稅收執法責任制

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　　稅收執法責任制是稅務機關根據依法行政的要求和稅收征收管理的特點，將稅收執法責任具體分解落實到執法人員，並通過對執法行為評議考核和對執法過錯行為的責任追究，規範稅收征收管理，保證法律、法規得以正確貫徹實施的一項行政執法內部監督機制。^[1]

　　(一)稅務依法行政的動力之源

　　稅收執法責任制用行政責任的形式將行政職能和行政權力轉化為稅務機關和執法人員的行政義務、行政責任關係、行政責任後果和行政責任追究規範，從而產生稅務機關和執法人員不得不依規範實施行政管理的動力機制，使稅收執法行為在事前、事中、事後都能受到約束，違法或不當的行政行為將受到嚴格地責任追究，稅務機關和執法人員在工作中產生強烈的危機意識和責任意識，增強依法行政的主動性和緊迫感。

　　(二)稅務依法行政的控制標準

　　稅收執法責任制本身就是具體體現稅務行政價值並能控制行政行為，即調控行政權力運行方向、力度和結果的標準。它通過嚴格界定稅收執法人員的崗位職責和必須遵守的稅收執法工作程式，使執法工作既有法可依，又有章可循，保證稅收執法行為的合法公正，產生良性迴圈的激勵機制和制約機制，使稅務行政行為在規範的狀態下沿著依法行政的軌道運行。

　　(三)稅務依法行政的基本要素

　　稅收執法責任制不僅是具體制度的要素，而且是稅務依法行政的基本要素。其落腳點在於責任追究，堅持權責一致，要求有權必有責、用權受監督、侵權要賠償、違法要追究，是稅務依法行政健全行政監督體系和問責制度要求的具體體現。缺少行政責任的行政體制，必將產生病態機制，使稅務依法行政價值難以實現。

　　(四)稅務依法行政的基本保證

　　稅收執法責任製作為稅務依法行政的基礎性要素，通過考核機制保證行使稅收執法權的稅務機關及其執法人員嚴格稅收執法，履行執法程式，減少不依法辦稅的可能性和執法的隨意性，提高稅收徵管質量、效率和服務水平，保證行政效率和行政效益的有機統一，實現依法行政效果。

　　1.稅收執法責任制制度設計不盡合理

　　完善的制度和良好的機制是體制運行良好的前提和基礎。因此，必須以稅收法律、法規為依據，結合稅收工作實際，不斷建立健全稅收行政執法相關制度。尤其是新的法律、法規頒佈實施後，原有稅收行政執法責任制已經不能適應工作的需要，必須及時進行修訂。

　　稅收執法責任制在制度設計上存有先天缺陷。執法責任制從萌芽、試點運行到體制設計，一直存在著一些缺陷：一是責、權、利不配套、不對等，缺乏一種管理制度中應有的責、權、利協調關係。二是推行執法責任制的權責主體和責任追究權責主體不明確，職能分解不清晰，部門缺位、機構缺位、職能缺位，推行執法責任制的執行體制沒有真正建立起來。三是與行政管理責任制脫節。

　　在運行體制上存有缺陷。稅收執法責任制運行至今，之所以對稅收執法行為的約束機制沒有建立起來，根本原因就是推行執法責任制時，沒有從徵管過程中的執法體制上下功夫，崗責體系、考核體系、追究體系“三大體系”沒有建立起來。一是缺乏科學的崗責體系。科學劃解崗位，明確各個崗位的執法責任，是實施執法責任制的基礎。沒有科學的崗位責任體系，實施執法責任制，執法時責任不清，考核時依據不足，追究時對象不明。二是缺乏嚴密的考核體系。人工考核難以避免主觀性，影響了監督的公正、客觀。而電腦考核只能對在電腦中留下痕跡的行為進行考核，但由於稅收執法是各個動態的執法個體或小集體，都具有一定的自由裁量權，實際上有許多執法行為是不能在電腦中留有痕跡的，機器考核難以反映真實情況。

　　2.稅收執法責任制執法流程設計不盡合理

　　稅收執法責任制執法流程繁瑣、有失簡捷。執法流程是指每一執法事項中，各執法環節間從起點到終點的流轉過程。從總局、江蘇地稅局描述或列舉的流程看，其設計存在為監督而監督、為流程而流程的傾向，即有些原本經過一個環節就可以處理的工作事項，人為拆分為兩個甚至四個環節處理，簡單問題被覆雜化了。執法崗位過於細化。

　　3.激勵機制缺失

　　執法責任製作為內部管理的一種責任制度，要達到責權利的統一，責任追究與激勵並重。目前實施的稅收執法責任制雖對稅收執法建立了評議考核制度，但與責任制管理考核、創建文明單位考核、公務員年終考核等缺乏有機結合，沒有明確的激勵機制，激勵無據可依，責任人感受不到其努力帶來的回報與尊重。同時，由於兩者的失衡造成執法崗位陷阱，能做事、會做事、多做事的差錯率相對多於不做事、少做事、非執法崗位人員，形成“鞭打快馬”的局面。這種失衡造成部分基層執法幹部一定程度上的思想波動。

　　執法過錯責任追究要公平、公正，其前提是必須首先做到對執法人員分工的公平、合理，如果分工不合理，那麼就必然帶來責任追究的顯失公平，同時，也讓被追究人難以信服。嚴格過錯責任追究對稅務執法人員來講，擔負的工作量越大、執法的對象越多、技術含量越高，相應其執法過錯的機率就越高。如此以來，執法水平高、業務能力強的，反倒成了被打擊的重點對象，極大挫傷執法人員執法的積極性和主動性，有違執法過錯責任追究的初衷。個人待遇與執法質量發生嚴重錯位。

　　4.稅收執法責任制的實施受制於外部環境的影響

　　一是稅收任務完成情況影響執法責任制的貫徹執行。雖然國家稅務總局決定在全國稅務系統推行稅收執法責任制，但是長期以來形成的以組織收入為中心的做法還未能得到根本改變。無能是各級政府還是稅務機關內部，稅收任務的完成成了考核稅務機關及其執法人員最方便最主要的指標。在各級政府看來，要保住“吃飯財政”，只能完成或者層層追加任務，而不存在不完成或者減少稅收任務的問題。因此，當稅收執法與完成任務發生矛盾時，往往強調稅收任務必須完成，致使一些地方肯冒變通稅法的風險。顯然，稅收任務的剛性與自身的經濟利益，逼著稅務機關變通稅法，有稅會收，無稅也收，甚至混級混庫，致使稅收執法責任制的實行缺乏基礎保障。

　　二是社會環境影響執法責任制的執行。一項制度的實行，要受周圍環境的許多因素的影響。首先，稅收執法責任制的推行，要受納稅人的納稅意識和經濟狀況的影響。稅收執法行為是基本上圍繞納稅人的權利和義務展開的，如果得不到納稅人的理解支持和配合，一項執法行為很難進行下去。同時，執法行為也要受到社會經濟狀況和其他一些社會因素的影響。其次，執法責任制的推行，還要受社會各部門協稅、護稅的影響。稅務部門的執法，通常需要工商、公安、銀行和市場管理部門的通力合作和協助，才能有效開展。最後，納稅人的維權意識不強制約了執法責任制的實施。納稅人在行政案件中往往處於弱勢地位，即使勝券在握，也會由於種種顧慮，不敢進行覆議和訴訟，而私下和解甚至忍氣吞聲，不僅助長了個別單位和個人的“老大”思想，更使執法過錯的單位和個人逃脫了責任追究。