税收法治

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税收法治(Rule of Tax Law)

　　税收法治是指依据税收法定主义原则，通过税收立法、税收执法、税收司法和税收法律监督等一系列税收法律制度的创建，使征税主体与纳税主体的税收行为纳入现代法治轨道。从而实现依法征税和依法纳税的良性社会秩序状态，它是法治国家基本原则在税收领域的表现与运用。

　　税收法治的内涵是指:

　　1、税收活动要体现法治理念,即税法面前人人平等。无论是征税人还是纳税人,都必须尊重税法的权威。

　　2、税收法治的核心是在保障国家行使其税收权力的同时,限制国家的任意征税权,有效保障公民权利。

　　3、税收法治有其特定的实体价值和形式价值。它既包含了什么是“值得尊重的好税法”的实体价值判断,也包含了对如何制订和执行“值得尊重的好税法”的原则和程序要求的形式价值。只有通过一套良好的立法原则、立法程序及执法和救济程序的形式价值的运行,才能保证税收法治实体价值的实现。

　　4、税收法治要求税收活动达到税收立法科学、合理、合乎程序;税收执法严格、规范,纳税人依法纳税,税务机关依法征税;税收司法客观、公正的状态。

　　税收法治是依据税收法定主义原则，通过税收立法、税收执法、税收司法和税收法律监督等一系列税收法律制度的创建，使征税主体与纳税主体的税收行为纳入现代法治轨道，从而实现依法征税和依法纳税的良性社会秩序状态。由此我们知道税收司法是税收法治的应有之意，是实现税收法治的重要的一环。考察西方法治发达国家，可以发现，税收司法在推进税收法治建设中都起到非常重要的作用，税务诉讼在法治发达国家中所占的数量是非常多的。许多国家为应付税务案件的大量性和复杂性的特点，很早就设立了专业的税务法庭和税务法院，有的叫财务法院。我国台湾地区没有设立专门的税务法庭，税务诉讼是放在行政诉讼中来进行的(设有专门的行政法院)，近几年，台湾的税务诉讼占行政诉讼的百分之六十以上。台湾大法官会议对宪法所进行的解释中，有很大一部分是与税法有关的。相比之下，我国的法院在税收法治建设中至今尚未起到应有的作用，甚至听不到法院的声音。我国的最高法院每年都通过大量的司法解释，实际上也在积极充当立法者的角色，但与税法有关的司法解释，除了税务犯罪的以外，几乎就没有。可以毫不夸张地说，没有法院的参与，没有法院发挥积极的作用，要想实现税收法治，那几乎是不可能的。

　　税收法治现代化从静态角度看，它是国家由人治到法治系统工程的组成部分；从动态角度看，它又是一个由传统到现代的变革过程，是人的法律观念和行为方式由传统向现代的转变过程。税收法治现代化的核心是人的现代化。税收法治现代化的基本价值取向是培养征税人和纳税人的法律至上的现代法治观念。特别是操作税法的人的现代素质，即人的价值观念、行为模式、思维方式、情感意向和人格特征的现代化。

　　税收法治现代化的关键是执法机关和执法人员的现代化。税收执法机关和执法人员在执法的同时，自身也受到税法的制约，能否依法执法，关系到税收法治能否实现与巩固，关系到税收法治现代化的历史进程。

　　税收法治现代化是个历史过程。受历史、社会、经济、传统观念、现实条件等诸多因素的影响和制约。税收法治现代化的实现将是一个漫长的历史过程，存在阶段性发展的特点。现阶段，我国税收法治现代化建设的主要任务之一是有法可依，创建符合我国国情的税收法律体系，其中特别重要和紧迫的是尽快完善税收立法，包括立法内容、立法程序、立法级次、立法机构等等。

　　税收法治现代化是一个历史的发展过程。在这个过程的不同历史阶段具有特定的内涵和标准。根据现阶段我国税收法治运行的状况，我国税收法治现代化的现实目标应主要包括税收法律意识的现代化、税法体系的现代化、税收法律机构和职能的现代化以及税收法律程序的现代化等四个方面。

　　(一)税收法律意识的现代化

　　法律意识是一种特殊的社会意识体系。是社会主体对社会法的现象的主观把握方式，是人们对法的理性、情感、意志和信念的各种心理要素的有机综合体。法律意识对法制创建和法律运行具有重要价值功能。现代税收法律意识与传统税收法律意识有着本质上的区别，现代税收法律意识主要表现在治税思想、治税核心和公民纳税等三个方面。

　　1.税收法治是现代税收法律意识的基石。

　　税收法治现代化是依人治税向依法治税的变革过程，人治与法治不仅是传统法律与现代法律的根本分野，也是传统治税思想与现代治税思想的本质区别和判断标准。传统的依人治税思想受计划管理体制和国家权力论的深刻影响，以行政权力整治和管理税收为第一要务。一切税收征收管理活动均以权力为中心。现代税收法律意识的基石是税收法治，征税主体与纳税主体的一切税收行为均必须贯彻税收法定主义原则。不仅如此，税收立法、税收司法和税法监督的所有行为都必须遵从税收法定主义原则。

　　2.约束规范税权是税收法治现代化的核心。

　　现代税收法律意识的基石是税收法治。而税收法治的核心是约束和规范税权，即国家税权的运行必须纳入法律设定的轨道，税收法律的基本功能之一就是限制和约束税收权力，否则权力就会滥用。因此，权力与法律的关系是区别传统税收法律意识和现代税收法律意识的重要分界。只有在法律支配权力、权力在法定范围内行使的条件下，才能实现税收法治的现代化。

　　3.依法行使权利与义务是公民现代纳税意识的完整内涵。

　　税收法律在规定公民纳税义务的同时也规定了公民的纳税权利。传统的公民纳税意识是不完整的：一方面纳税人没有意识到纳税义务与权益的关系，甚至把二者对立起来；另一方面纳税人不了解自身的权利(益)，从被动纳税到偷税。公民的现代纳税意识应该是完整的：一方面，纳税义务是取得公共服务产品的必要条件，公共服务产品的数量与质量与纳税人缴纳的税收有直接关系，从而树立纳税乃应尽义务的意识；另一方面，纳税人的纳税事项和活动都应依法进行，作为权利主体的纳税人有权拒绝一切非法的征税行为，必要时可运用法律手段维护自己的权益。

　　(二)税收法律体系的现代化

　　税法体系现代化是税收法治现代化的重要内容，税法体系是否科学、是否易于操作将直接影响税收法治现代化的质量。现阶段，税收法律体系现代化主要包括税法模式现代化和税法结构现代化两方面。

　　1.税法模式的理性选择。

　　税收法律模式受西方两大法系和东方法律文明与文化的影响。具体讲，选择税法模式时应考虑两个主要因素：一是西方税法模式的优点；二是中国国情。包括历史、民族、文化、法律现状等因素。目前，世界上税法体系有三种模式：一种是“宪法+税收基本法+单行税法”模式，代表国家是德国和日本；一种是：“宪法十税收法典”模式，代表国家是美国和法国；一种是“宪法+单行税法”模式，我国目前采用这种模式。

　　我国不可能采用“宪法+税收法典”模式。如采用这种模式，根据我国税法现状，需完成两大工程：一是修改宪法，将税收共性的重大问题直接写进宪法；二是编篡税收法典。即将除宪法以外的其他所有税收法律、法规、规章等编成法典，取消单行税法。显然.无论是修改宪法还是编篡法典我国短期内都无力完成。我国现行“宪法+单行税法”模式也不可取，弊端太多。我国税收法治运行状况中存在的主要问题，大多与这种模式有关，应抓紧扬弃。

　　我国现代税收法治应采用“宪法+税收基本法+单行税法”模式。这是因为：第一，具有可操作性。在对宪法不修改或基本不修改的情况下，通过创制税收基本法。解决目前因宪法中税法事项规定太少而引起的宪法和单行税法间出现法律空档等问题。第二，可以尽快制定税收基本法。将税收法律中带有共性的问题，在税收基本法中一并列举制定，如税收立法原则与程序、税权分配原则与划分、税法基本原则、税法机构设置原则与分工等共性原则问题。第三，选择该模式的基础条件已基本具备。比如税收基本法再一次列入国家立法五年规划；单行税法改革与完善的方向和方案已基本确立；国家再次强调建立法治国家和依法治国方略的决策已逐渐深入人心，等等。因此，可以说，选择“宪法+基本法+单行法”模式的天时、地利、人和条件均已齐备。

　　2.税法结构的科学设置。

　　目前，我国税法结构主要是税收法律体系结构和税收法律级次结构两大问题。

　　税收法律体系结构是指统摄税法体系的总体框架，体系不完善、结构不科学是目前我国税收法律体系结构存在的主要问题。现代税收法律体系结构应由税收基本法、税收实体法、税收程序法、税收救济法、税收组织法和税收国际法(税收国际法又包括国际税法和涉外税法两部分)等六个主要税收法律部门构成。

　　税收法律级次结构是指在税收法律体系中不同级次税收法律所占的比重。目前我国税收法律级次结构不合理、不科学：一是立法权力机关即全国人大及其常委会制定税法占的比重太少(仅占9.1%)；二是授权立法机关即国务院(占72.7%)、国务院各部委(占18.2%)等制定的广义税法的比重太大。尤其是税务机关的规范性文件大量地存在，这严重降低了税法的权威性。改变现有税法级次结构，提高立法机关立法所占比重，将大量行政法规、部门规章升格为税收法律、减少规范性文件是推行税收法治现代化的当务之急。

　　(三)税收法律机构和职能的现代化

　　我国现阶段税收法律机构和职能的现代化主要包括税法机构设置的高效化、税权分配与行使的科学化和税法职业的专业化等三部分内容。税法机构设置的高效化是税权分配与行使科学化的前提。税法职业专业化是税权分配与行使科学化的保证。

　　1.税法机构设置的高效化。

　　税法机构由税收立法机构、税收执法机构、税收司法机构和税法监督机构四部分组成。根据税法效率原则，四大机构的设置应遵循以下基本原则：

　　明确分工、各司其职原则。必须明确四大机构的职能分工，避免职能交叉，甚至越权的现象发生。比如税收立法权归属权力机关，坚持“无代表则无税”的税收法定主义。规范和减少授权立法，杜绝转授立法权；税收执法权归属行政机关，科学地划分税收执法权，司法机关不得越权处理税收执法问题，等等。

　　高效精干、统筹兼顾原则。从国家宏观税收管理和税法体系角度看，四大机构应是税法机构体系的全部内容。因此，应将海关、财政系统的税法职能与税务机关职能统筹考虑，应将财政系统的税法职能彻底划归税务机关，条件成熟时，海关的税法职能也应归属税务机关，这将有利于税法完整、高效地运行。

　　内外兼治、相互制约原则。为高效地行使税权，税收立法、税收执法和税收司法机构的机构设置应有利于内部和机构之间的相互制约，真正做到依法行使税权。

　　根据上述具体原则，现行税法机构设置和职能划分应做适当调整：一是建立名副其实的国家税法的专门立法机构。独立行使税收立法、税法解释等基本职能，彻底解决行政立法问题，限制规章和规范性文件；二是为统一税法，提高税法的权威性和效率。合并国税、地税两套税务机构分税制和税务机构分设是两个概念、两个性质问题；三是形成统一执行税法的机关。即将财政系统和海关系统的税法职能归属税务机关；四是建立独立的税法监督机构。行使对税收立法、税收执法和税收司法的监督检查权；五是建立独立的司法保障机构。即建立税务警察、税务检察院和税务法院。

　　2.税权分配与行使的科学化。

　　科学地分配和行使税权是税收法治现代化的核心内容。税收立法权的分配与行使包括横向分配与纵向分配两个问题：一是立法权力机关和行政机关立法权的横向分配。即目前我国采用的分享模式，但应以立法权力机关为主，同时坚持税收法律保留原则；二是中央和地方立法权的纵向分配。根据分税制体制要求，应作科学的划分和配置。

　　税收执法权的分配与行使涉及执法权内部的分配与行使以及与司法权的交叉与行使两个问题。税收执法权有狭义(即仅指税务机关)和广义(即包括海关和财政系统)之分。无论狭义与广义都与税法机构设置有关。如果国税、地税两套机构合并，海关与财政系统的执行税法职能统一归属税务机关，则税收执法权分配问题就简单多了，目前要处理的是两套税务机构执法中的交叉与协调问题。讨论税收执法权与税收司法权的分配、行使问题实质是两权的交叉与衔接问题，这有一个前提，即税法机构的设置问题，如果设置了独立的司法保障机构，即设置了税务检察院、税务警察和税务法院，两权的交叉与协调则变得简单明了。而在目前没有单设税务司法机构的情况下，则涉及税法体系与其他法律体系间的衔接与协调问题。目前主要在税收案件处理程序上涉及与公安、检察和法院等部门的交叉与协调问题。

　　税收法律监督权的分配与行使是现代税收法治的重要内容。监督权的分配与行使涉及两个主要问题，一是内部监督与外部监督；二是监督机构的设置与权限。

　　内部监督主要是指立法部门、执法部门和司法部门内部的纵向监督，外部监督是指专门的监督机构对立法部门、执法部门和司法部门的横向监督。无论是内部监督还是外部监督，无论采取什么监督方式与手段。都必须建立相对独立的监督机构，形成税法监督体系。

　　3、税收法律职业的专业化。

　　高效率的税法机构和科学的税权分配都需要靠税收法律工作者去运转和实施，根据不同的分工，税收法律工作者的职业又可具体划分为税务执行官、税务警察、税务检察官、税务法官和税务律师等职业。现代税收法治对税收法律职业提出了更高的素质与专业要求，复合型专业化是现代税法职业者的基本要求。比如，税务执行官要精通法律；税务法官要精通税收；税务警察要精通税法程序；税务检察官要精通法律和税收；税务律师要精通税收、会计等等。复合型专业化的税收法律职业者是提高税收立法、执法和司法质量与效率的关键，也是推进税收法治现代化的关键。

　　(四)税收法律程序的现代化

　　法律程序和法律职业被誉为西方近代500年法治历程的两种相辅相成的力量，法律程序现代化是现代法律的基本特征之一。目前，税法理论与实践存在两种障碍：一是”重实体轻程序”。程序观念淡薄，正当程序严重缺乏；二是强调法律程序对实体法的依赖关系，否认法律程序的相对独立性及其价值。

　　正当的法律程序对推进税收法治现代化具有重要意义：一是法律程序是实现权利平等的前提；二是法律程序是建立权力制衡和制约机制的重要手段；三是法律程序是提高立法、执法和司法效率的必要保证：四是法律程序是保护和救济纳税人权利的重要法律途径；五是法律程序是维护法律权威的重要保障。现代税收程序观念与传统税收程序观念的根本分歧在于：前者强调“程序制约权力”即程序控权论；后者强调“权力分立与相互制约”即实体控权论。

　　税收法律程序现代化要求税法程序必须遵守程序正义和程序效率两项基本原则。所谓税收法律程序正义原则是指通过税法程序保证税法主体机会的公正、平等。即通过规范化和制度化的程序性操作将正义由抽象变成具体的原则。税法程序正义包括公正性和合理性两层含义：程序的公正性是指限制恣意，确保客观正确；程序的合理性是指程序的可预测性、形式上的合平逻辑性、交涉的充分性等等。比如，制定税收立法程序的意义在于限制和排除立法活动中的恣意因素。广泛吸纳民意，协调利益冲突，制定具有实质性正义的法律规范。所谓程序效率原则是指通过程序规则的运行，提高税收立法、执法和司法活动的效率。

　　税法程序效率包含经济性和操作性两层含义：程序的经济性是指作出决定的成本是否经济、设置的程序能否投入最少而参与人最多。程序的操作性是指设置的步骤、手续是否切实可行。当前，强调税收法律程序效率具有重要的现实意义。比如，应该加快创制税收基本法和提升行政法规级次的立法效率，从而完善我国税收法律体系的构建。

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