税收执法权

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税收执法权(implement power of tax)

目录

什么是税收执法权[1]

  税收执法权是税务人员在执行税法过程中,国家法律、法规赋予的各种权力。即依法行政、征收税款的权力,主要包括:税款征收权税法解释权估税权税务检查权行政处理权等。

  正确、及时、有效地行使税收执法权是为了充分发挥筹集国家收入和凋控宏观经济的作用,以满足社会公共需求公共商品需要。随着对外开放的扩大和社会主义市场经济的发展,税收执法权在国民经济中依法行政、依法治税中的地位和作用更加突出。

税收执法权的特点[2]

  从宪法、法律的规定以及上述分析可以看出,税收执法权有以下几个特点:

  (一)政府权力

  税收执法权属于政府,由政府代表人民独享,除此之外的一切个人、法人或者其他组织均无权分享。换句话说,只有政府,才能够依法决定征税或者不征税,以及如何征税。

  (二)行政权力

  根据宪法对国家机构职能和权限的划分,税收执法权属于行政权力,由最高国家行政机关国务院及中央、地方税务行政机关和其他法定行政机关行使,其他任何机关、个人不得行使,否则即为越权或者滥用权力,必须依法予以纠正。

  (三)法定权力

  对税收执法权行使的主体、范围和方式,法律、行政法规税收规范性文件已做出了明确的规定,除法定机关以外,任何个人、法人或者其他组织均不能自行决定。这是由税收执法权要实现的目标决定的。因为,税收立法权行使的结果,就是依照法定程序确认国家与纳税人法律关系,这种法律关系的实质就是国家与纳税人在行政领域的权利(权力)义务(职责)关系。政府必须依法征税,纳税人应当依法纳税。换句话说,就是在这种法律关系之下,纳税人的一部分经济利益应当依法向政府转移。因此,这种具有强制性、表现为即时无偿性的利益转移,必须依法进行,必须受到法律、行政法规的约束,法律‘行政法规未授予的权力;政府不得擅自行使,否则即属违法,将会影响甚至可能损害纳税人的合法权益。

  我们说税收执法权是一种法定权力,并不意味着它是绝对固定的,没有任何灵活性。在法律、行政法规和其他规范性文件的明确规定下,它仍然具有自由裁量权的内容。但是,这种自由裁量权,是在法定范围内的,不是漫无边际、任意妄为的,法律、行政法规和规范性文件规定了自由裁量的空间和余地。因此,有关自由裁量必须是合法的、适当的、合理的,否则就应当依法纠正。

  (四)职责性权力

  税收执法权是国家通过法律、行政法规设定的,是实现国家既定目标和政府意图的手段,是行政机关的法定职责。作为权力,它具有职责性和义务性,因而必须得到履行,行为人不能随意抛弃或者放弃,否则就是渎职,就要受到责任追究。税收执法权作为职责性权力,行政机关不行使或者怠于行使,都将带来严重后果,使税收法律、行政法规和其他规范性文件的严肃性、权威性受损,使国家利益受损;税收执法权作为义务性权力,代表着国家对纳税人的一种承诺,表现着对全体人民的一种利益保护,行为人不依法行使权力,就意味着不履行法定义务,从而可能导致全体人民的整体利益失去保护,甚至受到损害。

税收执法权的分类[2]

  综合考察法律、行政法规和税收实践中的税收执法权,大体上可以将其分为以下几项主要权力:

  (一)税款征收权

  是指税务机关或者法律、行政法规确定的机关依法将税收款项(包括税款、滞纳金、罚款)缴入国家金库的权力。该项权力是税收执法权的核心权力,是税收立法权行使的目的和要旨所在,它清楚地表明国家为什么要进行税收立法,为什么要有税收执法,以及为什么运用国家司法权维护税收秩序。税款征收权行使的效果,就是纳税人的一部分经济利益依法转移给了国家,国家依法取得了纳税人的一部分物质财富。从形式上看,纳税人可谓“失”,国家可谓“得”,国家并不直接、即时支付任何“对价”,但从实质上看,这恰恰表明了国家的本质和税收的性质。必须指出的是,如果纳税人未能按照税法规定的期限缴纳税款,就要依法就其滞纳税款向国家支付与滞纳税款相对应的滞纳金。滞纳金是纳税人因占用税款而应对国家作出的利益补偿,属于税款被占用期间的法定孳息,与滞纳税款不可分割。征收机关在行使税款征收权时,遇有上述情形,就要同时加收滞纳金,与滞纳税款一并解缴国家金库,否则,即属违法,就是没有完整地履行法定职责,就是渎职,应当依法予以纠正。

  (二)税收减免权

  是指征收机关对符合税法规定条件的纳税人,按照法定程序对其应纳税款予以减少征收或者免予征收的权力。该项权力表明,任何税收执法行为都是建立在税法对纳税人一视同仁的基础之上,只要符合税法确定的税收减免条件,征收机关都必须严格执行相关规定,做到该收的收,不该收的不收。税收减免权行使的结果,就是国家依法放弃了税收利益,将应当得到的经济利益让渡给了纳税人。与此类似的权力,还有出口退税审核权、缓征税款审批权等等,均表现为国家依法放弃了全部或者部分应当取得的利益。

  (三)税务检查权

  是指征收机关依法对纳税人的账簿、凭证、银行账户、经营资料、应税财产进行查验、核实,以确认纳税人依法纳税或者违法事实成立的权力。该项权力是一项比较重要的权力,必须严格依法行使,因其对纳税人权益的影响比较大,包括可能影响纳税人的正常生产经营和商业信誉。但是,税务检查权存在的基础,是社会法制意识和纳税人依法纳税意识参差不齐、征收机关及其工作人员可能发生以权谋私或者其他不依法行政的情况。行使税务检查权的目的,就是要保证纳税人依法纳税和征收机关依法征税,保证征纳双方的行为符合税法的规定,对违法违纪者实施制裁,保障正常的税收秩序。

  (四)税务处罚权

  是指征收机关按照税收法律、行政法规和行政处罚法的规定,对违反税收行政管理秩序的行为给予物质或者非物质制裁性处理的权力,

  也就是代表国家给予否定性的评价,让其承担不利的法律后果。实施税务行政处罚,其目的在于对有关当事人予以警戒,或者使其在精神上受到压力、影响,或者使其在经济利益上受到损失、损害,从而纠正违法行为,维护税收行政管理秩序。行使税务处罚权,必须按照行政处罚法的规定进行,不仅要注重实体上的权利义务,而且也要严格履行程序上的职责。

  (五)税务行政复议裁决权

  是指征收机关的上级机关根据纳税人的申请,依照税收法律、行政法规和行政复议法的规定,防止和纠正下级机关违法的或者不当的具体行政行为的权力。该项权力属于行政救济权力,是保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障、监督行政机关依法行使职权的重要手段。有了该项权力,许多税务纠纷就可以通过行政机关内部上级机关对下级机关具体行政行为的审查、监督得到解决,而不必导致税务行政诉讼,使征收、缴纳双方的经济成本大为降低,税收执法效率大为提高。

  对税务行政复议裁决权,这里还要作一番专门论述。根据行政复议法第2条规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定行政机关即因此享有税务行政复议裁决权。

  行政复议范围按照行政复议法第6条的规定办理。但是,必须强调指出,行政复议法第7条赋予了申请人一项全新的权利,我们称之为“对规定的审查申请权”,实际上就是对法定范围内的部分抽象行政行为申请审查的启动权。在中国,法律赋予行政相对人启动对法定范围内的部分抽象行政行为的申请审查权,行政相对人可以对法定范围内的部分抽象行政行为“依法”“说三道四”、“品头评足”,是中国法制建设史上的第一次,因而尤显意义重大。尽管该项权利属于限定范围的“附带性权利”,并不是一项“独立性权利”,因为只有在行政机关实施了行政复议法第6条规定的具体行政行为,并被认为侵犯了其合法权益及提出行政复议申请的同时,行政相对人才有权就行政机关实施的具体行政行为所依据的行政复议法第7条所列“规定”一并提出审查申请,如果没有对具体行政行为申请行政复议,该项审查法定范围内的部分抽象行政行为的权利就无从行使。认真审视这一规范,我们认为行政复议法赋予行政相对人的该项权利,对维护行政相对人的合法权益、推进依法行政、实现依法治国具有特别重大的价值和意义。

  由于这是一项全新的权利,考虑到原有法律制度、运行机制、社会法制意识和其他一系列可能影响政府效率的条件、因素,行政复议法对行使该项权利设定了前提条件,确保不会因行使该项权利而引起混乱。解读行政复议法,我们认为,对法定范围内的部分抽象行政行为提出审查申请必须符合的前提条件是:①认为具体行政行为侵犯其合法权益并已申请行政复议,这是前提;②该抽象行政行为是引起行政复议程序的具体行政行为的直接依据;③该抽象行政行为属于行政复议法第7条所列之“规定”限制的抽象行政行为,不是所有抽象行政行为;④必须是在提出行政复议申请的同时提出对该抽象行政行为的审查申请。这样,行政机关受理行政复议申请并具体审理行政复议案件时,可以一并处理或者提请有关机关审查该抽象行政行为,以提高工作效率,避免行政复议案件久拖不决;同事,通过对该抽象行政行为的依法审查,可以从源头上解决行政复议案件。应当认识到,这是一项全新的权利,税务机关在行使行政复议裁决权时,仍然必须尊重并认真对待。

  一些人认为,税务行政复议活动具有“准司法”的性质和特点,行使的权力属于“准司法权”。但是,从行使行政复议裁决权的全过程以及对照司法权的特点分析,行政复议裁决权不属于税收司法权范畴,是典型的税收行政执法权,完全是行政系统依法处理税务争议行政执法行为

  (六)其他税务管理权

  是指除上述权力之外的、与税收执法有关的、保证税收秩序井然的权力,包括税务登记办理权、账簿凭证管理权、发票印制管理权、漏管漏征清理权、纳税申报受理权、税收保全措施权、税收强制执行权,等等。上述权力在税收法律、行政法规中均有明确规定,见诸于税收行政工作的日常活动之中,支撑着并服务于前述主要权力的行使。假如没有这些权力作为基础,税款征收权就无从行使,税收减免权就无所依凭,税务检查权就难以有的放矢,税务处罚权就无从谈起。税务复议裁决权当然也就会因缺乏大量确凿、可信的事实和证据而不能实现。

  征收机关享有税务管理权,从根本上说是要维护经济管理秩序,保障国家税收利益,保护纳税人的合法权益,使权力(职责)与义务(权利)关系更加规范,使国家和纳税人之间的关系建立在法治、效率和有序的基础之上。

税收执法权的划分[3]

  目前我国税收执法机构主要有财政部、国家税务总局海关总署等。

  财政部是国务院主管财务收支、财税政策和国有资本金基础工作的宏观调控部门。该部主要职责与税收直接相关的内容包括拟定、执行税收的发展战略、方针政策、中长期规划、改革方案和其他有关政策;提出运用财税政策实施宏观调控和综合平衡社会财力的建议;提出税收立法计划,与国家税务总局共同审议上报税法和税收条例草案:根据国家预算安排,确定财政收入计划;提出税种增减;税目税率调整;减免税和对中央财政影响较大的临时特案减免税的建议;参加涉外税收和国际关税谈判,签订涉外税收协议、协定草案;制定国际税收协议、协定范本;承办国务院关税税则委员会的日常工作:监督财税方针、政策、法规的执行情况。

  国家税务总局是国家的最高税务机构。是国务院主管税收工作的部级直属机构,其职责如下:拟定有关的税收法律、法规草案,制定实施细则;提出税收政策建议,并与财政部共同审议上报,制定贯彻落实的措施。参与研究宏观税收政策,中央与地方的税收权划分;研究税负总水平,提出运用税收手段进行税收宏观调控的建议;制定并监督执行税收业务的规章制度:指导地方税收征管业务,组织实施税收征管改革;制定税收征管制度;监督税收法律法规、方针政策的贯彻执行。组织实施中央税中央与地方共享税农业税和国家指定的基金的征收管理;编制税收计划;对税法执行过程中,总的征管问题和一般性税收问题进行解释;组织办理有关减免税事宜。开展税收领域的国际交流与合作;参加涉外税收的国际谈判,草签和执行有关的协定和协议。办理进出商品的增值税消费税的征收和出口退税业务。组织实施注册税务师的管理;规范税务代理行为。

  海关总署是国务院部级直属机构,是主管全国海关工作的行政执法机构。该署的主要职责之一,是研究拟订关税征收管理条例及其实施细则,组织实施进出口关税和其他税费的征收管理,依法执行反倾销、反补贴措施。海关系统实行垂直领导体制。海关总署下设广东分署、24个局级海关、17个副局级海关和300多个处级以下海关,分别依法独立行使职权。根据对外经济、贸易、科技、文化交流和发展旅游事业需要,海关机构的设置不受行政区划的限制,一般设在对外开放口岸和货物进出口、人员进出境业务比较集中的地点。

  国务院关税税则委员会是国务院的议事协调机构,其主要职责:审定调整关税税率;关税年度暂定税率、关税配额税率特别关税(包括反倾销反补贴税)税率和修订关税税则税目、税号的方案;审议上报国务院的重大关税政策和对外关税谈判方案;提出制定和修订《中华人民共和国进出口关税条例》的方针、政策和原则,并审议其修订方案。

==税收执法权运行中存在的主要问题及原因[1]

  (一)税收执法权在运行过程中存在的主要问题是权力越位

  一是权力设置不够细化。主要表现为集征、管、查于一身的全职能基层征管机构仍大量存在,征管法对此缺乏细化、分解和制约规范的规定。

  二是权力执行不够规范。税务机关不能及时全面地掌握纳税人信息,加之征收管理特别是检查力量不足,税务人员水平素质不均衡,致使已有的法规、制度执行变形、不到位。

  三是权力检查不够充分。作为税收征管的主体,检查工作的广度和深度都跟不上实际的需要,存在着重责轻罚,高定低罚,以补代罚,以罚代滞的现象。特别是税务稽查还没有相应的法律地位,体现执法的刚性,力度与衔接都不足,难以承担对纳税人与税收部门征管质量的检查;还有税收法律不完善,缺乏有效的保全措施、强制执行措施,特别是税收司法保障

  (二)阻碍正确履行税收执法权的主要原因

  一是法律原因。税收法律规范不健全,立法还不充分,不够用,而且不协调、不周密、有漏洞、有空隙。如立法和征管的衔接上出现许多薄弱环节和法律虚置现象。例如非机动车使用税问题,单位税源小征收成本大。自行车已称不上家庭主要财产,且丢车现象严重,纳税人意见反映较大,使征收处于两难境地。

  二是社会原因。由于文化、历史、社会等因素,税务机关执行税法时,为保持社会稳定要“照顾”破产企业,“倾斜”效益不佳的企业,注意执法与稳定、执法与涵养税源的关系;要受到地方和部门保护主义与人情风的干扰,存在行政于预、部门配合不紧及任务指标因素,这些影响了执法的严肃性、严格性、严密性、严明性。

  三是操作原因。操作指执法活动的手段、步骤、过程,现实存在着手段疲软,执法不严、有法不依的现象。如人员不足,设备车辆不够,税务所与稽查所情报交换不足等。

  四是主观原因。从税务人员角度看,还存在业务素质偏低,不能正确、完整地解释和执行税法,不能有效地发现和防止纳税人的违法行为的现象;甚至有些人思想防线不坚定,经不起物质诱惑的考验,自律、自控、自束力弱,轻者对违法行为睁一眼、闭一眼;重者玩忽职守,以权谋私。

加强税收执法权的措施[1]

  以素质规范权力,加强自律,以德治政,使人不想越权。

  以制度分化权力,厉行规章,控制条件,使人不能越权。

  以惩处制约权力,加强他律,以法治政,使人不敢越权。

  以报酬稳定权力,高薪助廉,激励奖励,使人不必越权。

  (一)提高素质是强化税收执法权的前提

  税收执法权的行使主体是税务人员。因此税务人员政治、业务素质的高低是正确行使税收执法权的前提和重要因素。提高素质首先要把好人口关,建立严格的考试录用制度;其次要把好晋升关,建立公平竞争的晋升职务制度;第三要把好考核关,每年结合公务员考评,对政治、业务、廉政、勤政等各方面进行考核;第四要建立适用规范的淘汰制度,对连续两年不称职的公务员作辞退处理,对不勤勉、不作为、不守纪的公务员施行末位调辖制。

  (二)细化制度是规范税收执法权的核心

  税收法规的运作是通过税务机关内部的完备的规章制度控制实现的。规章制度是税收法规的细化,一是要限权,征收管理、稽查、处罚等不同环节岗位由不同人员去操作执行,这样分散权力,相互制约与监督;二是要期权,实行职位轮换制度,定期对同地异岗和异地同岗循环轮换,限制权力范围与时段,可摆脱“关系网”的束缚克服惰性,保持“朝气”,丰富经验,增长才干。这样便于加强宏观税收执法权事前、事中、事后的管理。

  (三)督查惩治是制衡税收执法权的途径

  督查包括税务稽查、检查、互查和行政监督等手段与方式,此外还有社会组织监督、信访举报监督和舆论监督等外部监督。

  督查与检查和追究制,是督促税务机关规范管理,有序运转,对失范、失衡、失察、失职的行政执法行为进行纠正,处理“越权”、“不作为”等行为的办法。

  惩治包括刑事处罚、行政处分经济制裁三大类。惩治是对违纪违法及犯罪行为的否定评价与法律制裁,使之身名利俱损,且无可挽回,起震慑、警戒、抑制作用。

  (四)利益原则是平衡税收执法权的条件

  权责原则汫求权利与责任的一致与统一,责任以利益为保障,权利以职责为依托。税务人员的政治责任行政责任法律责任、道义责任需要一定的利益作保障。

  一方面需要生活保障制度,有工资保险福利涉及税务人员及其家庭生活的切身利益与基本保障,这些保障可以调动税务人员工作积极性的发挥,稳定队伍。另一方面需要奖励制度,如晋升、表彰、培训以及对人员的尊重与对工作成绩的肯定。相应的生活保障和奖励制度可以保持税务人员职权与职责的良性平衡。

  “税法三权”的关系 华东政法大学研究生教育院编.华东政法大学优秀硕士学位论文选.中国检察出版社,2008.4.

  税收执法权与税收立法权的区别在于:第一,税收执法权的法律效果仅适用于特定对象,不具有普遍适用性,不能重复适用;而税收立法权的法律效果是针对不特定的对象,具有普遍的拘束力,可以反复适用;第二,税收执法权的行使主体只能是涉税国家行政机关;而税收立法权的行使主体既可能是立法机关,也可能是行政机关,还可能是司法机关;第三,涉税国家行政机关对税收执法权的行使一般表现为具体行政行为,而对税收立法权的行使则表现为抽象行政行为。

  税收执法权与税收司法权不同。第一,税收执法权具有自由裁量的特点,而税收司法权则要求严格依法办事,一般不被允许进行自由裁量;第二,税收执法权的行使主体只能是涉税国家行政机关,而税收司法权的行使主体可以是人民法院、人民检察院以及公安机关等;第三,税收执法权中的税收复议权由于涉税行政机关之间千丝万缕的联系而缺乏独立性,难以使人信服;而税收司法权由于司法机关的相对独立性,具有更强的公信力。

  “税法三权”是一个有机联系的整体税收立法权是税收方面最基本的原创性权力,是税收执法权和税收司法权存在与有效行使的前提和基础,而税收执法权和税收司法权则是税收立法权的自然延伸,如果税收立法权不能被有效地行使,税收执法和税收司法就成了无源之水、无本之木。

  税收执法权是联结税收立法权和税收司法权的桥梁,一方面,我国税收立法目的能否实现很大程度上取决于税收执法主体行使税收执法权的效果如何;另一方面,税收执法主体行使税收执法权过程中出现的各种税务纠纷或者发现的涉税犯罪案件也是引起税收司法权介入的起点。

  税收司法权是一种保障性和监督性的权力,这是由其自身性质决定的。税收司法权的行使就是运用司法手段适当处理税务案件,判断其合法性,以保证税收立法确定的国家意志的实现,同时保证税收执法权的规范行使,没有税收司法权作为最后保障,税收立法权和税收执法权行使的效果就可能会大打折扣,我国税收法治体系也很可能会处于某种混乱之中。

  总之,税收立法权是税收法治运行的起点,税收执法权则是税收法治运行的具体实现,税收司法权是税收法治运行的有力保障,三者相互联系、功能互补共同构成一个有机联系的整体。

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参考文献

  1. 1.0 1.1 1.2 北京市朝阳区地方税务局编.北京市朝阳区地税局2000-2004年优秀调研论文集汇编.中国财政经济出版社,2005年09月第1版.
  2. 2.0 2.1 许善达 等著.中国税权研究.中国税务出版社,2003年09月第1版.
  3. 张鹏飞编著.税法.科学出版社,2011.04.
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