行政义务

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行政义务(Administrative Responsibilities)

　　行政义务是指行政管理机关或行政管理者依其职权关系所发生的一种职责和义务 。

　　行政义务可以分为积极行政义务和消极行政义务，积极行政义务是依据规范必须作出的相应行政行为的承诺，消极行政义务则是依规不得作出相应行政行为的承诺。

　　行政义务来源形式主要有以下几种：

　　其一，来源于立法。

　　无论怎样，立法仍然是行政义务来源的主要形式，这是由行政机关的国家机关性质和职权的国家权力性质所决定的。职权同时又是义务，这部分由法律赋予的职权和由法律设定的义务，占据了行政义务的绝大多数，构成了行政义务的主要内容。如《行政处罚法》第3l条规定行政机关在作出行政处罚决定之前，“应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”其中的两个“告知”义务就是由法律直接设定的义务。另外，根据我国目前的立法制度和实际情况，行政立法的范围应当包括法律、法规和规章，其他规范性文件等不具有立法的性质，不能作为法来对待。因此，所谓义务法定，也只是行政义务来源于法律、法规和规章的设定。

　　其二，来源于行政职责。

　　行政义务除直接来源于法律规定外，还来源于行政机关的任务、身份、宗旨等这些原则的要求。法律对行政机关及其行为的规范，不仅是具体、明确的条文，还体现在法律原则精神上，行政义务的设定也不例外。行政机关作为国家行政权机关、作为保护人民利益的执法者、作为人民政府机关的身份，注定了其言行必须符合其身份，其行为必须符合为人民服务和对人民负责的宗旨，不得背离行政机关的职责。这些原则要求，也许并不在具体的条文规定中，但也是行政机关的法定义务。例如，《人民警察法》第6条(二)规定，人民警察有维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序行为的职责。这就意味着，警察即使是在非执行职务中，也有制止危害社会治安秩序行为的义务。这是身份、职责所在。又例如，《教育法》第36条规定，学校和有关行政部门应当按照国家有关规定，保障女子在入学、升学、就业、授予学位、派出留学等方面享有同男子平等的权利。此“有关行政部门”具有的保障男女平等的义务，也是基于此原则而产生的。依此类推，工商行政管理机关有维护市场秩序的职责，公安行政机关有维护社会治安秩序的职责，税务行政机关有管理税收事务的职责，等等。这些总的身份、任务、宗旨等，构成了行政机关的职责，并延伸出相应的行政义务：积极行使职权维护秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。此类义务即是基于职责、身份所产生的“危险防止责任”或“危险管理责任0”

　　其三，来源于行政机关的自我约束性规定。

　　行政机关是国家机关，行政职权只能由立法赋予，不能自行创造、设立，这是法治原则的要求。但是，这并不妨碍行政机关为自己设定法律以外的义务，相反，行政机关在法律要求以外，为自己设定更多的义务，接受更多的规范和约束，有利于实现行政的公正、效率、负责的目的，是法律所认可和赞许的。行政机关的这种自我约束性规定，应当具备两个条件：一是要向当事人和社会公开，二是为自己而不是为他人设定义务。实践中，这种义务经常表现为行政机关的工作程序规则、纪律要求、廉政规定.、服务承诺等。根据诚信原则和信赖保护原则，行政机关对外公布的这些行政义务，也要发生法律效力，约束行政机关，成为行政机关及其工作人员在执行职务过程中应当遵守的行为规则。

　　其四，来源于行政约定。

　　现代行政管理，不一定都是令行禁止的“钢”性管理，也有诸如行政合同、行政调解、行政指导等所谓的“柔”性管理，这就是行政管理手段的多样化趋势。行政机关在使用合同方式执行职务时，总是要与当事人达成意见一致的协议或合同，约定双方的权利义务。这种合同义务，既约束公民一方，也约束行政机关一方，法律同样保护和承认这种合同义务，行政机关除遵守法律设定的义务之外，还要遵守合同约定的义务。所以，约定义务也是行政义务的来源之一。

　　其五，来源于行政机关的行为。

　　有些行政义务，源自于行政机关先前所实施的行为。由于行政机关先前实施了一定的作为行为，造成了违法或者危险状态，该行政机关即产生了纠正或者消除违法或者危险状态的义务，如果不履行该义务，即构成不作为违法。例如，规划管理机关违反规定许可在居民住宅区修建动物试验室或加油站，即负有消除恶臭污染或安全隐患的义务。房地产主管机关因为审查不严而错误颁发了房屋产权证书，即负有收回或注销错误的房屋产权证书防止危害他人权益的义务。可见，源于行政机关行为所产生的义务是确定的，这种义务可能是实施一定行为的义务，更可能是消除一定结果或达到一定结果的义务，相比较而言，是一种更为严格的义务。

　　其六，来源于决定。

　　行政机关的义务，有时也来源于有权机关的决定。基于法律设立的权力运行和监督规则，一定的行政机关总是要接受一定国家机关的领导、监督，当领导者或监督者根据法定程序作出一定的决定时，被领导或被监督机关必须服从、接受。该决定即成为该行政义务产生的根据。如法院在行政诉讼中撤销了行政机关作出的扣押公民财物的行政强制措施，该行政机关即负有归还被扣押财物的义务，上级机关责令下级机关重新作出行政行为，下级机关即负有重新作出行政行为的义务，等等。

　　可见，行政机关的义务不仅仅是立法设定，除法定义务外，还有职定、自定、约定、行为定、决定等形式，行政义务来源多元化的事实，是得到法律认可的.而职责法定理论显然没有客观全面地反映这个事实，是不正确的。《行政复议法》和《行政诉讼法》以此理论为基础而规定的不履行“法定职责”制度，恐怕也就难逃“挂一漏万”之嫌了!因为行政机关除法定的职责外，实际上还有其他设定义务的情形。

　　其一，作为义务。

　　行政义务中最明显的也是没有争议的是作为义务，即作出或实施行政行为的义务，如对申请的审批，对保护请求的答复，对行政复议申请的受理和决定等。由于这种义务的内容只是要求行政机关作出行为(包括事实行为和法律行为)，而不涉及行为的具体内容、形式等，所以说，作为义务是最基本的、最起码的义务事项。

　　其二，实施一定行为的义务。

　　有些作为义务要求，不只是作为，而且还有一定的行为内容要求，如果行政机关不按照此要求作出行为或实施行为，就不符合行政义务的内容。这种情况，可以表现为连续行为，也可以表现为其他行为。例如，行政执法机关对公共娱乐场所安全检查，不仅是要求实施检查行为或有一次检查活动或过程，更要求对发现的安全隐患要进一步采取有效措施，予以消除、改进，如果行政 /机关发现隐患而不纠正消除，听之任之，恐怕不能说是尽职尽责吧。

　　其三，行政注意义务。

　　行政机关是社会的管理者和执法者，在作为和不作为情形下，都负有主观上的注意义务，以防止妨害结果的发生。这种注意义务实际上就是要求行政机关尽心尽责地履行职责、执行职务，以保护受害人的权益，实现其“防止危险责任”。例如，在行政许可的审查决定中，许可机关负有认真审核申请人材料真实性和合法性的义务，而不只是对材料进行“敷衍了事”的形式审查。行政机关在作出了关闭“五小煤矿”决定以后，对关闭措施是否落实，煤矿是否真正关闭，关闭以后是否又有重新开采等情况不闻不问不检查，就是对注意义务的违反。在实践中，行政机关完全不作为的情况确实有，但更多更大的危害，正是这种“敷衍了事”、“欺上瞒下”或严重官僚主义的行为。如果我们的行政法制度和理论不过问这种现象，仍然抱守只要作为即履行了义务的观念，不作深层次的进一步追究，就不是实事求是的态度，也显得非常幼稚。

　　行政注意义务，与民法上的注意义务有所不同。民法上的注意义务，是对民事主体的，是按照社会大众、普通老百姓的标准来衡量的。而行政机关不是普通老百姓，它是执法机关，是掌握法律、政策的管理者，法律、职责等对他的要求比对老百姓的要求更高。其专业水平、判断能力、防止妨害发生的能力等，也是普通老百姓望尘莫及的。所以，行政机关及其工作人员的注意义务应当是管理者标准或“水平”的注意义务，是作为行业主管机关应当具有的注意义务，其程度要求显然应当比民法上的注意义务更高、更严格。这也就是理论上所说的“善良管理人”的注意义务。

　　可见，行政义务的内容应当包括作为、一定内容的作为和注意义务等，而不仅仅是有一个作为行为的问题。那种把对行政义务的违反仅仅概括为是不作为的结论，显然是不全面的。其实，对行政义务违反的行为，应当属于或更符合怠于履行行政义务的特征。不作为，只是指没有实施积极的有形的“行为”，而怠于履行义务，则既包括没有实施有形“行为”的不作为，也包括虽然实施了有形“行为”但仍然不够的作为情形；不作为，是以法律上的一个行为为“单元”计算的，而怠于履行义务，则既可以以一个行为为“单元”，也可以以行为中的部分内容为“单元”计算；不作为概念所反映出来的要求，是一个“粗糙”的标准，是起码的最低要求，而怠于履行义务概念所反映出来的要求，则是一个“细密”的标准，是高要求标准，更符合严格规范行政、保护公民、法人、其他组织合法权益的宗旨；不作为概念是一个纯粹的客观标准，它是以是否有客观行为为判断的，而怠于履行义务概念则不然，既具有客观性质(义务或要求的客观性)，也具有主观性质(注意义务的要求)，是一个主客观结合的法律概念。所以，笔者认为，《行政复议法》和《行政诉讼法》中所规定的“不履行法定职责”的概念，不能(实质上)等同于不作为的概念，更不应当解释为是一个纯粹的客观标准。

　　怠于履行义务的本质，是对义务要求不同程度的不履行，在客观上没有实施义务所要求的行为或行为内容、程度等，在主观上没有尽到应有的注意义务。它的具体表现形式主要有这样几种：

　　一是拒绝。是指对申请人所要求内容的明确否定，是所谓形式上作为与内容上不作为的结合。

　　形式上，行政机关作出了一个具有行为形态的决定，对申请人申请的答复，但其作为的内容则是不实施申请人所要求的行为，即不作为。拒绝这种形式，应当属于完全程度的怠于履行义务，是对行政义务的完全而明确的不履行，从救济手段上来分析，也应当适用责令作为的裁判方式。

　　二是不予答复。是指被申请机关对作为申请既不履行作为义务，也不明确予以拒绝的行为形式。不予答复，是对申请行为的不答复，是典型的不作为形式，违背了行政义务对于申请人申请应当予以答复的起码要求，属于完全程度的怠于履行义务。

　　三是拖延。拖延，是对行政义务的拖延履行，要么是虽已开始履行义务但没有完成义务履行的行为或结果。在大多数情况下，拖延都与期限相关，是超过法定或指定期限而没有履行完成义务的表现形式。但这并不等于说，拖延只能出现在有法定或指定期限的条件下，实际上，没有法定或指定期限也同样能够产生怠于履行义务的拖延。因为，拖延的本质是对及时积极履行义务要求的违背，是否及时积极地履行义务，是一个主客观结合的综合判断标准，期限只是其中重要的判断标准之一，而不是全部内容。

　　另外，拖延这种形式，既可以是对申请作为的拖延，也可以是对非申请行政义务履行的拖延，这与拒绝和不予答复形式只能发生在依申请的行政行为情况下是不同的。四是没有实施防止危害的行为。由于行政机关负有所谓的“防止危险责任”，所以在特定条件下，行政机关对于已经出现的危害、危险等，负有采取措施防止的义务，如果行政机关不采取相应措施，就不可能防止危害的发生，当然也就构成了怠于履行行政义务。五是没有防止危害结果的发生。也就是行政机关虽然实施了一定的行为，但是由于没有尽到应有的注意义务，没有采取足够的措施，没有防止危害结果的发生。这种怠于履行义务形式，不仅仅是客观标准，也有主观内容，不仅仅是对行为要求的违背，也是对结果要求的违背。

　　行政机关怠于履行义务的行为，有时会造成公民、法人或其他组织权益损害的结果，这就有国家赔偿责任的发生。在世界各国的国家赔偿制度中，都承认怠于履行行政义务也要承担国家赔偿责任。我国的《国家赔偿法》虽然没有明确规定出(象《行政诉讼法》那样)不作为或怠于履行义务要承担国家赔偿责任，但是司法解释和国家赔偿的实践在原则上是认可的。因此，在我国国家赔偿制度上，怠于履行义务也要承担赔偿责任，这是一定的。但是，怠于履行义务的赔偿责任，与作为行政行为违法情形的赔偿责任殊有不同：一是因果关系，二是赔偿责任的分担。

　　第一，怠于履行义务赔偿责任的因果关系问题。

　　赔偿责任的构成要件之一就是因果关系，损害行为与损害结果之间须有法律上的因果联系，行为人才可能对该损害结果负责赔偿，如果没有这种因果联系，行为人是不承担该损害结果责任的。在作为行为造成损害结果的情况下，因果关系比较简单，加害人的作为行为是因，受害人的损害是果，原因与结果都非常明显、典型，易于识别判断。但是，在怠于履行义务的情况下，因果关系不具有前述的典型性。

　　首先，行政机关在事实上并没有实施有形的作为行为，只是没有履行应当履行的义务或没有尽到应有的注意义务，法律上把这种怠于履行义务的不作为视为是一种法律行为。也就是说，没有事实上的行为，只有法律上的拟制行为。所以，怠于履行义务中的“因”——拟制的行为，与作为行为中的“因”——事实上的行为，殊有不同。

　　其次，在怠于履行行政义务的情况下，损害结果的发生都是有第三人或受害人自己的作为行为“造成”的，是由于第三人或受害人实施了有形的积极的作为行为，才在事实上直接导致了损害结果的发生。例如，张某追杀李某，李某求助于公安机关，公安机关拒绝保护，李某在紧急逃避、慌不择路的情形下，不慎摔伤致残。这里，是张某在追杀李某而不是公安机关在追杀李某，事实上是张某的追杀行为(作为)造成了李某致残的损害结果。但是，法律上仍然把公安机关拒不保护李某的事实视为了不作为行为，并设立相应的国家赔偿责任。显然，怠于履行义务情形下的因果关系，更多的是一种法律拟制或规定的因果关系，而不是一种事实上的因果关系，只要行政义务机关有怠于履行其义务的事实、情形，法律上就视其为损害后果的原因。也就是说，怠于履行义务中的因果关系，不可能具有传统理论所认为那种事实上的内在、必然、不可避免的性质，而是一种法律规定意义上的因果关系。

　　第二、怠于履行义务赔偿责任中的因果关系，是法律规定意义上的因果关系。

　　而法律之所以要这样规定，是因为行政机关的管理者身份和防止危害义务的存在，从而决定了损害结果虽然不是行政机关作为行为造成，但是行政机关怠于履行义务没有防止损害结果发生时，也要承担相应的赔偿责任。可见，怠于履行义务中的因果关系，只能是条件因果关系，不能是根据因果关系。也就是说，行政机关怠于履行义务的(行为)事实，没有防止危害结果发生的(行为)事实，没有尽到注意义务的(行为)事实，是造成损害结果的条件因素，这种条件因素由于对损害结果的发生没有起到阻止作用，所以要承担损害赔偿责任。

　　如此看来，在怠于履行义务中，实际上存在两个行为和两个法律关系。一个是行政机关的怠于履行义务的行为，另一个是第三人或受害人的加害行为，两个行为并存造成损害结果的发生，这是一。二是行政机关与受害人之间形成的行政损害法律关系和第三人与受害人之间形成的民事损害法律关系并存。对于这种双重行为和关系的责任处理，目前的国家赔偿制度或民事赔偿制度都采用了单一的责任处理办法，即如果按照民事赔偿责任对待，就由第三人承担全部的民事赔偿责任，如果按照国家赔偿责任对待，就由怠于履行义务的行政机关承担全部的赔偿责任，或者各自在各自的诉讼程序中去解决。这种制度做法显然不符合客观实际，无形中也加大了国家赔偿责任的负担。按照行为和法律关系的双重性，应当是行政机关责任和第三人责任并存，国家赔偿责任和民事赔偿责任并存，而不是单一的哪一种责任的问题。行政机关对他所应当负担的责任(部分)负责，第三人或受害人也应当对他所应当负担的责任(部分)负责。在诉讼救济程序上，可以规定行政附带民事赔偿诉讼，或者是民事附带行政赔偿诉讼，一并解决怠于履行义务中的全部赔偿责任问题。

　　行政权力是一种与行政义务相对应的权力 ，没有无行政义务的行政权力 ，也没有无行政权力 的行政义务。

　　行政义务是指行政管理机关或行政管理者依其职权关系所发生的一种职责和义务 。它们之间存在着这种亲密关系，表示在：

　　1、就行政义务的性质而言，因为行政权力 的公共性，决议了行政义务是一种公共义务。

　　2、就行政义务的发生而言，行政义务是一种基于行政职权关系而发生的义务。

　　3、就行政义务的大小而言，行政义务是一种与行政权力 相对等的义务。