新公共管理

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新公共管理(New Public Management; NPM)

　　新公共管理(NPM，New Public Management)是個非常鬆散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式。新公共管理理論是當代國外行政改革的主要理論基礎，影響很大。

　　新公共管理是在20世紀80年代，西方一些國家政府管理相繼出現嚴重危機，傳統科層體制的公共行政已經不能適應迅速變化的信息社會的發展，無法解決政府所面臨的日益嚴重的問題的背景下誕生的。它主張在政府公共部門採用私營部門成功的管理方法和競爭機制，重視公共服務效率，強調在解決公共問題、滿足公民需求方面增強有效性和回應力，強調自上而下的統治性權力與自下而上的自治性權力交互，強調政府與公民社會的協商與合作，強調政府低成本運作，強調公共服務的質量和最終結果，強調引進企業管理的若幹機制和方法來改革政府，強調顧客第一和消費者主權，強調政府職能簡化、組織結構“解科層化”、作業流程電子化。

　　新公共管理的發展過程是公共行政學理論界與實踐界圍繞如何複活舊的官僚體制進行曠日持久爭論的過程，許多學者對於新公共管理理論的發展作出了重大貢獻，儘管新公共管理並沒有形成統一、規範化的理論體系。

　　一、胡德的生平及其主要學術貢獻

　　克裡斯托夫·胡德(Christopher Hood)，英國著名的行政學者。1968年，胡德畢業予約克大學(University of York)，獲得社會科學(政治學)學士學位。1971年，又在格拉斯哥大學(University of Glasgow)獲得文學學士學位。畢業後，在格拉斯克大學政治學系擔任講師。1977一1979年，胡德擔任約克大學政府項目的研究員。1984--1985年，他擔任新加坡國立大學法律系的高級特任講師。1986--1989年，胡德被聘為悉尼大學政府與公共行政系教授。1987年，胡德於約克大學獲得了博士學位。

　　1989--2000年，胡德擔任倫敦經濟與政治學院(London School of Economics and Political Science)公共行政和公共政策系教授。自2001年開始，胡德還擔任著牛津大學萬靈學院(AllSouls College)的教授。從2004年至今，胡德擔任英國經濟和社會研究委員會(ESRC)“公共服務：質量、績效與供給”研究項目的主任。

　　1996年，胡德人選英國國家學術院(The British Academy)院士。1995—2000年，他被授予伯明翰大學公共政策學院名譽教授。2001年，他入選極為尊榮的“英國社會科學研究院”院士。

　　胡德的學術旨趣主要是政府行政、規制和公共部門改革研究。他的著作主要有：《行政的限度》(The Limits of Administration)(1976)、《政府的工具》(The Tools of Government)(1983)和《國家的藝術：文化、修辭與公共管理》(The Art of the State：Culture，Rhetoricand Public Management)(1998)。《國家的藝術：文化、修辭與公共管理》使他獲得了2000年英國政治研究學會的“麥肯齊圖書獎”(W．J．M．MackenzieBookPrize)。

　　2007年，由於其對公共管理領域研究的持續貢獻，胡德被美國公共管理研究協會(Public Management Research Association)授予著名的“喬治·弗雷德里克森獎”(H．George Frederickson Award)。

　　二、奧斯本的生平及其主要學術貢獻

　　戴維·奧斯本(David Osborne)，美國積極的政府改革家。作為“進步政策研究所”的研究員，他曾經寫過著名的《民主實驗室》(Laboratories of Democracy)(1988)，始終致力於鼓吹有效率的政府，曾任美國副總統阿爾·戈爾的高級顧問，為“國家績效委員會”(National Performance Review)提供智力支持，被譽為“政府再造大師”。奧斯本經常為《華盛頓郵報》(Washington Post)和《治理》(Governance)雜誌撰稿。其具有影響力的著作有：《改革政府：企業精神如何改革著公營部門》(Reinventing Government：Howthe Entrepreneural SpiritIsTransfor—ming￡kPublicSector)(與特德·蓋布勒合著，1992)、《摒棄官僚制：政府再造的五項戰略》(Banishing Bureaucracy：TheFive Strategies ForReinventing Govern·merit)(與彼德·普拉斯特裡克合著，1997)、《政府改革手冊：戰略與工具》(TheReinventor’SFieldbook：Tools for Transforming Your Government)(與彼德·普拉斯特裡克合著，2000)、《政府的代價》(The Price of Government)(2004)等。

　　奧斯本畢業於斯坦福大學，擔任過耶魯大學的客座講師。

　　三、巴澤雷的生平及其主要學術貢獻

　　麥克爾-巴澤雷(Michael Barzelay，1958一)，美國行政學者。1980年，巴澤雷獲得斯坦福大學的文學學士學位。1982年，他獲得耶魯大學組織與管理學院公共與私人管理學碩士學位。1985年，獲得耶魯大學政治學博士學位。

　　1995年，作為跨學科管理研究院(IIM)和政府學系聯合聘任的人選，巴澤雷進入倫敦經濟與政治學院(LSE)，現任公共管理學教授。此前，巴澤雷曾擔任哈佛大學肯尼迪政府學院的公共政策學副教授。他的研究領域主要集中於公共管理改革、戰略開發管理以及政府組織創新等方面。2004年，巴澤雷出版了《為未來作准備：美國空軍戰略規劃》(Preparing for the Future：Strategic Planning in the U.S．Air Force)，並因此獲得了美國公共行政研究院的“劉易斯·布朗洛圖書獎”(Louis Brownlow Book Award)。

　　巴澤雷著述十分豐富，他最著名的著作有：《突破官僚制：政府管理的新願景》(Breaking Through Bureaucracy：A New Vision for Managingin Government)(1992)和《新公共管理：改進研究和政策對話》(The New Public Management：Im．proving Research and Policy Dialogue)(2001)。此外，他還著有：《政治化的市場經濟》(The Politicized Market Economy)(1980)、《更新公共管理：綜合比較研究》(Revamping Public Management：Integrating Comparative Research)(1994)等。

　　新公共管理的基本思想傳統公共行政的理論基礎是以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎的官僚組織理論，新公共管理的理論基礎不同於傳統公共行政，新公共管理的理論基礎主要是公共選擇理論、新制度經濟學理論和私營企業的管理理論與方法。與傳統行政模式將公共行政的管理方法局限於政治規則不同，新公共管理模式著力於經濟規則。根據中西方行政學者們的論述，新公共管理理論的基本思想可以做如下概括。

　　(一)政府的管理職能是“掌舵”而不是“划槳”

　　與傳統公共行政管理中政府只是收稅和提供服務不同，新公共管理主張政府在公共行政管理中應該只是制定政策而不是執行政策，即政府應該把管理和具體操作分開，政府只起“掌舵”的作用而不是“划槳”的作用。這樣做的好處是可以縮小政府的規模，減少開支，提高效率。“‘掌舵’的人應該看到一切問題和可能性的全貌，並且能對資源的競爭性需求加以平衡。‘划槳’的人聚精會神於一項使命並且把這件事做好。‘掌舵’型組織機構需要發現達到目標的最佳途徑。‘划槳’型組織機構傾向於不顧任何代價來保住他們的行事之道。”因此，有效的政府並不是一個“實幹”的政府，不是一個“執行”的政府，而是一個能夠治理並且善於實行“治理”的政府。

　　(二)政府服務以顧客或市場為導向

　　新公共管理從公共選擇理論中獲得依據，認為政府應以顧客或市場為導向，從而改變了傳統公共行政模式下的政府與社會之間的關係，對政府職能及其與社會的關係重新進行了定位。新公共管理理論認為，政府的社會職責是根據顧客的需求向顧客提供服務。“市場不僅在私營部門存在，也在公共部門內部存在。”於是在新公共管理中，政府不再是凌駕於社會之上的、封閉的官僚機構，而是負有責任的“企業家”，公民則是其“顧客”或“客戶”，這是公共管理理念向市場法則的現實回歸。“企業家”在新公共管理思想中有其特殊的含義，作為“企業家”的政府並非以贏利為目的，而是要把經濟資源從生產效率較低的地方轉移到效率較高的地方。因此，企業家式的政府應該是能夠提供較高服務效率的政府。為了實現這一目標，政府服務應該以顧客需求或市場為導向。對公共服務的評價，應以顧客的參與為主體，註重換位思考，通過顧客介人，保證公共服務的提供機制符合顧客的偏好，並能產出高效的公共服務。

　　(三)廣泛採用授權或分權的方式進行管理

　　政府組織是典型的等級分明的集權結構，這種結構使得政府機構不能對新情況及時做出反應。由於信息技術的發展趨勢，加快決策的壓力猛烈地衝擊著政府的決策系統，政府組織需要對不斷變化的社會做出迅速的反應。企業界經理採取分權的辦法，通過減少層級、授權和分散決策權的辦法迅速做出反應，從而有效地解決問題。因此，政府也應該通過授權或分權的辦法來對外界變化迅速做出反應。政府應將社會服務與管理的許可權通過參與或民主的方式下放給社會的基本單元：社區、家庭和志願者組織等，讓他們自我服務、自我管理。奧斯本和蓋布勒說：“當家庭、居民點、學校、志願組織和企業公司健全時，整個社區也會健康發展，而政府最基本的作用就是引導這些社會機構和組織健康發展……那些集中精力積極“掌舵”的政府決定其社區、州和國家的發展前途。它們進行更多的決策。它們使更多的社會和經濟機構行動起來。”這是因為，健康而有活力的社會基本單元構成健康而有活力的國家。新公共管理理論認為，與集權的機構相比，授權或分權的機構有許多優點，如：比集權的機構有多得多的靈活性，對於新情況和顧客需求的變化能迅速做出反應；比集權的機構更有效率；比集權的機構更具創新精神；能夠比集權的機構產生更高計程車氣，更強的責任感，更高的生產率等等。

　　(四)廣泛採用私營部門成功的管理手段和經驗

　　與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理理論強調政府廣泛採用私營部門成功的管理手段和經驗，如重視人力資源管理，強調成本一效率分析、全面質量管理、降低成本和提高效率等。新公共管理理論認為，政府應根據服務內容和性質的不同，採取相應的供給方式。政府可以把壓人的官僚組織分解為許多半自主性的執行機構，特別是把商業功能和非商業功能分開，決策與執行分開；移植私營部門的某些管理辦法，如採用短期勞動合同、開發合作方案、簽訂績效合同以及推行服務承諾制；主張全面的貨幣化激勵，不過分主張傳統的道德、精神、地位和貨幣等因素的混合以及單一的固定工資制的激勵機制。特別是主張對高級雇員的雇用實施有限任期的契約，而不是傳統的職位保障制。

　　(五)在公共管理中引入競爭機制

　　傳統的觀念認為，微觀經濟領域應該由私營企業承擔，而公共服務領域則應該由政府壟斷。與傳統公共行政排斥私營部門參與管理不同，新公共管理理論強調政府管理應廣泛引進競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，通過這種方式將競爭機制引入到政府公共管理中來，從而提高服務供給的質量和效率。之所以需要引入競爭，是因為競爭可以提高效率，即投入少產出多；競爭迫使壟斷組織對顧客的需要做出反應；競爭獎勵革新；競爭提高公營組織雇員的自尊心和士氣。因此，政府為了高效地實現公共服務的職能，應該讓許多不同的行業和部門有機會加入到提供服務的行列中來。

　　(六)重視提供公共服務的效率、效果和質量

　　傳統政府註重的是投入，而不是結果。由於不衡量效果，所以也就很少取得效果，並且在很多情況下，效果越差，投入反而越多。新公共管理理論根據交易成本理論，認為政府應重視管理活動的產出和結果，應關心公共部門直接提供服務的效率和質量，應能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出反應。因此，新公共管理理論主張政府管理的資源配置應該與管理人員的業績和效果聯繫起來。在管理和付酬上強調按業績而不是按目標進行管理，按業績而不是按任務付酬。在對財力和物力的控制上強調採用根據效果而不是根據投入來撥款的預算制度，即按使命作預算、按產出作預算、按效果作預算和按顧客需求作預算。

　　(七)放鬆嚴格管制，實施明確的績效目標控制

　　新公共管理理論反對傳統公共行政重遵守既定法律法規、輕績效測定和評估的做法，主張放鬆嚴格的行政規制，實行嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，並根據績效目標對完成情況進行測量和評估。他們認為，雖然任何組織都必須具有規章才能運行，但是過於刻板的規章則會適得其反。他們認為，企業家式的政府是具有使命感的政府。它們規定自己的基本使命，然後制定能讓自己的雇員放手去實現使命的預算制度和規章，放手讓雇員以他們所能找到的最有效的方法去實現組織的使命。有使命感的組織比照章辦事的組織計程車氣更高，也更具有靈活性和創新精神，從而更有效率。

　　(八)公務員不必保持中立

　　在看待公務員與政務官員關係的問題上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分歧。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調公務員保持政治中立，不參與黨派鬥爭，不得以黨派偏見影響決策等。新公共管理理論則認為，鑒於行政所具有的濃厚的政治色彩，公務員與政務官員之間的相互影響是不可避免的。因此，與其迴避，倒不如正視這種關係的存在。基於這種看法，新公共管理理論主張對部分高級公務員實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程並承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性。在新公共管理者看來，政策制定與政策執行不應截然分開。正視行政機構和公務員的政治功能，不僅能使公務員盡職盡責地執行政策，還能使他們以主動的精神設計公共政策，使政策能更加有效地發揮其社會功能。這體現了新公共管理者重視激勵、鼓勵公民參與的取向。

　　新公共管理模式起因於傳統行政管理模式的失效。這種前提決定了新公共管理模式必然對傳統行政模式進行反叛和否定。從人性假設的顛覆到管理方式上的變革，從“權威的組織”到為顧客提供服務的“企業家”，新公共管理呈現出與傳統行政管理完全不同的特點。總之，作為一種思潮與實踐模式，新公共管理可以被描述為一種追求“3E”，即Economy(經濟)、Efficiency(效率)和Effectiveness(效益)的運動。不管對其具體內容有多少種不同的表述，基本內容都可以被界定為強調使用私人部門管理的理論、原則、經驗、方法和技術，引入市場競爭機制，註重結果或績效管理而非過程管理，提倡顧客導向和改善服務質量。

　　作為一種改革思想和模式，新公共管理是對時代要求的積極呼應。眾所周知，曾經主導西方傳統公共行政的理論基礎有二：一是伍德羅-威爾遜與弗蘭克·古德諾所提出的所謂“政治一行政二分法”；一是馬克斯·韋伯的官僚制理論，它們成為西方公共行政發展的指導思想。但隨著公共行政現實的發展，這兩個理論基礎都受到了挑戰。一方面，政治與行政在現實中無法完全分離，行政並不是政治的工具，公共行政人員都是具有主觀能動性的個體，因其具有專業知識而經常參與公共政策的制定過程，甚至直接制定政策。因此，行政人員必然受到政治的影響，具有自身的利益偏好。另一方面，馬克斯·韋伯的官僚製作用的發揮也受到現實的制約。通過良好理性的制度設計，韋伯致力於建立的官僚隊伍是非人格化、標準化辦公、完全理性、職業化、專業化的組織，他們像一部機器的零件一樣精確，共同推進政府這個“大機器”高效、有序地運轉。但現實中，行政人員並非是完美的個體，都受到非理性因素的影響，並且具有個人利益導向。機構臃腫、辦事拖沓、效率低下、反應遲緩；是官僚制度運行過程中的固有特征，信息社會的發展促進產生多樣化的社會需求進一步加劇了官僚制的缺陷與現實的衝突。因此，官僚制並非如原有設計那樣高效廉潔，受到了極大的挑戰。面對日益多樣化的公民需求，官僚制缺乏敏感性和回應力，它與公民之間的關係已顯得漸行漸遠。

　　新公共管理運動正是在傳統公共行政理論受到挑戰的環境下產生的。客觀而言，“新公共管理”思想是經濟學和企業管理理論在公共行政領域的綜合應用。誠如胡德所言：“新公共管理是兩種思想流結合的產物。”他這裡所說的兩種思想流是新制度經濟學和私人企業管理學。受新制度經濟學的啟示，公共行政學使用了多種新的行政原則，諸如競爭原則、使用者選擇、透明原則以及激勵機制等。而企業管理學則啟示著私人部門的管理原則在公共部門的運用。它意味著公共部門也應該同私人部門一樣，適應各種環境的變化，優化配置各種組織資源，以實現公共產品和服務效率和效能的最大化。

　　同經濟學一樣，新公共管理理論也認為，社會個體都是理性的“經濟人”，傾向於實現個人利益最大化，公共行政人員也是如此。它強調應該正視行政人員的利益需求，通過激勵機制激發其個人潛能，提高公共資源的利用效率，改善工作效能，而不是通過嚴格的規制來束縛其個人主動創新精神。從具體的操作手段來看，基於公共選擇理論(public choice)、委托一代理理論(principal-agent theory)和交易成本理論(transaction cost theory)，新公共管理主張政府應以市場或顧客為導向，提高公共服務效能，以成本一效益分析的方法來確定和評估政府工作績效。因此，新公共管理致力於利用經濟學的方法建立一種新的公共責任機制，提高政府服務效能，建設顧客滿意的政府。

　　企業管理理論是新公共管理的另一個重要理論基礎。在20世紀30年代末，當傳統公共行政遭受嚴厲批評時，企業管理理論就開始影響公共行政領域，當時出現的行為科學同樣反對機械的效率管理，主張重視人的因素，通過調動人的積極性，挖掘人的潛力，公共行政理論也開始關註對行政人員的研究。之後的系統論、權變理論及現代管理科學都對公共行政理論發展產生重大影響，併為新公共管理理論的產生與發展奠定理論的基礎。但是，公共管理與企業管理的目標領域畢竟不同，兩者具有明顯差異。因此，新公共管理只是強調利用企業管理的成功技術和方法來改善公共部門管理的質量，如引入以顧客為導向的管理理念、合同管理、目標管理、彈性的組織模式、市場機制與績效薪酬等，而不是完全採用企業管理的制度。

　　綜上所述，作為一種的管理途徑，新公共管理在經濟學和私人部門管理學那裡獲得了主要的理論支持，致力於改善政府公共服務供給的效率與質量，為公共行政的變革提供一種新的路徑，是合乎現實發展的必然選擇。

　　20世紀70年代末80年代初，一場聲勢浩大的行政改革浪潮在世界範圍內掀起。在西方，這場行政改革運動被看做是一場“重塑政府”“再造政府”的“新公共管理運動”。儘管新公共管理在不同的國家的表現形式及具體做法有差異，變革力度也有所不同，但基本上都包含了三個層次的內容。

　　第一個層次的內容與20世紀五六十年代的新公共行政總體上是相關的，即對原有的以科層製為核心的公共行政制度、機制、做法的重新審視和評估，總結經驗，發現問題，並關註解決其中的關鍵問題。

　　第二個層次側重於從技術層面來解釋和解決既有公共管理的時代問題，試圖通過吸收經濟學、管理學、行政學等學科的新知識和新成果，在決策、規劃、執行、監督、考核評估等方面引入新的技術方法和手段，進而提高公共部門適應新時代變化的能力及其績效表現。

　　第三個層次則是前兩個層次內容的邏輯結果，是在重新審視政府與市場、政府與社會的關係的基礎上進行的公共部門結構與制度的再設計，從而一方面增強公共部門內部效率和管理的科學化水平，另一方面改善公共部門對社會的回應性，彌合與社會的距離。

　　新公共管理是當代社會發展與公共部門改革的必然產物，因其理論在一定程度上反映了公共行政發展的規律和趨勢，因而對西方國家的行政改革起到了十分重要的推動和指導作用。當時的美國總統柯林頓曾明確指出：每一位當選官員應該閱讀《重塑政府》一書，我們要使政府在90年代充滿活力，就必須對政府進行改革。可以說，新公共管理理論的出現，為行政改革及研究作出了重要貢獻。

　　(一)新公共管理改變了傳統行政學的研究範圍、主題、方法、學科結構、理論基礎和實踐模式

　　與傳統的公共行政學相比，“新公共管理”範式具有一系列創新，這主要表現在如下四個方面：第一，“新公共管理”為公共部門管理尤其是政府管理研究奠定了更廣泛、堅實的理論基礎；第二，“新公共管理”開闊了公共行政學的理論視野，具有一系列主題創新；第三，“新公共管理”建立起一個更加全面、綜合的知識框架；第四，“新公共管理”提供了一種當代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。這些反映了當代西方公共管理實踐的發展趨勢，體現了公共部門管理研究的新成就。

　　(二)新公共管理體現了國家與社會、政府與市場關係的新格局

　　自從工業革命以來，國家的地位事實上一直在上升。美國的“羅斯福新政”以後，政府更是一步步地將其領地延伸到過去屬於市場的許多領域。然而，20世紀80年代開始，首先在西方國家開始逐漸顯現出對市場的回歸，90年代則在世界範圍內出現了政府權力、職能和責任的全面退卻。各國政府都較以往計劃得更少，占有得更少，管理得更少，並允許市場的邊界不斷擴展。當然，政府的這一轉變並不標志著政府的終結。在許多國家，政府支出的國民收入仍然與從前一樣多，而在許多國家，政府仍舊是滿足社會公共需求的最後手段。那麼，是什麼促成了向傳統自由主義的市場經濟的回歸?有人認為，近代以來，一直存在著政府與市場關係的爭論，人們也在政府取向和市場取向之間左右搖擺，而新公共管理只不過表明這次鐘擺又一次擺向市場而已。但更多的人認為，科技革命、新產業革命以及全球化的深刻變化，正在從根本上改變國家與社會、政府與市場的關係，新公共管理體現了這種新的關係格局，並推動其向縱深發展。

　　(三)新公共管理表現出防止行政權力腐敗的趨向

　　(1)新公共管理的服務定位將導致特權的消失和特權意識的弱化；(2)新公共管理的顧客至上改變了原先行政體系的主體中心主義，這種主體的邊緣化使腐敗喪失了發生的根據；(3)新公共管理由於實行公共服務的公開競標，將增加行政行為的透明度，使不透明地行使公共權力的機會最小化。總之，新公共管理已經顯示出這樣的趨勢，即建立起一種以公共利益為中心的管理體制。此外，新公共管理還力圖從根本上解決管理行政公平與效率不可兼得的矛盾。