，加强政府对于企业技术创新的宏观指导和完善各种激励措施，以有限的政府支出带动企业R&D投入的大幅度增加，起到“四两拨千斤”的作用，真正发挥积极的财政政策的政策效力。