税收执法责任制

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　　税收执法责任制是税务机关根据依法行政的要求和税收征收管理的特点，将税收执法责任具体分解落实到执法人员，并通过对执法行为评议考核和对执法过错行为的责任追究，规范税收征收管理，保证法律、法规得以正确贯彻实施的一项行政执法内部监督机制。^[1]

　　(一)税务依法行政的动力之源

　　税收执法责任制用行政责任的形式将行政职能和行政权力转化为税务机关和执法人员的行政义务、行政责任关系、行政责任后果和行政责任追究规范，从而产生税务机关和执法人员不得不依规范实施行政管理的动力机制，使税收执法行为在事前、事中、事后都能受到约束，违法或不当的行政行为将受到严格地责任追究，税务机关和执法人员在工作中产生强烈的危机意识和责任意识，增强依法行政的主动性和紧迫感。

　　(二)税务依法行政的控制标准

　　税收执法责任制本身就是具体体现税务行政价值并能控制行政行为，即调控行政权力运行方向、力度和结果的标准。它通过严格界定税收执法人员的岗位职责和必须遵守的税收执法工作程序，使执法工作既有法可依，又有章可循，保证税收执法行为的合法公正，产生良性循环的激励机制和制约机制，使税务行政行为在规范的状态下沿着依法行政的轨道运行。

　　(三)税务依法行政的基本要素

　　税收执法责任制不仅是具体制度的要素，而且是税务依法行政的基本要素。其落脚点在于责任追究，坚持权责一致，要求有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究，是税务依法行政健全行政监督体系和问责制度要求的具体体现。缺少行政责任的行政体制，必将产生病态机制，使税务依法行政价值难以实现。

　　(四)税务依法行政的基本保证

　　税收执法责任制作为税务依法行政的基础性要素，通过考核机制保证行使税收执法权的税务机关及其执法人员严格税收执法，履行执法程序，减少不依法办税的可能性和执法的随意性，提高税收征管质量、效率和服务水平，保证行政效率和行政效益的有机统一，实现依法行政效果。

　　1.税收执法责任制制度设计不尽合理

　　完善的制度和良好的机制是体制运行良好的前提和基础。因此，必须以税收法律、法规为依据，结合税收工作实际，不断建立健全税收行政执法相关制度。尤其是新的法律、法规颁布实施后，原有税收行政执法责任制已经不能适应工作的需要，必须及时进行修订。

　　税收执法责任制在制度设计上存有先天缺陷。执法责任制从萌芽、试点运行到体制设计，一直存在着一些缺陷：一是责、权、利不配套、不对等，缺乏一种管理制度中应有的责、权、利协调关系。二是推行执法责任制的权责主体和责任追究权责主体不明确，职能分解不清晰，部门缺位、机构缺位、职能缺位，推行执法责任制的执行体制没有真正建立起来。三是与行政管理责任制脱节。

　　在运行体制上存有缺陷。税收执法责任制运行至今，之所以对税收执法行为的约束机制没有建立起来，根本原因就是推行执法责任制时，没有从征管过程中的执法体制上下功夫，岗责体系、考核体系、追究体系“三大体系”没有建立起来。一是缺乏科学的岗责体系。科学划解岗位，明确各个岗位的执法责任，是实施执法责任制的基础。没有科学的岗位责任体系，实施执法责任制，执法时责任不清，考核时依据不足，追究时对象不明。二是缺乏严密的考核体系。人工考核难以避免主观性，影响了监督的公正、客观。而计算机考核只能对在计算机中留下痕迹的行为进行考核，但由于税收执法是各个动态的执法个体或小集体，都具有一定的自由裁量权，实际上有许多执法行为是不能在计算机中留有痕迹的，机器考核难以反映真实情况。

　　2.税收执法责任制执法流程设计不尽合理

　　税收执法责任制执法流程繁琐、有失简捷。执法流程是指每一执法事项中，各执法环节间从起点到终点的流转过程。从总局、江苏地税局描述或列举的流程看，其设计存在为监督而监督、为流程而流程的倾向，即有些原本经过一个环节就可以处理的工作事项，人为拆分为两个甚至四个环节处理，简单问题被复杂化了。执法岗位过于细化。

　　3.激励机制缺失

　　执法责任制作为内部管理的一种责任制度，要达到责权利的统一，责任追究与激励并重。目前实施的税收执法责任制虽对税收执法建立了评议考核制度，但与责任制管理考核、创建文明单位考核、公务员年终考核等缺乏有机结合，没有明确的激励机制，激励无据可依，责任人感受不到其努力带来的回报与尊重。同时，由于两者的失衡造成执法岗位陷阱，能做事、会做事、多做事的差错率相对多于不做事、少做事、非执法岗位人员，形成“鞭打快马”的局面。这种失衡造成部分基层执法干部一定程度上的思想波动。

　　执法过错责任追究要公平、公正，其前提是必须首先做到对执法人员分工的公平、合理，如果分工不合理，那么就必然带来责任追究的显失公平，同时，也让被追究人难以信服。严格过错责任追究对税务执法人员来讲，担负的工作量越大、执法的对象越多、技术含量越高，相应其执法过错的机率就越高。如此以来，执法水平高、业务能力强的，反倒成了被打击的重点对象，极大挫伤执法人员执法的积极性和主动性，有违执法过错责任追究的初衷。个人待遇与执法质量发生严重错位。

　　4.税收执法责任制的实施受制于外部环境的影响

　　一是税收任务完成情况影响执法责任制的贯彻执行。虽然国家税务总局决定在全国税务系统推行税收执法责任制，但是长期以来形成的以组织收入为中心的做法还未能得到根本改变。无能是各级政府还是税务机关内部，税收任务的完成成了考核税务机关及其执法人员最方便最主要的指标。在各级政府看来，要保住“吃饭财政”，只能完成或者层层追加任务，而不存在不完成或者减少税收任务的问题。因此，当税收执法与完成任务发生矛盾时，往往强调税收任务必须完成，致使一些地方肯冒变通税法的风险。显然，税收任务的刚性与自身的经济利益，逼着税务机关变通税法，有税会收，无税也收，甚至混级混库，致使税收执法责任制的实行缺乏基础保障。

　　二是社会环境影响执法责任制的执行。一项制度的实行，要受周围环境的许多因素的影响。首先，税收执法责任制的推行，要受纳税人的纳税意识和经济状况的影响。税收执法行为是基本上围绕纳税人的权利和义务展开的，如果得不到纳税人的理解支持和配合，一项执法行为很难进行下去。同时，执法行为也要受到社会经济状况和其他一些社会因素的影响。其次，执法责任制的推行，还要受社会各部门协税、护税的影响。税务部门的执法，通常需要工商、公安、银行和市场管理部门的通力合作和协助，才能有效开展。最后，纳税人的维权意识不强制约了执法责任制的实施。纳税人在行政案件中往往处于弱势地位，即使胜券在握，也会由于种种顾虑，不敢进行复议和诉讼，而私下和解甚至忍气吞声，不仅助长了个别单位和个人的“老大”思想，更使执法过错的单位和个人逃脱了责任追究。