稅收秩序

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　　稅收秩序可劃分為內部秩序和外部秩序。內部秩序主要是指稅務機關在履行職責過程中應該遵守的各類行為規範的總稱，更主要的表現為徵稅行為。

　　與之相對應，外部秩序則是指納稅人、相關利益集團乃至地方政府在稅收領域的各類行為規範的總稱，更主要的表現為納稅行為。

　　(一)涉稅違法犯罪活動猖獗

　　“九五” 期間，全國各級稅務機關共立案查處涉稅案件近650萬件，查補收入1100多億元；2001和2OO2年共檢查納稅戶370多萬戶，查補稅收收入總額近600億元。其中，較為突出的問題主要集中在以下幾個領域：

　　1.以虛開增值稅專用發票為主要手段的偷稅犯罪活動仍然是大案要案的重災區。僅2001和2OO2兩年，全國就查處虛開增值稅專用發票案件5萬多件，查補稅收總額32億元。其主要特點是個案金額大、涉及面廣、作案手段呈現出團夥化、智能化趨勢等。經過2001年重點打擊之後，虛開增值稅專用發票惡性泛濫的勢頭有所遏止，但是，又呈現出新的特點，一是重大案件案發地向中西部延伸，作案場所從大城市中心區向城郊和農村轉移；二是增值稅案件作案周期縮短，流動性增強，用高科技手段虛開、偽造、變造和多環節洗換增值稅專用發票案件增多。

　　2.騙取出I=l退稅違法犯罪猖獗。兩年來，僅被查處的涉嫌騙稅案值就達4o多億元。在騙稅手法上，主要是用製造的假單證套取真單證，偽造報關單，偽造專用繳款書和增值稅專用發票及外匯核銷單，甚至利用高科技手段作案，具有更強的隱蔽性和欺騙性；在騙稅組織方式上，實行網路化協作、專業化分工、手段智能化的“一條龍” 作案。另外，騙稅案件呈現出偷騙結合、騙稅環節由出I=l向生產環節轉移等新特點。

　　3.個人所得稅流失嚴重，調控功能未能充分發揮。僅2001和2OO2年查處的個人所得稅案件就達35.86萬件，查補稅收總額47.68億元。主要問題是：缺乏對個人收入實施有效監控的機制，對高收入個人的稅收調節力度不足；稅制不完善，有些地方擅自提高費用扣除標準，干擾和阻礙稅收執法，稅收徵管手段落後，影響徵稅效率。

　　4.其他稅種和涉外稅收領域也不同程度地存在著偷稅問題。營業稅、所得稅等地方稅種和涉外稅收領域中，偷稅、扣繳義務人不扣或少扣稅款、偽造普通發票等較為普遍，稅務機關以現有的控管技術和傳統的檢查方法難以發現和掌握。

　　(二)稅收法治建設存在諸多薄弱環節

　　儘管近年來我國初步建立起適應市場經濟體制要求的稅收管理制度體系，但仍有諸多不足。在立法環節既存在稅收法律、法規文件相抵觸相矛盾的現象，同時，在稅收的徵、管、查、退等制度環節上又存在漏洞，銜接不夠緊密，有的甚至無法可依。一些稅種的立法進程滯後；稅法級次較低，影響了稅法剛性。

　　在執法環節，既有執法隨意性的問題，又有執法難的問題。越權執法、濫用權力、管理鬆懈、特別是不嚴格履行執法程式現象較為嚴重，個別幹部不學法、不懂法、法制觀念淡薄，工作責任心不強，失職、瀆職，甚至執法犯法。近年來，凡是虛開增值稅專用發票活動猖獗的地區，都不同程度地與稅務機關內部管理鬆懈有關，每一起案件都與個別執法人員違章操作有關。另外，越權減免稅、擅自先徵後返、混庫、“收過頭稅” 等問題仍然較為普遍，從1996年到20o1年，累計查處稅務機關內部制定的與國家稅法不符的涉稅文件1037份。另外，國地稅之間、以及稅務部門與相關部門之間的信息共用問題一直未能很好解決，相互配合不力。

　　(三)稅收環境亟待改善

　　從廣義上說，稅收環境是指影響稅收活動的各種因素的總稱，包括一定歷史時期內的稅收制度、體制、稅收意識和觀念、徵納行為等等，從這個意義上說，稅收環境的改善是一個永恆的歷史過程。狹義的稅收環境則是指稅收執法過程中相關部門、組織和個人的配合與支持，本文主要指後者。

　　目前稅收環境中的突出問題表現在“塊塊” 和“條條” 領域以及社會協稅護稅網路和機制不健全等方面。

　　1.地方保護主義干擾稅收徵管。許多地方從狹隘的本位主義出發，把局部利益與整體利益相對立，採取各種方式任意干擾當地稅務機關依法徵稅。1996年至20o1年全國共查處與稅法不符的涉稅文件5452份，其中由地方政府或其他政府部門制定出台的文件就有4379份， 占80%多；此外，在日常稅收執法過程中，地方政府也以促進地方經濟發展為名，要求稅務部門“通融” “照顧” “傾斜” “優惠”；同時，少數喪失原則的國稅系統派出機構也與地方政府“串謀”， “上有政策，下有對策”，私設“小金庫”，弄虛作假，截留國稅，“藏富於地方和企業”，不論是早已被查處的“浙江金華案”、“河北南宮案”，還是最近被查處的“807專案”、“420專案”，都提供了豐富的佐證。對於此類損中央、肥地方的違法行為，不能僅僅當成一般的經濟問題和腐敗問題，其實質涉及中央與地方之間科學合理的權益結構的確立，事關國家的長治久安，值得高度重視，並從根本上加以研究解決。

　　2.部門利益剛性化，嚴重破壞稅收秩序。主要表現在兩個領域：一是非財稅部門參與分配， “費擠稅” 問題突出。目前，我國全部政府收入占GDP的比重儘管接近3o% ，但是其中，稅收雖然歷經近年來的增收，但仍只占GDP的17% (2oo2年)。政府收入機制不規範是導致“民怨沸騰”、政府調控力下降的根源所在，而且，中央財力的分散嚴重削弱了中央政令的統一和國家稅法的尊嚴，損害了政府的形象，增加了社會經濟運行成本，加重了國家財政困難。

　　二是負有協稅護稅義務的行政執法部門職責不清，信息渠道不暢，形不成對重大涉稅案件實行綜合治理的合力。在履行協稅法定義務過程中，有的部門還存在“泛有償化”傾向，一事一議、漫天要價，有的私自挪用已追繳稅款，變賣或使用已扣押、實施稅收保全的涉稅物品；還有的單位為了不影響本部門的利益，“有意無意”地給被執行人通風報信等等。這些缺陷嚴重阻礙了稅收執法水平的提高。

　　3.社會協稅護稅網路不完備、機制尚不健全，群眾協稅護稅的積極性不高。由於缺乏正確的稅收觀念，普遍認為稅務機關執法與己無關，不敢理直氣壯地監督、檢舉涉稅違法犯罪、協助稅務機關執法。人們缺乏稅收認同感，不能把法律規範“內化” 為自覺主動的行動，進而影響稅收外部環境的改善。

　　(四)稅務公職人員整體素質有待提高

　　一是政治素質不完全適應新形勢的要求，少數幹部政治敏銳性不強，黨性觀念淡薄，世界觀、價值觀和人生觀發生偏差，甚至經不起物質利益的引誘，為了個人和小團體的利益，置國家整體利益於不顧，違紀違法，內外勾結，監守自盜。二是業務素質不適應經濟社會發展和經濟全球化所帶來的新挑戰。熟悉國際法、國際稅收、國際會計和電子信息技術的專門人才嚴重不足，人才配置不夠科學，人才結構不盡合理。三是文化素質不高，導致決策、組織、協調和創新能力不足，進而制約了政治和業務素質的提高。

　　以上方面儘管不是目前稅收秩序中存在問題的全部，但危害嚴重，將直接導致嚴重的稅收流失，阻礙稅收職能作用的正常發揮，破壞公平競爭的市場經濟環境，直接影響全面建設小康社會的速度和質量，必須標本兼治，加大整頓和規範稅收秩序的力度和步伐。

　　針對目前稅收秩序中的突出問題， 自20o1年4月以來，全國各級稅務機關堅持標本兼治、內外並舉、重在治內的原則，通過依法治稅、從嚴治稅，科技加管理等途徑，全面推進稅收法治建設，大力整頓和規範稅收秩序，取得了顯著成效，稅收收入與國民經濟發展良性互動並保持持續增長，為維護政治穩定、促進經濟增長和社會發展，全面推進小康社會建設奠定了雄厚的物質基礎。

　　(一)統籌規劃，突出重點，全面整頓和規範稅收秩序

　　兩年來，全國共檢查納稅戶374萬戶，發現有問題戶數近170萬戶，查補稅收收入總額超過600億元；向公安檢查機關移送案件近1.3萬件；曝光案件2萬多件。其工作重點：一是重點打擊騙取出口退稅和虛開增值稅發票犯罪，強化個人所得稅專項檢查，以此為重點全面啟動、並持續保持整治高壓態勢。二是抓好重點督辦，嚴查大案要案。2001年國家稅務總局直接督辦183起大案要案，2OO2年又重點督辦查處了258件大案要案。三是有步驟地開展對重點行業和重點稅源的專項檢查，其中，對全國白酒行業進行了重點檢查，共檢查4100戶企業，查出涉嫌偷避稅l1.69億元。四是對全國集貿市場進行綜合治理，通過專業檢查、督促業戶建賬，合理調整稅負水平等手段，增加稅收25億元。五是對全國近6.28萬戶加油站進行了檢查，發現有涉稅問題加油站1.62萬戶，補稅、罰款共計5億元，同時對全國7.4萬個加油站的26萬台加油機全部加裝稅控裝置。

　　(二)依法治稅邁出堅實步伐稅務部門在系統總結

　　多年依法治稅工作實踐經驗的基礎上，高度概括了依法治稅的理論內涵和總體要求、階段性目標和當前的主要任務，使依法治稅作為稅收工作靈魂的思想得以鞏固，並初步形成了規範稅收系統立法、執法、法制監督和覆議應訴的制度體系。同時，各級稅務機關繼續在貫徹落實過程中對這些制度進行了創造性的細化和整合，使治稅思想、治稅觀念和治稅方式發生了深刻的變化，稅務幹部的法治意識明顯增強，稅收工作的重心逐步轉向法治導向型。

　　各地廣泛實行了稅收執法責任制，等級考核制、能級管理、責任追究等制度。2OO2年全國稅務系統首次推行執法資格認證制度，5O萬名稅務幹部參加了資格考試。全系統深入開展思想政治教育，大力推進機構和人事制度改革，積極開展教育培訓，堅持不懈地開展黨風廉政建設，這都標志著“內外並舉，重在治內，以內促外 的依法治稅指導方針正在逐步得到貫徹落實。

　　(三)推進電子政務首先，金稅工程運行正常，防偽稅控

　　開票系統已推行約6o萬戶，防偽稅控認證系統和增值稅電腦交叉稽核系統運行質量不斷提高，認證發現涉嫌違規發票比例降到O.004%，銷項發票採集率接近100%，稽核發現涉嫌違規發票比例降到O.048%。這不僅有利於稅務機關預警、防範、遏止虛開增值稅專用發票等涉稅違法活動，而且也規範了稅務機關依法行政行為，為提高稅收科學管理水平奠定了物質技術基礎。其次，穩步推廣CTAIS(中國稅收管理信息系統)，已在全國近70個城市的國稅局上線運行，提高了稅務機關的綜合管理能力和監控水平。其三， 口岸電子執法系統出口退稅子系統和出口退稅電子化管理、執法責任與執法監督、行政管理等系統建設取得明顯進展，地稅、農稅信息化建設也取得了階段性成果。與此同時，許多地區大幅度精簡征收機構，壓縮管理層次，實行集中征收；初步建立了一系列基於信息化和專業化的稅收徵管業務流程和崗責體系；納稅服務體系初步建立，逐步實現服務形式多樣化，為納稅人服務水平大大提高，主動申報納稅日益成為納稅人的自覺行動。

　　(四)加強宣傳，曝光案件，發揮社會監督作用。

　　促進稅收法治環境不斷好轉各級稅務機關把稅法宣傳制度化，充分發揮現代媒體技術手段作用，通過召開新聞發佈會、接受訪談、曝光典型案例等形式，開展稅法宣傳、提供咨詢服務，兩年來，全國各級稅務機關共在新聞媒體上曝光涉稅案件20379件，產生了巨大的社會影響。同時，作好群眾舉報受理工作，發揮社會監督作用，兩年來，僅國家稅務總局舉報中心就直接受理並處理各類涉稅舉報4464件，擴大了案件來源渠道。在進行思想教育的同時，各級稅務機關還利用“發票抽獎 “有獎舉報等物質鼓勵形式，鼓勵群眾協稅護稅，共同促進稅收秩序的好轉。

　　(一)按照市場經濟體制和WTO規則的要求，轉換政府職能、完善稅制及管理體制

　　一是加快政府職能轉變和費稅改革步伐。我國地方分權主義、部門分散主義的體制基礎在於企業的行政隸屬關係以及與此相關的財政承包制。分稅制新體制固然朝著建立規範化、法治化的分配製度邁出關鍵性步伐，但治本之策在於轉變政府特別是地方政府的職能，真正實行“政企分開 及與此相聯繫的公共財政。同時，要加快規範政府收入機制，通過減費，擴大稅基，提高稅收地位和中央稅收收人比重；通過立稅，治理政府收入程式，使整個國民收人分配機制走上規範化道路，同時這也是鏟除腐敗的治本之策。二是儘快統一內外資企業所得稅；改革和完善個人所得稅制，建立普遍申報收入制和存款實名制，儘可能運用現代化徵管手段。強化個人所得稅徵管；加快遺產稅和贈與稅的立法進程；儘快開徵社會保障稅；實現增值稅轉型；完善出口退稅管理辦法。

　　三是加快制定稅收基本法，依法劃分中央與地方立法許可權，提高地方稅收在稅收總額中所占的比重，使其合理的財政需求有法定渠道得以滿足，從而為規範地方政府行為。同時也有利於理順稅務與相關部門的關係，進一步明確相關職能部門協稅護稅法律責任。

　　(二)加大對涉稅違法案件的查處力度

　　一是繼續抓緊查處偽造、倒賣和虛開增值稅專用發票重大案件；二是加大查處利用做假賬，兩套賬和賬外經營等手段偷逃稅款的力度；三是針對一些地區騙稅案件有所抬頭的現象，繼續深入開展打擊騙取出口退稅違法犯罪的鬥爭，同時還要重點組織好實行。免、抵、退” 稅企業的專項檢查；四是全面開展普通發票專項檢查。五是繼續抓好重點行業重點稅源專項檢查。

　　(三)以規範稅收執法為重點，不斷完善內部管理機制

　　針對稅收執法過程中的執法隨意、監督不力等最為突出的問題，要把規範執法、強化監督作為進一步整頓的重點：一是建立健全科學高效的稅收徵管機制，繼續推行集約化管理，提高集中征收程度，減少執法主體和中間環節，不斷探索合理分工、科學配置徵管資源的有效形式，使徵、管、查職能相互銜接，相互制約、相互監督、渾然一體。二是建立健全以執法責任製為核心的考核管理機制，進一步完善以崗定責、以責定人的崗責體系，要進一步細化執法工作規程，廣泛開展考核評議，嚴格執行過錯追究制度。三是建立健全嚴密的內部執法監督機制，重點是嚴格執行規範性文件的會簽制度、大額減免緩稅的集體審批制度，作好稅務行政處罰聽證和行政覆議工作。四是因地制宜，創新徵管模式。應以徵管效率為前提，允許不同稅源結構、不同徵管水平的地區、對具有不同納稅意識的納稅人和不同徵管難度的稅種，採取比較靈活、有效地徵管辦法和規章制度。五是正確處理執法與服務的關係，進一步優化納稅服務，要逐步建立健全限時服務、首問責任、政務公開以及文明徵稅等各項規範服務體系。同時，要進一步規範稅務代理機構執業行為。

　　(四)加快推進稅收信息化建設，改進稅收管理手段。

　　一是把防偽稅控系統全部推行到位，同時完成金稅工程二期的拓展以及與CTMS系統的整合，加快實現國、地稅信息共用，同時，推進基於信息化的稅收徵管改革。三是推進以金稅工程協查系統為主體的稽查信息化建設，完成協查系統升級和功能拓展，提高協查工作質量和稅務稽查威懾力。

　　四是抓緊金稅工程三期建設的總體規劃和設計，加速完成核心業務系統的開發。通過這些措施，可進一步解決對虛開增值稅專用發票的監控問題，並把納稅人生產經營情況、申報情況、交納情況全面納入稅務監控範圍，為實現與相關部門聯網奠定物質技術基礎。

　　(五)不斷提高公民稅收意識。

　　一是加大稅法宣傳教育的深度和廣度。在繼續提高公民義務感的同時，有針對性地提高對稅收的認同感，從總體上提高稅收法律內滋激勵的水平，使依法納稅成為公民內在自覺的行動。在廣泛試點的基礎上，制定。依法誠信納稅的標準”，實行量化管理，提高。誠信” 管理的可操作性，促進稅收信用體系建設。同時，也要繼續加大案件曝光力度， 以案說法，震懾犯罪。警示後人。

　　二是進一步完善公民有償協稅制度。首先要在系統總結各地發票抽獎方法的經驗和問題的基礎上，儘快制定全國統一的法律規範，使其有法可依，改變目前各行其是的狀況；其次，改善舉報管理工作，加快舉報案件管理工作的信息化建設，拓寬舉報渠道，完善舉報工作制度建設，提高舉報獎勵基金使用效率，同時，探索密碼舉報等新形式，為舉報人提供更安全周到的服務；其三，各級財政要因地制宜，建立相對穩定的財政投入機制，確保獎勵和獎金兌現，維護有償協稅制度的信譽。