税收立法程序

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税收立法程序(Tax Law-making Procedure)

　　税收立法程序是指国家立法机关或其授权机关在制定、修改和废止税收法律规范的活动中应该履行的步骤和方法。

　　正当法律程序带给我们的启示就是对法律程序的尊重，这种尊重并不仅仅是重视“要按照法律规定的程序”行使权利，而更是要按照“正当的法律程序”行使权利，在立法领域也是如此。正当法律程序的理论为我们构建正当的税收立法程序奠定了理论的基石。笔者认为，在正当法律程序观念的指导下，正当税收立法程序应当具备参与性、公开性、交涉性与效率性等基本属性。

　　(一)参与性

　　税收立法程序的参与性取决于税法的民意代表性。“无代表则无纳税”的税收法定原则，要求税收建立在纳税人“同意”的基础之上，纳税人得以表达意见的渠道便是在税收立法过程中的参与。从民主实现的方式来看，代议制民主毕竟是一种“间接民主”，而公众参与是“直接民主”，能够弥补代议制民主的不足。

　　特别是税收授权立法在世界各国广为存在的情况下，行政机关在税收立法中扮演突出角色，为了加强对行政立法的规制，就更要凸显税收立法中的公众“参与”机制。我国税收立法中公众参与机制是十分薄弱的。

　　我国税收立法中行政立法占据绝对主导地位，行政立法又多是行政机关内部的“暗箱操作”，纳税人缺乏表达意见的途径。相比之下美国在税法的制定过程中公众的参与机制则比较健全。美国在税收法律、法规的制定过程中，通过公开立法、立法听证、专家论证、向社会征求意见等方式，使公众的参与权得以实现，通过更准确地把握民意增强立法的公正性，从而有效地引导纳税遵从。

　　税收立法程序的参与性还取决于人类主体的有限理性。人的理性是有限度的，有限的个人理性影响立法者对宏观全局的准确判断，人类只有通过一定方式相互沟通，使法律成为多数人智慧的结晶，才能避免轻率立法、仓促立法。正如季卫东先生所言：“民主的真正价值显然不是取决于多数人的偏好，而是取决于多数人的理性。在众口难调的情况下，程序可以实现和保障理性”。

　　税收立法程序的参与性也取决于社会资源的有限性。人类的社会资源是有限的，税收立法作为分配税收负担和资源配置的活动，涉及到各种税收价值的选择和各方利益权衡。这使得参与以及相关利益表达机制必然成为税收立法正当程序的关注焦点。“参与”使纳税人有机会表达自己的利益需求，使税收立法中的利益冲突得到协调，实现利益平衡和利益主体的满足。

　　(二)公开性

　　现代意义上的税收立法活动，应该是一项“阳光下的事业”，所有的立法过程，包括税收立法的提案、起草、审议、表决、公布等每一个阶段、每一个步骤都应当以社会公众看得见的方式进行。英国有句古老的箴言：“正义不仅要得到实现，而且要以人们看得见的方式得到实现”。税收立法程序的公开包括四个方面：一是税收立法信息资料的公开，包括立法的背景与根据、立法议案的主题、立法会议的记录等；二是税收立法议事过程的公开，指立法会议要公开举行，允许公众旁听等；三是税收立法活动报道自由，允许大众传媒将立法活动的实际状况向社会报道；四是税收立法结果的公开，税法必须向社会公布，国家不得以未公布的税法作为执法依据。在美国，立法听证是国会审议税收立法的必经程序，税收行政法规及规章的制定则要符合《联邦行政程序法》规定的公开程序。

　　立法程序公开是纳税人有效参与税收立法的前提。纳税人通过公布的税收立法信息资料。可权衡各种论据和论点，并通过依据公开原则所建立的利益表达渠道，及时反馈自己的利益主张。公开可以保证税收立法参与的质量。

　　公开也是纳税人行使知情权的必然要求。现代社会的公民对政府的行为享有知情权，有权利知晓立法机关在立法过程中的行为。可以说使公民了解税收立法中的有关信息，既是公民个人的一项权利，也是立法机关的一项义务。当然，立法程序中的公开也是有限度的，在特定情况下，立法行为是不公开的。如涉及到国防、外交等重大国家利益，或者有关商业秘密及个人隐私的信息资料是不宜公开的。

　　(三)交涉性

　　“所谓立法程序的交涉性是指立法决策参与者运用各自的法定程序权力进行充分辩论、协商和妥协，以最终达成各方都愿意并能够接受的多数结果”。嘲交涉性是税收立法程序的基本属性，是税收民主立法不可缺少的环节。“交涉”是一个讨论、交流、沟通、谈判、讨价还价的过程。“民主社会是个讲话的社会。因此，把最能体现民主特性的机构称之为Parliament(议会)是非常恰当的。这个词的本意就是谈话、互相交流的地方。议会的重大功能之一就是把问题谈透，为对立意见提供辩论的场所，互相商谈，直到能采取彼此均感满意的解决方式”。

　　税收立法的交涉性赋予了税收立法正当性、民意性，增强了公众对法律的认可和尊重。“法律可能是不好的，但我所参与的确定法律的过程使我有义务承认他们的合法性并服从他们。那种义务来自这一事实：我是构成社会的成员之一，社会的法律就是我的法律，制定法律时我出过力。如果法律是公正的，我可以引以为荣；如果法律是不公正的，我继续有义务为其改善而努力”。

　　税收立法程序的交涉性源于税收利益主体之广泛性、财产权于公众之敏感性。中国首次立法听证会选择了个人所得税作为主题就是一个证明。不同的利益追求促使人们纷纷从切身利益出发去关注和参与税法，税收立法过程也正是不同利益主体博弈的过程。

　　“妥协”是交涉的必然结果。正如赫伯特·西蒙所说：“从某种重要意义上讲。一切决策都是某种折衷。

　　最终选定的行动方案，决不会尽善尽美地实现目标，它只能是在当时条件下可以利用的最好办法。我们所处的环境，必然限制着可以为我们所用的备选方案，从而划定了目标实现程度的上限”。科恩在《论民主》中指出：“权衡冲突各方的争议，从而形成政策、制定法律的过程便是妥协的过程，妥协是民主程序的核心”。没有妥协的交涉，只会出现议而不决的状况，妥协是立法交涉产生结果的重要前提。

　　(四)效率性

　　尽管民主是税收立法程序的最高价值取向，但民主并非是不惜一切代价换取的，民主的税收立法程序也要受到效率的制约。只是税收立法程序中的效率是民主意义上的效率，而不是以牺牲民主来满足效率。

　　效率从经济学上讲是指成本与收益之比。税收立法程序的效率同样表现为成本与收益之比，其目标是以尽可能低的成本完成既定的立法任务。税收立法程序中的成本是指在税收立法过程中所耗费的人力、物力、财力和时间等立法资源的总和。程序效率所追求的收益，就是通过一定立法成本的投入而完成的立法工作任务，它是固定的、客观的，不像立法成本那样有很大的伸缩性。立法程序的收益与效益不仅直接表现为“所完成的工作数量(经济收益)，还包括立法程序所生产出来的‘产品’质量问题，即所创制出来的法律规范是否最接近社会公正，能否促进社会的良性运行。而且作为一种法律制度。立法程序自身的设立及其运行也必然会给社会的政治、文化、道德、意识带来一定的影响，表现为对精神文明的促进作用”。

　　税收立法中利益主体的多元性、利益分配的冲突性、税收立法活动的复杂性都对税收立法中的效率提出了迫切要求。税收立法程序的效率性要求科学地安排和设计税收立法程序，合理分配程序权利与义务，使整个立法活动有秩序地高效运转，在立法成本最小化的同时达到立法收益的最大化。

　　什么样的税收立法程序是“正当的”，这涉及到税收立法程序的价值取向问题。关于程序价值的判断标准，理论界存在两种对立的价值分析方法：程序工具主义和程序本位主义。

　　程序工具主义认为法律程序不是作为自主和独立的实体而存在，它只是实现实体法的工具和手段，评价一种法律程序的好坏的标准是其实现实体法的价值。在西方思想史上这种程序观可追溯到功利哲学的创始人边沁。 边沁认为，程序只是工具，程序法只是“附属的法”，它本身不具有任何独立的内在价值；程序法的唯一正当目的是“最大限度地实现实体法”，“程序法的最终有效性要取决于实体法的有效性”。诚然，如果一项立法程序总是产生错误的立法结果，人们就有理由怀疑立法程序本身的合理性，因此。我们不能忽略法律程序在保障实体法的实现上的手段价值，但这并不意味着程序仅仅是实现某种实体目的的工具和手段。如果将程序的工具性价值片面夸大并推至极端，程序参与者的道德权利、人格尊严、主体地位都将受到漠视，就会导致“重实体轻程序”乃至程序虚无主义。“刑讯逼供”就是程序工具主义观念的体现。尽管刑讯逼供对查清案件事实具有一定的帮助，但其手段却是非人道并与法治理念相悖的，而这恰恰是程序工具主义所无法解释的。

　　程序本位主义把程序置于高于实体的地位，认为评价法律程序的价值标准在于其是否具有独立于结果的内在优秀品质。法律程序的价值主要在于其程序本身的正义，而不是结果的有效性。正如美国大法官杰克逊所言：“程序的公平性和稳定性是自由不可或缺的要素。只要程序适用公平，不偏不倚，严厉的实体法也可以忍受”。程序本位主义事实上就是程序正义理论，其思想渊源是英国法中的自然正义和美国法所继承的“正当程序”。许多学者从正当程序的理念出发，对法律程序本身的公平性和正当性进行充分探讨，形成了程序正义理论，如美国罗尔斯的程序正义论、富勒的程序自然法理论、哈特对“法是规则”的程序性解释、萨默斯的“程序价值论”等。罗尔斯在《正义论》中分析了程序的三种形态：纯粹的程序正义、完善的程序正义、不完善的程序正义。在这三种程序正义的形态中，罗尔斯对“纯粹的程序正义”情有独钟。这一理论强调程序本身的正当性和合理性，并且只要这种正当的程序得到了恰当的遵守和执行，其所产生的结果就应被视为是正确的和正当的，而无论是什么样的结果。其典型事例为赌博，只要游戏规则不偏向某一赌客而被严格遵守，那么无论结果如何都被认为是公正的。尽管罗尔斯的“纯粹的程序正义”将程序本位主义理论推到了极端，其理论受到了后人的质疑和挑战，但其程序正义理论却带给了人们深刻的启示，“在对一种至少会使一部分人的权益受到有利或者不利影响的活动或决定作出评价时，不能仅仅关注其结果的正当性，而且要看这种结果形成过程或者结果据以形成的程序本身是否符合一些客观的正当性、合理性的标准”。

　　程序工具主义与程序本位主义在不同角度上揭示了法律程序的价值，但又都有一定的片面性。笔者以为，对法律程序的价值分析应该有多元标准，我们首先要承认法律程序的内在独立价值，同时也要考虑到法律程序应当具有对实体法结果产生一定效用的能力。法律程序的价值标准应该是二者的有机统一，反映到实践领域就要求我们在进行法律程序的设计时，既要强调程序的公正价值，也不能忽略其在提高效率方面的价值，但这并不意味着二者是同一层次的价值标准，二者之间应当有主次之分，程序的内在价值处于主导地位。同理，税收立法程序的正当标准应当是综合的，但又是有主次之分的。

　　税收立法程序的首要价值是其内在价值，即税收立法程序的公正性。程序内在价值应当符合正义对税收立法程序的基本要求。这是由于正义是法律制度的首要价值，也是判断一种法律制度是否正当的首要标准。正当的税收立法程序必须符合正义的要求才具备内在的优秀品质。而正义是一个抽象的概念，如何使立法程序符合正义要求呢?笔者以为，“公正”构成实现正义的必要条件。尽管“公正”原则在适用上也具有一定的灵活性，没有固定标准，但其要求的“最低限度的公正标准”是任何正当程序包括税收立法正当程序应具备的最起码的品质。“最低限度的公正标准”作为一种理念，已得到许多国际法律文件的承认。如联合国《公民权利与政治权利国际公约》、《欧洲人权宣言》、《美洲人权宣言》等都规定刑事被告人在刑事审判中享有“最低限度的程序保障”。我国已加入了《公民权利与政治权利国际公约》，在税收立法的过程中不能无视这些规定，不符合这一标准的立法程序应当是不公正的、不正义的。

　　税收立法程序的次要价值是税收立法程序的外在价值，即税收立法程序的工具性。税收立法程序的工具性是指税收立法程序对于通过该程序所产生的公正的立法结果的有效性。尽管程序工具主义的观点有偏颇之处，但程序本身所具有的工具性特点却是现实存在且不容忽视的。税收立法程序是技术理性的产物，且外在地表现为形式和手段，税收立法程序设置的最终目的是为了实现税收实体规范的正义价值。在立法实践中，税收立法程序能否实现以最少的成本获得最大收益，税收立法程序规范是否具有可操作性，是我们必须关注的。没有效率的立法程序绝不是公正的立法程序。

　　立法程序，一般分为法案的提出、法院的审议、法案的表决以及法律或法规的公布四个阶段。结合这次我国《个人所得税法》的修改，主要分析我国税收法律的立法程序。

　　1、法律案的提出。这是立法的第一道程序，法律案是由有权提出议案的机关、组织和人员依据法定程序向有权立法的机关提出的关于制定、修改、补充的废止某项法律的建议。但实际中，提出法律案的机关或人员已经进行了一定的理发准备活动，拟订了草案。我国的税法议案多由国务院提出。

　　2005年8月23日由国务院起草的《个人所得税法修正案(草案)》提交全国人大常委会第十七次会议审议。这次个人所的税法的修改，是由全国人大常委会法工委召集，由国务院起草，常委会审议。较之以前由各部委起草有更高的权威性，草案此前已多方征求意见，方案比较成熟。本次个人所得税法的修改，草拟阶段遵循了我国的税收立法程序的要求。

　　2、审议。法律案的审议是在议案提出后，有法案审议权的机关对法律案运用审议权，决定其是否列如议事日程、是否需要对其加以修改的专门活动。对草案的审议是立法化的重要环节。

　　个人所得税改革方向早已明确，即建立综合分类混合征收的税制，提高税前扣除标准，减少税率级次并降低税率，同时加强征管和加速配套设施建设。全国人大常委会顺利通过了一审。同时，全国人大法律工作委员会举行立法听证会，就修正案中的个税起征点问题广泛听取社会各界的意见与建议。凡满18周岁、有工资薪金收入的公民均可申请参加。 这是本次个人所得税发修正的审议环节。

　　3、表决。法律案的表决是有法案表决权的机关和个人，对法案表示最终的具有决定意义的态度。对全国人民代表大会法律委员会提出的法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。对全国人大常务委员会法律委员会提出的法律草案表决稿，由委员长会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。

　　该次个人所得税法修改，是由全国人大常委会法工委召集，由国务院起草。依照立法程序中对表决的要求，听证会过后，该草案在10月份全国人大常委会第十八次会议上获得通过。修订后的《个人所得税法》于明年1月1日施行。

　　4、公布。立法机关或特定人员在特定时间内、采用特定方式将法律公布于众，以便全社会遵照执行，即为法律的公布，这是立法程序的最后一个阶段。全国人民代表大会通过的法律和全国人民代表大会常务委员会通过的法律均由国家主席签署国家主席令予以公布。遵循这个程序，此次修订后的《个人所得税法》将于明年1月 1日公布施行。

　　税法的专业化、复杂化和对公众利益的调节的重要作用，需要税法具有更为严格的程序规定。总结而言，税收立法程序要体现国家机关之间制度上的制衡，要体现专家的作用，要体现公开性。这都是我国税收立法程序所需要改进和完善的地方。

　　1、完善税收立法中国家机关的权限划分，实现相互制衡

　　和国外较为成熟的税收立法程序相比，我国目前的税收立法过程中国家机关之间的制衡不足，行政机关在税收立法中具有事实上的主导地位。不仅大量的税收法律规范以行政法规和规章的形式存在，同时在法律制定过程中，由于税法的专业性、复杂性，行政、立法机关信息不对称，立法机关难以有所作为。另一方面，为了保护少数人的利益，防止多数人的大民主，立法过程中，需要广泛听取民意的同时，司法机关需要对违宪要进行监督审查。这是我国税收立法乃至整个立法程序存在的问题。

　　我国已初步构建了一个横向关系与纵向关系相结合的税收立法权限体制整体框架。全国人大及其常委会与国务院之间的税收立法权限划分，由全国人大及其常委会享有税收立法权并授权国务院行使委任税收立法权，这一方式是符合我国政治、经济体制及立法体制的实际要求的，具有一定的合理性。这是符合税法起草的专业性知识、技术要求，以及考虑全国人大在立法时间、立法程序等方面的局限性的实践惯例，但是，由国务院主持起草的税法应经全国人大或其常委会审议通过并正式颁布。此外，我国确立了分税制财政体制，中央与地方在税收立法权限方面有一定的划分。

　　这样的税收立法权限整体框架是相对合理的，但其内部存在一系列问题。

　　第一，全国人大及其常委会与国务院之间税收立法权限的划分不明确，国务院实际行使的税收立法权的范围过大。立法机关和行政机关在行使税收立法权方面具有很大的随意性。但是中国目前23个税法中，只有4个是全国人大立法制定的，其中还有一个已经取消了，就是农业税。因此在目前22部税法中，实际上只有3部是全国人大立法的，另外有19个是非人大立法。税收立法权限划分的不明确，给行政机关税收立法权的“自由”行使创造了极大的空间，大量的税收行政法规成为主体部分，致使税法的整体效力层次较低，权威性和稳定性较弱。作为本来就是税收征收部门的行政机关，制定约束自己行为的法律，本身就可能带来因为部门利益而使公民个人利益得不到充分保护，这样的理发行为更需要立法程序的法律规制，以及一个司法监督程序的监督，防止行政机关的违宪。

　　此外，在最高立法机关内部，全国人大与其常委会之间立法权限的划分不甚明了。宪法规定，全国人大“制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律”，全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的法律”，但对基本法律和基本法律以外的普通法律没有规定其具体事项范围，或是划分的具体标准，也表现出一定的随意性。给人造成的逻辑误解是，因为是全国人大所立之法，所以是基本法律，如个人所得税法；因为是全国人大常委会所立之法，所以是普通法律，如税收征管法；而非因为是属于基本法律的事项，所以应由全国人大立法，因为不属基本法律而为普通法律之事项，所以可由全国人大常委会立法。前述全国人大及其常委会与国务院之间税收立法权限划分不明也易使人产生这种误解。

　　本次《个人所得税法修正案(草案)》由全国人大常委会法工委召集，国务院起草，提交全国人大常委会第十七次会议审议。由于税收立法的专业性要求，各国都较多的由有直接信息来源、富有实践经验的税收执行机关即行政机关来起草。个人所得税法是由全国人大制定的，其修改是由全国人大常委会审议，但并不否认，个人所得税法是作为一部基本法律，而非普通法律。

　　2、加强税收立法中专家的作用

　　当今税收立法中，专家发挥着越来越重要的作用。我国《立法法》、《行政法规制定条例》、《规章制定程序条例》对专家参与立法内容做了规定。

　　2005年4月19日在美国西雅图举行的“中国财税改革国际研讨会”讨论了由吴敬琏领导的“中国财税进一步改革”课题组提交的多篇论文，其中关于我国个人所得税改革的小改和大改两个方案，引起与会中外专家的热烈讨论。专家们提出，在设计任何财税改革方案的时候一定要考虑到地方政府的激励，而且要在经济目标、社会目标和政治目标之间权衡，比如俄罗斯从2001年1月1日起，将原来个人所得税最高税率为30%的累进税率转变为13%的单一税率。中国的个人所得税可否考虑向这个方向转变，而不要改变地方征收个人所得税的“中国创举”。专家提出的关注的热点，也是我国税法有待于解决的问题，通过借鉴、论证，我国的税收立法可以朝更科学、效率的方向迈进。

　　税收立法需要技术、复杂专业知识、信息收集，专家在这方面长年的积累研究、实践，能够为制定更科学合理的税收法律提供知识储备。此次个人所得税法的修改，就起征点和关于要不要给地方浮动的权力等问题进行了专家论证。

　　关于起征点问题，从实证的角度考虑，专家通过具体的数据考虑扣除标准。第一组数据是民间一个权威的机构做出的对上海、武汉、西安、成都、北京、天津和沈阳七个大城市城市居民日常消费支出水平调查，具有区域代表性。数据通过对衣服、住房等7类8项以及冰箱、彩电等耐用消费品调查，一个三口之家每个月的基本消费支出是1484.94元，如果再加上子女的教育费用、北方冬季取暖等因素，一个三口之家里面的日常消费标准超过1700元。第二组数据是国家统计局的统计数据，2004年全国城市在岗职工年消费支出是7182元，那么每个月的人均消费支出是1143元。两组数据都具权威性，调查范围广泛，具代表性。考察居民的消费能力、社会民众的心里承受能力，以及国家利益的协调，相对而言个税起征点为1600元，具有合理性。

　　地方的财权问题。专家意见基本认为，全国统一减除额是十分必要的。在高收入地区，配置了更多的社会资源，发展了经济，生活水平较高，通过多纳个人所得税，给社会一定回报，平衡社会分配不公；西部的低收入人群少纳点税，缩小日益扩大的贫富差距，是社会应有的公平与和谐的体现。统一减除额是世界各国的通行作法，有利于发挥个税调节社会分配不公的杠杆作用，树立法律的威信、促进社会的公平。

　　但目前，专家在税收立法过程中的作用还未充分发挥，专家意见仅作为参考标准，利用专家的工作并未成为立法中的一项制度规定，其参与立法工作的范围也很局限。我国需要加强税收立法中专家的作用。

　　3、增强税收立法的透明度和公开性

　　我国以往的税收立法，一般在公布前民众对其内容一无所知。税法的制定和修改调整对公众切身利益的影响巨大。很多时候立法会议的实际进程尚无一个顺畅和一般的公众了解途径。增强我国税收立法的透明度和公开性，应当在法律中明确规定公众参与立法过程、表达意见的途径，应当及时向社会公布立法计划和进程，并设置专门的机构和专门程序收集、处理和反馈民意。

　　此次个人所得税法的修改，在信息公开、增强立法透明度和公开性上做了努力和尝试。电视、网络、电台、报刊杂志都进行了热烈的专题讨论。特别是作为全国人大常委会首次举行立法听证会的个税起征点听证会准备工作，全国人大通过媒体向社会发布公告，征集听证会的参与人员。到报名期限截止时，共收到公众报名申请4982件。与会人员确定后，全国人大常委会法工委发布信息介绍，20名公众陈述人来自东部省市的8人，中部省市的6人，西部省区市的6人。他们的月工薪收入，既有在1500元以下的，也有在1500元以上、3000元以上、5000元以上或者10000元以上的。他们从事的职业，有企业职工、企业事业单位管理人员、公务员、教师、各类专业技术人员、农村进城务工人员等；年龄最小的25岁，最大的55岁。 同时就此次法律修改草案中关注问题展开大范围的讨论，特别就修正案中的个税起征点问题广泛听取社会各界的意见与建议。凡满18周岁、有工资薪金收入的公民均可申请参加。听证会全程直播，媒体广泛报道，公众高度关注。近半数公众认为起征点应高于1500元。法律草案通过后，起征点修改为1600元，充分体现了民意。民众参与了税收立法的进程，切实保障了自身利益。增强税收立法的透明度和公开性，具有现实意义，体现了民主的进步。

　　4、完善听证制度

　　听证程序一般是指在行政机关的主持下，与听证事项有利害关系的当事人直接参与案件的调查及决定过程的一种体现民主性的公开程序。我国目前的立法程序也涉及对立法听证的规定。从总体上看，我国立方听证程序只是刚刚发展，尚未形成规范的听证制度。

　　首先，税收作为合法侵犯公民财产权利的法律法规，应当将听证制度作为必须旅行的立法乘虚，而不仅仅是可以采用的非必须程序。其次，我国税收听证程序的完善，应当与加强水手理发中转家的作用听证当事人的选择会影响听证的质量。最后，税收听证程序的完善应当与税收立法公开化、透明化结合，税收听证当事人的选择应当具有代表性，公众有权参与听证活动，了解听证内容及听证结果并发表自己的看法。

　　个人所得税工薪所得减除标准立法听证会作为我国立法法规定听证制度以来全国人大常委会立法中的第一次听证会在2005年月27日上午开始在北京举行，主要涉及个税起征点问题，部分全国人大常委会委员和全国人大代表，以及全国人大法律委员会、财经委员会和全国人大常委会法工委的相关人员将作为本次听证会的听证人。30名陈述人中，来自东中西部，代表不同收入阶层、不同职业、不同年龄阶段的20位代表，成为公众陈述人，其他10名陈述人，分别是来自草案起草部门财政部、国家税务总局和国务院法制办的代表各1人，全国总工会的代表1人，部分东、中、西部省、自治区财政或税务部门的代表各1人以及有关专家学者3人。此外，从报名申请中选出的20名旁听人作为现场旁听，可向听证会送交书面意见。

　　通过听证，立法机关可以获得更多信息，集中更多民智，以提高立法的科学性和民主性。公民通过表达意见，参与政治决策和立法进程，也可以了解更多法律知识。相关行政部门听取民意，可以发现并改进现行法规执行中不完善的地方。立法听证会成为权力与权利对话的良好机制，民众表达诉愿的平台。全国人大常委会“二审”通过的个人所得税法修正案草案与“一审”不同之处在于，修订后的草案将个人所得税起征点由1500元调整为1600元。这一新的个税起征点，或许仍然未让所有专家民众满意。但为形成这一数字，在立法程序上的不断完善，尊重民意的积极听证制度的设立，能让绝大多数公众信服，法律能够得到更好的贯彻执行，是我国民主立法的进步。

　　税收立法是特定的国家机关依据法定职权和程序，运用一定技术，制定、认可、修改、补充、废止、解释和监督税法的活动，需要坚持税收法定主义原则。因此，此次个人所得税法的修改，联系了理论与实证，法律与经济等不同的视角和层面，进行全面的分析和深入的探讨；体现了税收立法的法定程序，遵循法案的提出、法院的审议、法案的表决以及法律或法规公布四个阶段要求，同时展开了一些新的实践，是税收立法程序的一次改进，完善了税收立法中国家机关的权限划分，实现一定程度的相互制衡，发挥了税收立法中专家的一部分作用，体现了税收立法的透明度和公开性，同时首次立法听证会的召开，也是我国听证制度迈出的重要一步。此次个人所得税法的修改，是我国税收立法程序的一次改进，具有重要意义。