稅收救濟法

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　　稅收救濟法，簡言之，是有關稅收救濟的法律規範的總稱。稅收救濟是稅收行政救濟的簡稱，它與“行政救濟”一詞一樣，不是法定用語而是法學術語。稅收救濟是國家機關為排除稅務具體行政行為對稅收相對人的合法權益的侵害，通過解決稅收爭議，制止和矯正違法或不當的稅收行政侵權行為，從而使稅收相對人的合法權益獲得補救的法律制度的總稱。“有權利，必有救濟”是一句可追溯至羅馬法的流傳已久的法諺，因此，救濟是對權利的補救。“法律和救濟，或者說權利和救濟這樣的普通片語構成了對語”，因此，法律意義上的救濟是一種法律制度。法律意義上的救濟不同於一般意義上的救濟含義，一般意義上的救濟是一種物質幫助，是給社會給弱者的一種物質救助行為。而法律上的救濟是國家通過裁決爭議，制止和矯正侵權行為，從而使合法權益遭受損害者能夠獲得法律補救。

　　在現代行政法理論，依法行政是一項基本原則。以法律手段來控制並矯正違法或不當行政行為，使行政相對人的合法權益得到保護和救濟，是世界各國立法的一個重要任務。稅收法定原則是依法行政原則的必然要求，它不僅要求稅收的確定和征收都必須基於法律的規定，稅務機關必須依法行使權利，而且要求制定相應的解決稅收爭議的法律規範，以對稅收相對人受到損害的權益給予必要的救濟。有關解決稅收爭議的法律規範統稱為稅收救濟法，又稱為稅收爭訟法。稅收救濟法以稅收爭議為對象和內容，通過對稅收爭議的解決，來矯正違法或不當的稅務具體行政行為，從而實現稅收救濟的目的。

　　(一)稅收救濟的邏輯起點是涉稅爭議

　　涉稅爭議是稅收救濟制度要解決的直接問題，因此有必要先界定清楚涉稅爭議的基本概念。從廣義的角度說，涉稅爭議是指所有涉及稅收問題的爭議，既有納稅主體與徵稅主體的爭議，也有納稅主體之間及徵稅主體之間的爭議。

　　廣義徵稅主體，從國家與國民的層面論，是指國家；從徵納雙方論，是指各級各類稅務機關；從內部劃分，可分為制定稅法的立法主體和執行稅法的執法主體。

　　納稅主體最廣可以延伸到任何一個以含稅價格購買了商品的個人，即間接稅的最終負擔人。這是廣義納稅人的概念，也有人稱之為負稅人概念；狹義的納稅人，即為直接負擔稅收的主體。納稅主體既包括本國公民，也包括外國人、無國籍人；對後者而言，如果符合該國關於稅收居民的規定，其在全球的所得必須在該國納稅，其被認定為納稅人當無疑問。

　　因此，從純粹廣義的角度而言，發生在徵納雙方主體之間的涉稅爭議既包括國家與國民之間的，又包括具體徵稅機關與納稅主體之間的爭議；既包括對抽象行政行為的爭議，又包括對具體行政行為的爭議。徵稅主體之間或稱徵稅主體內部的爭議則一般包括發生在稅收執法權的配置及行使的範圍方面的爭議，如中央和地方就稅收執法權的劃分方面所發生的爭議，國稅與地稅對各自負責征收的稅種在具體界定方面的爭議，也可指徵稅機關內部的爭議等等。納稅主體之間的爭議可指納稅義務人及扣繳義務人之間發生的爭議等。

　　所有的涉稅爭議都對現存稅收秩序乃至整個國家經濟秩序構成不穩定因素，都需要妥善加以解決。但並不是所有的涉稅爭議都必須通過法律途徑解決，這既無必要也無可能的。在實踐中，各國的稅收救濟法律制度都或多或少地排斥部分爭議，而讓立法機關、公眾輿論等方面成為解決部分涉稅爭議的有效途徑，動用國家司法(準司法)資源以制度化的法律途徑解決涉稅爭議，一般只針對特定的範圍。稅收救濟制度對涉稅爭議的解決一般集中在徵稅主體與納稅主體之間的爭議上，不包括徵稅主體之間及納稅主體之間的爭議，儘管這部分問題的解決亦是十分重要的。

　　(二)稅收救濟的主要目標是解決徵納稅主體對抽象稅收行政行為與具體稅收行政行為的合法性、合理性的爭議

　　按照行政法學的基本原理，抽象稅收行政行為是指徵稅主體在其法定職權範圍內，針對不特定的對象制定具有普遍約束力的規範性文件的行為，如我國國務院制定《增值稅暫行條例》，國家稅務總局制定稅務行政覆議規則的行為。具體稅收行政行為是指徵稅機關針對特定的納稅主體採取具體徵稅措施的行為。區分抽象稅收行政行為與具體稅收行政行為對於確定稅收爭訟的受案範圍有重要的意義和作用。對行政覆議來說，不少國家都排斥對抽象行政行為的審查，除法國等少數國家外，各國在確定行政覆議範圍時，一般都限於具體行政行為[2]我國的行政覆議法對抽象行政行為的審查規定也只是限於附帶性審查，即對某具體行政行為不服提起複議申請時，可對其依據的規章以下的規範性文件(不含國家稅務總局制定的具有規章效力的規範性文件)一併提起審查申請。而對於行政訴訟範圍，美國、法國、英國皆規定不論抽象行政行為還是具體行政行為都可提起行政訴訟，但一般排除國家行為和內部行政行為[3]而我國僅限於對具體行政行為可提起行政訴訟。

　　(三)稅收行政救濟一般依納稅主體的申請而啟動

　　由於稅收行政救濟是對納稅主體遭到不法侵害後提供的補救，因此它只能依申請而進行，只有在納稅主體提出救濟申請之後，稅收行政救濟方能啟動。一般情況下，納稅主體是因為徵稅機關的違法或不當行政行為損害了其自身的合法權益才申請行政救濟的，可見，徵稅機關的侵權行為是引起行政救濟的根本原因。要註意的是，此處所稱納稅主體受到的不法侵害，只要是納稅主體認為其合法權益受到了損害即可啟動救濟程式，並不一定表明徵稅主體的行為已經實際侵害了納稅主體的合法權益，需要法定機關依法定程式進行審查後確定。但我國《行政覆議法》對此有所突破，規定“申請人在申請行政覆議時沒有提出行政賠償請求的，覆議機關在依法決定撤銷或者變更原具體行政行為確定的稅款、滯納金、罰款以及對財產的扣押、查封等強制措施時，應當同時責令被申請人退還稅款、滯納金和罰款，解除對財產的扣押、查封等強制措施，或者賠償相應的價款。”這是不依申請由覆議機關主動依職權救濟受到侵害的納稅主體的規定，體現了我國行政覆議的便民原則。

　　1.保證救濟機關正確、及時地解決稅收爭議案件

　　2.保護公民、法人和其他組織的合法權益

　　3.維護和監督稅務機關依法行使職權

　　1.從整體上看，稅收救濟法是程式性法律制度

　　以法的性質與作用為標準，法律規範分為實體法與程式法。程式法有廣狹義之分，狹義上的程式法指訴訟法，廣義上的程式法是人們進行法律行為所必須遵循或履行的法定的時間和空間的步驟和方式。稅收救濟法是規定有關國家機關解決稅收爭議所應遵循的原則、途徑、方法和程式等的全部法律規範的總稱，它主要由稅收行政覆議法律制度、稅收行政訴訟法律制度與稅收行政賠償法律制度構成，它們都屬於程式性法律制度。稅收行政覆議法律制度規定稅務行政覆議機關處理稅收行政覆議的準司法程式，這種程式具有類似於普通司法的性質，其程式上採用比一般稅務行政執法更嚴格的程式，如申請、受理、審查和裁決等。稅收行政訴訟法律制度與稅收行政賠償法律制度規定司法機關審查稅收爭議的訴訟程式，其程式具有司法性。

　　在我國傳統法律文化中，存在著嚴重的重實體、輕程式的傾向。反映在稅收執法中，便是長期以來強調稅務機關在稅收征收和管理過程中的權力，忽略稅務機關應依法定程式進行執法活動。近幾年來，隨著《稅收征收管理法》、《行政覆議法》等法律、法規的實施，稅收程式法的地位逐步得到了重視，但稅收救濟法作為程式性法律制度的救濟功能與價值仍未獲得足夠的重視。明確稅收救濟法作為程式法的地位，有助於我們正確認識稅收救濟法的程式價值與法律意義。稅收救濟法通過設定一系列程式制度，不僅能夠有效地控制稅務機關的權力並實現人權，而且能夠實現形式正義並最終達致社會公正。

　　2.從與行政法的關係來看，稅收救濟法是一種行政救濟法律制度

　　行政法是調整行政關係的法。這裡的行政關係，是指行政權的配置、運作以及對行政權的監督、救濟過程中所形成的社會關係。具體包括行政權配置關係、行政管理關係、行政法制監督關係、行政救濟關係。行政救濟關係與行政法制監督關係有時是重合的，如行政訴訟關係，從人民法院對行政主體行為的審查、監督的角度看，是一種行政法制監督關係；從行政相對人受到行政主體行為侵犯後向人民法院請示救濟的角度看，是一種行政救濟關係。稅收救濟法的主體是國家行政機關，稅收救濟的客體是稅收相對人認為侵犯其合法權益的稅務具體行政行為，從這一角度來看，它是排除國家行政機關違法或不當行政行為造成的不良後果，使行政相對人的合法權益獲得保護的行政救濟法律制度。

　　稅收救濟法作為一種行政救濟法律制度，它應遵循行政法的一些基本原則、原理。正因於此，行政覆議法、行政訴訟法、國家賠償法的一些規定構成了稅收救濟法的主要內容。稅收救濟法並不是一個法律部門，作為一種法律制度，它是行政法這一部門法的重要組成部分。明確稅收救濟法是一種行政救濟法律制度，其意義在於確認其在行政法中的法律地位與價值。首先，稅收救濟法是一種行政救濟法律制度，而不是一種行政內救濟法律制度。行政救濟法律制度包括行政內救濟制度與司法救濟制度，前者指行政覆議，後者指行政訴訟與行政賠償。其次，稅收救濟法的基本原理和一般行政法並無二致，但稅收救濟法中出現的特殊問題，也有可能推動一般行政法的發展。另外，稅收救濟法具有行政救濟的功能與作用，它有利於保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權。

　　3.從與稅法其他部分的關係來看，稅收救濟法是稅法的重要組成部分

　　稅法是調整在稅收活動中發生的社會關係的法律規範的總稱。稅收救濟法是稅法的重要組成部分。

　　稅收救濟法通過解決稅收爭議，為稅收相對人提供法律補救的同時，也追究稅務機關因不法行為所應承擔的法律責任。稅收救濟法在稅法中的重要地位，要求我國的稅法制定中，應尋求國家權力與公民權利的平衡，加強稅法的救濟、監督功能，從而實現稅務機關權利和義務、權力和責任的統一。