税收授权立法

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

税收授权立法(Delegated Legislation Of Tax)

　　税收授权立法指立法机关授权行政机关代行税收立法职责，即立法机关将其享有的税收立法权授予能够承担税收立法责任的行政机关，并由该行政机关根据授权要求所进行的税收立法活动。税收授权立法是必要的。由于税收立法要同时顾及征收效率、经济效率及经济社会的公平性，而行政机关在税法实践中获得远多于立法机关的征收管理经验与信息，所以行政机关在某些税收立法方面会比立法机关更加富有效率，因此，在获得税收立法机关授权的情况下，行政机关也可以承担税收立法的责任。

　　一是要有宪法明确规定的专门的授权主体。在税收授权立法中，只有代议机关才有权授权而成为授权主体，并且该权力必须由宪法性法律文件加以直接规定。这充分体现了宪法至上的原则，也体现了对人民基本权利的宪法保护。

　　二是要有明确的授权内容。在税收授权立法中，必须要以授权法或授权决定等方式明确授权内容，一事一授权，以防止授权立法机关以合法的形式对人民利益随意侵蚀。

　　三是要有确定的被授权主体。在税收授权立法中，须具备一定能力和责任的机关才得以被授权，以保证授权立法的严肃性。因此，被授权主体一般只有两个，一个是行政机关，另一个是地方权力机关，以行政机关为主。通常意义上所说的授权立法均指行政机关的立法。

　　税收授权立法的本质是宪政体制下的、分权基础上的立法权的重新配置，是立法权的转移。因而税收授权立法具有从属性、有限性和灵活性的基本特征。

　　1．税收授权立法的从属性

　　税收授权立法的从属性具体表现为权源的从属性，位阶的从属性，法律效力的从属性和立法内容的从属性四个方面。权源的从属性，是指税收授权立法权派生于职权立法，从属于职权立法。职权立法权直接来源于宪法的规定，而授权立法权则来源于法律的授权。来源于宪法规定的职权立法具有较高的稳定性，不经修改宪法程序不得增加或减少，而对授权立法，授权机关可以在任何时候收回或对授权进行调整。税收授权立法权的从属性突出表现在来源于议会而不是来源于其他依职权立法的主体。税收立法权属议会专有立法权，各国宪法明确规定为法律保留事项，因此行政机关或地方权力机关只有在获得立法机关明确授权的情况下，才能拥有一定的税收立法权。税收授权立法仅依宪法和法律制定，而不能依行政法规和地方法规。

　　位阶的从属性，指税收授权立法在税收立法体系中所处的等级地位具有从属性。位阶体现的是一个法律规范同其他法律规范之间的联系。由于税收授权立法本质上是立法权的转移，而不是委托代理，因此行政机关或地方权力机关根据授权而制定的是行政法规或地方法规，显然从属于宪法和法律。行政机关或地方权力机关接受授权后，只能以自己的名义制定、发布称之为“法规”、“规章”的文件，并自行承担相应的责任，而不能制定“法律”。根据法律优先原则，税收行政法规或税收地方法规必然从属于税收法律。

　　效力的从属性，是指依税收授权立法所制定的税法规范在实际运用中的约束力具有从属性。税收授权立法来源于法律授权，仅仅是对税收法律的细化和补充，因此其调整对象和效力范围自然比宪法和法律适用的范围窄；在实施过程中，由于税收授权立法位阶从属于宪法和基本法律，作为下位法，当其与宪法及法律规定以及授权法相抵触时，按照上位法优于下位法的原则，税收授权立法将因其违宪无效或因违反法律规定而失去法律效力。

　　内容的从属性，指税收授权立法内容源于授权法的规定，必须符合宪法、法律和授权法的要求。总体来讲，税收的特殊性决定了在立法机关制定的法律与授权立法之间，前者为主后者为辅，即税收授权立法只能做实施性的、解释性的、补充性的或例外规定，以及就暂未能制定法律的事项制定法规，而主要的、绝大多数的税收立法权则掌握在代议机关手中，某些基本的税收事项属法律绝对保留事项，授权立法不得为之且一旦条件成熟，法规上升为法律时，授权立法即告终止。从具体授权立法活动看，依授权所立之税法规范必须依据宪法和法律制定，不能违背宪法和法律的目的和宗旨。税收授权立法的内容必须要以法律授权所明示的具体的目的、范围为标准，不能超越授权规定的范围。

　　2．税收授权立法的有限性

　　税收授权立法的有限性主要从以下三个方面体现税收活动的特别要求。

　　首先，主体资格和行为的有限性。一方面，授权机关必须具有宪法规定的立法权限，无宪法规定的权限就无权可授出；另一方面，基于税收的特殊性，税收授权立法的授权主体，被授权主体，以及应授权力必须要由宪法或宪法性文件直接规定，并非所有的职能立法主体都具有授权资格，也并非所有的组织、团体、机关都能成为被授权主体。换句话说，只有宪法或宪法性文件做出了明确规定的，才能成为税收授权立法的授权主体和被授权主体，才能接受税收立法授权。

　　其次，内容的有限性。一方面，税收授权受到严格限制，什么样的税收权力必须保留、什么样的税收权力可以授出由宪法规定；另一方面税收授权立法必须在授权法明确的授权目的、范围、程度、期限内行使，不能对授权法有丝毫的超越，更不能超越宪法和法律的一般规定，否则即为越权无效。

　　再次，权能的有限性。这是指税收授权立法的权能缺乏完整性和独立性。代议机关所立税法，具有完整的制定权、修改权、补充与废止权，还有提案审议、表决和公布权。而税收授权立法的权能则要受制于授权法的规定，通常是不完整的，税收授权立法一般只有对实施细则的制定权，而没有对法律的修改权、废止权。同时，税收授权立法本身的效力必须受授权机关、司法机关甚至专门机关的绝对监督与制约，税收授权立法效力必须要经过审查才能生效，有些税收法规还要待批准才有效力。

　　3．税收授权立法的灵活性

　　税收授权立法的灵活性具体表现在授权的灵活性和授权立法的及时性上。

　　授权的灵活性，是指授权机关，即有税收立法权的权力机关可以根据实际需要适时地将某些立法权授出，适时收回，可根据需要确定授权期限的长短，不受宪法程序的限制。这是因为社会生活变化莫测，当突发事件发生时，或紧急情况出现时，议会立法的程序性要求和时限显然无法满足特殊需要，而将立法权授予行政机关恰好能满足其要求，特别是当影响社会经济生活的事件发生时，税收授权的灵活性可发挥应有的作用。

　　授权立法的及时性，是指被授权主体可以随时根据现实情况，依授权灵活制定、调整某些法规。社会生活是快速变化的，由于税收行政机关最靠近经济生活、熟悉经济活动，具有高度的敏感性，富有专业方面经验，而且没有烦琐的立法程序限制。因此它可以及时、快速地对经济变化做出反应，高效灵活地制定或修改法律细则。税收授权立法的灵活性充分发挥了政府利用税收杠杆调控经济的巨大功能，又没有破坏宪法的稳定性。

　　严格地说，税收立法权应完全保留在直接对选民负责的立法者手中。然而在实践中，由于各种情况的出现，税收及税收立法的特殊性以及现实需要为税收授权立法提供了存在的正当理由，使税收授权立法得以运用并发挥着较大的作用。

　　(一)税法的专业性、技术性和复杂性的需求

　　税法是跨税收学、法学、经济学、财务管理等的综合性学科，在税法的制定过程中体现出了较强的专业性、技术性和复杂性的特点，主要表现在税制结构的设置、税法规范的表现，以及税法功能的发挥等多个方面。

　　税法体系十分庞杂，税种的总体设置、各税种的配合、税收环节的设计是一个综合、复杂、专业化的工程，涉及对不同行业、不同地区、不同个体的实质性影响，因此，要求税制结构的设置必须要具有高超的专业技术，必须要对各税种进行科学合理的分类，以构成一个内在和谐统一的整体，才能保证税法体系作用的有效发挥，保证其职能对社会经济生活的良好影响。

　　税法规范是专业性极强的法律规范，在制作、形成法律文件的过程中，有着较强的专业性、技术性、准确性要求。如对税法构成要素的描述上，对征、纳税活动规范的表达上，都要求立法人员必须具有较高的专业化的业务素质和丰富的经验。最重要的是税法功能的发挥所带来的专业性、技术性和复杂性的要求。税收的实质是经济资源由私人经济部门向政府部门的单向转移。随着公共产品支出的不断加大，快速增加的财政收入压力与纳税人赋税意愿和能力的矛盾也不断加大，特别对经济转型国家和发展中国家，由于市场经济发展的不充分，一方面需要大量的资金增加建设投资、支付公共事业开支，另一方面，又要保护尚不充足的税源，财政压力大与纳税人赋税能力低的矛盾十分突出，因此，既要保证财政收入，又要不断降低税率，减少矛盾，无疑会使税收立法的专业性、技术性和复杂性增加。

　　税收的职能不仅在于财政收入，还在于宏观调控，以解决市场经济所带来的弊端。运用税收杠杆调控经济，涉及众多的利益主体和利益关系。将经济资源从不同利益主体手中取出，由市场自由决策的范围转到由政府决策的政治决策的范围内，一方面直接影响纳税人的收入，影响纳税人经济行为的意愿、方向和规模，使私人资本投入更符合国家的政策方向；另一方面，它作为经济基础，使国家能以此为宏观调控的力量，并决定着这种宏观调控的深度和力度。因而，税法必须要合理界定经济资源在私人部门与政府部门之间的分配，并在此基础上，为国家通过税收合理、适度地干预经济提供法律依据。既要发挥市场经济的基础作用，又要恰当地纠正市场偏差，弥补市场经济的缺陷，税收立法的专业性、技术性和复杂性不言自明。在运用税收杠杆调控经济时，何时调控、调控的内容、方向、幅度等也都具有极强的专业性和技术性要求。

　　政府运用税收杠杆调控经济时并不是为了效率而效率，更重要的是在效率的基础上实现社会公平。税收作为一种再分配工具，在调节收入分配和纠正分配不公方面具有不可他代的作用，可以成为保持社会公平、合理的支撑点。一方面，税收可以从收入来源方面调节个人收入水平以及产生收入的要素条件，决定市场要素所有者的实际收入水平；另一方面，可能从个人可支配收入的使用方面减少货币的实际购买力，减少个人收入的差距，尽可能实现收入分配的公平。因此税法就必须要对收入分配进行合理调控。既要维护收入和与投入相适应的收入分配格局，又要将收入分配差距控制在社会成员所能承受的限度内，税收立法就必须要在财政收入、经济效率与分配公平上寻找最佳平衡点。这显然是一项专业性、技术性和复杂性极强的工作。

　　(二)税法的应时性、地方偏好和灵活性的需求

　　应时性、地方偏好和灵活性，要求税收立法能满足形势要求、适应形势的变化，并考虑地区差异。现代社会，财政对经济的作用不再仅是自发的，而且是自觉的。税收杠杆是国家依靠财政调控经济的重要工具，依靠税收杠杆发挥自觉调控经济的作用，就要跟上经济发展不断变化的步伐，税收法律也必须要具有较强的应时性，才能自觉地应对不断发展变化的复杂的经济环境。即使是已经制定的法律制度，由于客观情况的变化，也需要定期调整，如由于通货膨胀原因而调整税率等税收要素，这就要求税收立法具有较大的灵活性。

　　地域特殊性，地区的经济发展水平的差异，地区特有的资源优势与劣势，也需要有针对性的税收立法。因此，立法机关只能制定法律框架，那些具体的细节问题、地方性问题和未来可能出现的新问题则需要交给行政机关来做出具体规定，保证立法的灵活和高效，以满足各地区经济发展的不同要求。

　　(三)应对紧急事件的需要

　　税收授权立法也是特定时期应对紧急事件的需要。所谓特定时期或非常时期，是指国家的经济、政治、社会发生重大变革或出现重大异常的时期。如政治革命、自然灾害、战争与动乱等紧急情况。特定时期的共同特点是：经济形势可能急剧变化，经济秩序可能被完全打乱，国家需要快速、大幅度调整原政策和计划，以克服经济停滞或过速增长。这时，完全靠立法机关以立法程序按部就班地制定法律，存在较长的立法时滞。因此，必须要赋予行政机关一部分税收立法权，利用行政机关立法便捷快速的特点，以满足紧急情况下对税收活动的特殊需求，也通过发挥税收杠杆对调控经济运行所具有的积极作用，达到尽快稳定经济形势、维持一定秩序的目的。

　　(四)实现政策目标的需要

　　十九、二十世纪政府职能的扩张，是包括税收授权立法在内的授权立法产生的社会基础。由于市场失灵、科技进步和社会生活的急剧变化，仅靠市场这只“看不见的手”调节经济，带来了许多弊端，有许多问题市场自身也难以解决，这促使政府走上了干预经济的道路。而随着政府调节这只“看得见的手”在经济领域发挥着日益重要的作用，政府行政职能的扩大不断得到强化，扩大至了制定法律领域。现代行政管理的复杂性、国家经济和社会功能的扩张，使得在适当的场合下赋予行政机关广泛的权力成为必要，特别是在为实现某一政策性目标时。

　　(五)克服税收法律局限性的需要

　　伴随着由政府职能扩大而产生的对法律需求的增加，暴露出了早期宪政理论所确立的议会独占国家立法的局限性。从一般立法角度和税收特殊性角度出发，可以看到，税收议会立法存在着创制时间有限、立法能力有限、立法程序刚性强和立法内容操作性较差等缺陷，客观上要求税收授权立法做重要的补充。

　　从创制时间看，任何国家的立法机关都按照会期或法定条件举行会议，会议期间必定有限。在有限的时间内要完好地解决复杂的税收立法问题显然是很难的。如果让议会承担全部的立法工作，从时间上是无法保证税收立法的数量和质量的。同时，有期限性的议会立法本身也无法跟上经济的快速变化。

　　从立法能力看，“凡从事立法的人都必须具备两个条件：一是必须具有利益、利益选择、利益与立法调整关系等方面的知识；二是必须能公平地解决利益冲突，解决利益冲突的公平意识必须力求保持纯洁，不因立法而损害不应当损害的利益。”立法人员虽然由民意产生代表了民众利益，他们可能在利益选择和实现公平的愿望上具有优势，但不一定在利益选择和实现公平的能力上具有优势，也不一定拥有充分的法学、经济学等方面知识，因而不适宜做过细的专业性立法工作。因此，由立法机关制定的税收法律并非等同于高质量的税收法律，而行政机关在税法起草的技巧和专业知识方面更有优势，尤其是财税部门，直接管理各种税收事务，熟知本部门情况，因此，立法机关将一部分税收立法权授予行政机关是合理而明智的选择。

　　从创制程序看，税收法律制定的程序繁复、细腻，其优点是谨慎、正式、彻底，但缺点是刚性的立法程序和较长的立法时间，应变迟缓、手续烦琐，无法很好地发挥税收立法在调控经济中应有的作用。税收调节一般通过自动调节和相机抉择的作用实现其功能。因此要求税法必须要根据不同的经济状况适时做出相应的调整。依靠议会立法显然无法做到这一点。

　　从税收法律的内容看，税收立法由于要保持较大的稳定性、包容性和适应性，因此立法机关只能制定一般性的、原则性的、主要的条款，只能更关注税法的总体框架和整体协调性，不可能考虑太多的差异性、地方性、地区性、多样化、时间性等等因素。内容的粗糙和难以操作必然要求将税法的细化、明确化和具体化的任务交给行政机关。

　　总之，税收授权立法存在着正当性、合法性和合理性。在实际运用中也充分显示出了其特有的作用。税收授权立法具有着节约议会时间、迅速、灵活性、弥补议会不能预见的问题以及解决专业性技术性问题的优点。然而随着实践的发展，税收授权立法局限性也突显出来，其潜在的危害性警示着人们，税收授权立法运用不当就会直接造成对法治的破坏，必须要引起极大的关注。

　　1)授权立法是对税收法定原则的发展与延伸

　　授权立法不是对税收法定原则的否定，而是对税收法定原则的发展与延伸。按照税收法定原则，征税权由立法机关专有，立法机关则对全体公民负责。但是，随着税收制度日趋复杂，征管方式与程序的日益专业化，立法机关已经难以对税收法规的细节、经济社会影响做出完整而准确的判断。首先，现代税收的职能已经不局限于收入的筹集，还需要对宏观经济进行调控，立法的技术性、专业性日益增强。在判断宏观经济需要何种调控及调控的程度时，行政机关常常比立法机关具有更及时、准确的信息，能够对税收法规带来的资源配置、收入分配影响做出更及时、准确的判断。其次，现代社会的经济社会运行节奏远快于资本主义发展的初期，对于宏观经济波动及社会紧急事务的处理，必须具备实时性，以避免政策效果的时间不一致，相对而言，立法机关的税收立法要通过烦琐的立法程序，不具有灵活性，难以适应现代社会的经济社会运行节奏。再次，经济社会发展涉及众多的新生经济社会现象，在对这些新生事物尚未完全认识而又需要予以税收影响时，立法机关的法律条文难以及时修改，不能根据对新生经济社会事物的新认识来进行灵活调整。因此，授权立法得以在税收法定原则之下出现并发展。

　　2)授权立法以税收法定原则为前提

　　授权立法不能与税收法定原则相违背，恰恰相反，授权立法要以税收法定原则为前提。首先，授权立法要从属于税收法定原则。在对税收要素事项加以规定之前，行政机关必须得到立法机关明确的授权，对税收要素事项加以规定之后，必须接受立法机关的监督和制约。立法机关只是将税收立法权的部分移转，在法律位阶上，税收授权立法低于宪法及税收法律。这意味着税收行政立法必须与立法机关制定的税收法律保持一致，不得抵触。行政法规可以对法律已设定行政处罚作具体化的规定，但必须在法律规定的违法行为、处罚种类和处罚幅度的范围以内。其次，税收授权立法的限制条件较立法机关的税收立法更加严格。从税收授权立法的内容来看，可授权的事项有一定限制，部分特殊税收立法事项，如有关犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制等仅能由立法机关履行，不得授予行政机关。从税收授权立法的生效条件看，授权立法必须明确授权的目的、范围，并要求被授权机关行使授权严格遵守。如果没有明确立法授权目的和范围，则该授权无效，以此授权为立法依据的税收授权立法也无效。从税收授权立法的形式看，根据授权制定的法规与立法机关的立法有严格的区分，并且根据授权制定的法规应当报立法机关备案。从税收授权立法的期限看，当授权立法所制定的法规走向成熟之后，应当及时转入立法机关进行法律制定，并终止相应立法事项的授权。再次，税收授权立法不可转授。尽管立法机关可以将税收立法权授予行政机关，但是接受授权的行政机关不可将这一授权再度授予其他行政机关。

　　3)税收授权立法总是存在审查和规制

　　尽管税收授权立法与税收法定原则不存在本质矛盾，但是，以立法权保留、立法监督、司法监督等方式审查和规制税收授权立法仍然是必要的。一方面，表达公民纳税意愿的机构是立法机关而非行政机关；另一方面，税收授权立法的主体与税收执法的主体不加区分，会破坏立法权与行政权的相互制衡，进而妨碍纳税人权利的保护。因此，税收授权立法的关键问题，是如何在授权立法与立法机关立法并行的前提下对税收授权立法规制，以保证税收授权立法的正当性。