财政压力

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什么是财政压力

  财政压力指一个国家财政收入供应财政支出需求之间持续紧张的状态。

财政压力的分类

  财政压力一般表现为财政资源的流动性出现困难,无法及时支付财政支出,导致国家职能无法履行,造成政府合法性下降的状态。财政压力过大,会诱发财政危机甚至演变为社会危机,使国家社会秩序恶化,短期无法恢复到先前的相对稳定状态。

  财政收支缺口是财政压力的共同表现,是政府无法及时支付按照承诺、法规、惯例或合约到期应支出资金。在政府依靠借债弥补财政缺口的情况下,财政赤字成为当前财政压力向未来转移的方式。在政府垄断货币发行权的条件下,财政发行成为财政赤字的变形方式,但引起的通货膨胀会引发下一阶段更大的财政压力。根据财政压力的影响与来源,可以将财政压力分为生存性财政压力、国家间竞争性财政压力、社会公平性财政压力、持续发展性财政压力等。

  生存性财政压力分为公共生存性财政压力和政权生存性财政压力。公共生存性财政压力往往伴随着政权生存性财政压力,但政权生存性财政压力也可能单独存在。公共生存性财政压力既可能来自外部,也可能来自内部。来自外部国家的生存性财政压力,体现为战争掠夺或殖民地压迫。国家间生存竞争引起人口灭杀、生存空间压缩,相伴的军费、战争赔款、财源减少是国家最难以承受的财政压力。来自内部的生存性财政压力,一般源于天灾或人祸,或天灾引发的人祸。在政府)}灾不力的情况下,就可能出现饥民、流民,引发国内动乱和战争,由饥民的生存性危机引发政权危机,增加的军费演化成新增的财政压力。人祸导致的财政压力,是由于执政失误、政权斗争等引发灾荒、动乱、战争等危及国家和民众生存的危机而相应增加的财政压力。生存性财政压力具有急迫性,国家如不立即着手缓解,将会引发人权危机和政权危机。公共生存性财政压力必然引发政权生存性财政压力,但后者也可能因权力群体内部的矛盾而激发。

  国家间竞争性财政压力来自于国家之间存在着的此消彼长的竞争,竞争的失败者可能失去发展机会甚至面临生存危机。国家间的竞争性压力体现在军事竞争、经济竞争、文化竞争等各个领域,传导到财政领域形成财政压力。要争取在国家间竞争中处于优势,摆脱劣势,就需要财政在相关领域进行投入。最残酷的国家间竞争就是战争,战争竞争不仅包括军备竞争,更包括经济实力竞争、组织力竞争。战争准备过程可能需要数年到数十年,相应的战争及财政压力具有持续性。只有具备了均势报复的能力,才有利于避免战争。国家间经济力竞争需要财政收支政策鼓励资本的形成和民众创造力的激发,保护产权;国家间组织力竞争需要增加政府管理支出和意识形态支出。

  社会公平性财政压力,是由于社会不同阶层收入悬殊带来的财政压力,来自收入机会或收入分配的不均衡,一旦和社会公认的公平脱节,会消解国家的合法性,影响社会秩序的稳定,危及经济的持续发展。社会公平性财政压力由社会分配结构引发,深层次原因在于权利分配的不平衡。人权、产权的差异,是造成收入差异的先天原因。严重的社会公平性财政压力可能与生存性财政压力交叉“交叉感染”更容易激化社会危机和政权危机。提高社会公平程度,需要增加促进社会保障、个人发展方面的健康、教育支出,从而构成社会公平性财政压力。社会公平性财政压力的消解程度,决定社会共同体整合程度,是国家经济力、组织力的重要决定因素。

  持续发展性财政压力,由人与自然关系紧张引起,是人口增长、经济发展的结果。人类活动超过资源与环境的承载力,可能引起生态灾难,给子孙后代带来生存发展困难。持续发展性财政压力既激励人类提高利用资源的能力,又制约人类超越自然承载力的欲望。提高持续发展能力,需要增加环境保护、资源开发等方面的财政支出,构成持续发展性财政压力。持续发展性财政压力的消解程度,决定了国家是否具有持续发展后劲,能否降低生存危机几率。

财政压力的成因

  财政压力由财政收入弹性与财政支出需求刚性之间的矛盾引发。财政收入弹性决定于经济发展水平国家自主性程度、收入征管的技术水平、财政收入组织的努力程度等。提高组织财政收入努力程度可能减小财政压力,但会将财政压力转移为社会压力,直到减少的财政压力与新增的社会压力持平为止。财政支出需求刚性决定于政府职能财政职能。政府职能和财政职能决定于国家面对的来自外部环境和内部社会的压力,具有客观性。同时,政府职能和财政职能也建立在财政主体对国家需要认知的基础上,具有主观性。如果财政主体对外部环境和内部社会压力缺乏理性认知,可能对财政压力麻木不仁,引发更严重的国家危机和社会危机。

  (一)财政收入方面的原因

  来自财政收入方面的财政压力,表现为财政收入减少或财政收入增长缓慢,其成因可能是经济增长尤其是人均经济增长缓慢、税源减少以及组织财政收入不力等。经济增长尤其是人均经济增长缓慢,既有资源配置方法的原因,也是政策取向影响的结果。市场体制、计划体制对经济增长的影响不同,是否采取产权保护、鼓励技术进步的政策其结果也不一样。税源减少的原因可能是政治原因,也可能是经济原因。前者如税源地被敌方占领、行政区划调整、财权调整等,后者如发生自然灾害等。组织财政收入不力可能是由于财政收入方式选择不恰当、缺乏对先进技术手段的应用、组织收入效率低下等。具体而言,财政压力来自财政收入方面的原因,包括经济增长状况、相对议价能力、交易费用贴现率等。

  经济增长状况是决定财政收入规模与结构的关键。产权制度是对经济增长具有根本性激励作用的制度,也成为决定财政收入的决定性制度。在技术和生产发展水平低的地方,可征税的东西较少,度量和监控财政收入提取的手段也比较少。技术进步、知识存量增加、生产率提高及组织创新,有利于降低向较大比例人口征税的费用,可取得的财政收入较多。战争、动乱及自然灾害会破坏生产能力,减少财源。

  相对议价能力是指对强制资源、经济政治资源施加控制的程度。国家垄断的强制资源、经济政治资源越多,其议价能力就越强。当政府日渐加强对经济活动的管制,拥有越来越多的对经济活动的许可权力时,那些受到国家监督的人就会有更多的寻租活动。由于议价资源在整个人口中分配不均,一个政府会与不同的代理人或民众集团订立不同的契约。如果民众能以很低的成本逃走,他们就会用脚投票。从古至今,多数政府都不得不向经济上强有力的角色让步,以换取他们的支持。经济中劳动的逐渐专业化和分工,推动了政府这一个为了提供公共产品而建立起来的专业化机构的发展。

  交易费用是协商政策并在达成协议之后执行政策的正成本。最重要的交易费用包括协商政策合同、度量财政收入来源、监控服从、使用代理人或其他中间人、惩罚不服从者以及创造准自愿服从的费用。政府在关于民众的活动和财产方面的信息获取费用高昂的情况下,必须制定政策以降低他们的交易费用。专制君主政府几乎垄断了强制力,但未必具有完善的监控能力。其政策致力于组织最大化的财政收入,但仅仅提供最低限度的服务。它们能获得的财政收入的数量,取决于杜绝代理人中饱私囊的能力。它们甚至不得不提供一些酬谢代理人的激励机制,让代理人尽可能地征收财政收入。

  度量能力在很大程度上由可用技术制约,决定了政府能够对何种商品征税和在何地征税。在没有货币经济的时代,税收实物形式缴纳。在古埃及、中国古代或者罗马君主制末期,政府激励代理人的手段往往是给代理人固定的实物津贴,以保障他们应对收入的波动。在实行包税制的情况下,官员竞价购买征税权,在征税之前交付规定的数额,而向纳税人征收的盈余则归入私人腰包。强制执行手段的费用很高,而且其使用通常会累积不满情绪,甚至可能点燃反抗的怒火,所以政府不得不努力创造准自愿服从。货币化商品化的经济是降低税额评估和征收所得税的交易费用的重要因素。然而,如果没有公众的默许,政府要获得公众对所得税的服从,成本将高不可及。代议机构的存在,最终促成了普遍的准自愿服从。

  贴现率取决于政策制定者的时间意识,较之眼前,若个体越看重将来,贴现率就越低;贴现率越高,政府就越少考虑到未来。低贴现率与统治的安全相伴,高贴现率则缘于安全或者激烈的竞争。贴现率高的政府不怎么关心未来,它们较少关心长期促进经济增长和财政收入增加的条件,而更加关心对现实财政收入的提取,即使冒着妨碍产出的风险也在所不惜。贴现率低的政府则有兴趣保证未来的财政收入。在某一点上,若进一步提取财政收入将威肋、未来的产出,则其财政收入提取将暂时中止。政府并不总是选择带来最多财政收入的政策,这缘于政府保有权力的需要。贴现率高的政府将鼓励代理人向居民提取一切可能的岁入,同时力图确保自己得到其中最大的份额。面临周期性选举且不能在竞选中使用税收收入的政府,有可能限制自己不向潜在支持者征收不受欢迎的税种

  (二)财政支出方面的原因

  来自财政支出方面的财政压力,表现为财政支出增长过快,失去节制。首先,由战争及战争危险引起的军事财政支出,是历史上财政压力的重要来源。而战争与军备竞赛可能是主动发起的,也可能是被动参与的。战争因其后果的严重性,比自然灾害更多地耗费资源。持续的战争不仅会掏空国库,还破坏经济基础和财源。当然,战争的胜利者可能取得战利品甚至战略资源,赢得发展时间与空间,舒解长期财政压力。其次,政权运转支出给财政带来持续性压力。由于对君主及贵族人口的增加和消费水平的提高缺乏制约,官僚队伍也存在无限扩大的趋势,政权运转支出增长常常超过经济增长的速度。再次,灾害救济与社会保障等支出,随着社会人口增加和环境恶化而增加。在国家竞争中,经济发展支出等支出带来的财政压力成为长期的关键性因素。从世界范围来看,无论是何种发展程度的国家,无论是采用何种衡量指标财政支出规模都呈现出不断增长的一般趋势。西方经济学对财政支出增长理论研究较多,“瓦格纳法财,“时间形态论,“发展阶段增长论’“官僚行为增长论”等理论从不同方面论证了财政支出增长的原因。

  公共选择学派认为,官僚追求的目标是在其任期内获得最大预算,类似私人企业家所拥有的增加收入的机会是很小的,他们更关心的是所得到的额外津贴、权利和荣誉等。官员的效用函数包括薪金、机构或职员的规模、社会名望、额外所得权利或地位,可能追求的目标包括薪金、职务津贴、公共声誉、权利、任免权、机构的产出、容易改变事实、容易管理机构。除了最后两项外,其余的目标都与政府预算有单调正相关关系。官员和政府之间的关系被看做是一种双边垄断。官员只把他的服务卖给政府,而政府只从官员那里“购买”服务。官员每年从国家预算中获得一次性拨款,同时允诺提供一定的总产出来交换预算。官僚以机构规模最大化作为目标,导致财政支出规模不断扩大,以至于超过公共产品最优产出水平所需的支出规模。官僚机构通常拥有提供公共产品的垄断权,在很多情况下独家掌握着特殊信息,这使他们能够让君主或政治家相信他们确定的产出水平的社会收益比较高,从而实现规模最大化的财政支出。

  在民主制度下的多数票规则下,利益集团联盟将导致更多的政府支出。随着市场的发展,专业化分工不断深化,政府增长与私人部门中的管理阶层的就业增长是平行的。专业化组织日益增长,导致市场经济的交易费用提高,而专业化的不断增长又造就了大批新的利益集团。这些利益集团将向政府施加压力,要求进行再分配,又要求政府降低交易费用从而提高效率,造成政府支出的扩大。一个国家的利益集团越多,政府支出规模就越大。稳定的经济和政治环境有利于利益集团的成长,利益集团的增长又增加了扩大政府开支的压力。

  (三)流动性不足导致财政压力

  财政压力还可能由财政收支的时间性、地区J险不匹配引起。财政压力不仅表现为由于财政收入的不足或减少,导致政府承诺支付的财政支出无法实现,而且表现为财政资源的流动性不畅,如在财政资源是实物形式的情况下财政收入的实物品类与财政支出需求不符,或财政资金收支在时间上不对应,先支后收资金周转不灵。通货膨胀造成财政收入增加但实际购买力下降,实际财政支出减少但未来财政支出增加,将即期财政压力向未来转移‘通货膨胀税”与“铸币税”成为财政压力的变形表现。在实物经济时代,财政资源的调配是重大问题“官仓制度’“槽运制度”等都是财政制度的重要组成部分。进入货币经济时代后,市场经济运行方式大大节约了财政资源(资金)的周转成本。国债市场的发展,更为财政资源的跨时间调剂提供了技术支持

财政压力的影响

  财政制度变迁乃至国家兴衰,往往都有财政压力的背景。战国时期诸侯争霸加剧了财政压力,成为商鞍变法的主要原因,变法打下了秦统一中国的财政基础。汉初的“和亲”政策正是源于财政吃紧,轻摇薄赋数十年,汉武帝一朝搜刮净尽,北击匈奴扫平边患,也使汉朝盛极而衰。唐代中期,由财政压力引起财政危机,随后的“两税法”变革奠定中兴根基。土地兼并下流民起义造成的财政压力,强化了明清两朝“摊丁入亩”的决心,变革加强了重农抑商政策并刺激了人口膨胀,成为中国近代落后的财政根源。1642年爆发的英国内战及1688年的光荣革命,均与财政压力下国王与议会的财政权力之争有关。18世纪末爆发的法国大革命,偿债压力是其直接起因。第一次世界大战后德国魏玛共和国逐步蜕变为专制政体并最终导致法西斯势力执政,与其承担巨额战争赔款导致国家财政几乎破产直接相关。

  在现代化过程中,财政压力是工业革命的重要原因,为市场经济成长开辟了道路。15001700年,荷兰和英国比法国和西班牙发展得更快,是各国对持续的财政压力的回应所产生的特定的产权形式的结果。在应对频繁的战争危机中,西欧各国由于政府相对议价能力存在差异,发展出不同的财政和产权制度“国家的成长与其说是有意识扩张权力的结果,不如说是为了避免财政崩溃而意图寻求权宜之计的结果。”诺斯和托马斯强调:“生存是当务之急,在这一短暂的时期,国家收入现值最大化,毫不奇怪,往往导致所有权结构实际抑制了经济的增长。”16世纪初,西班牙是欧洲最强盛的国家,哈布斯堡家族在欧洲拥有了包括西班牙、荷兰等富庶之地,在美洲有着广阔的殖民地。西班牙财政收入的主要来源是新兴的尼德兰地区缴纳的税收、从美洲流入的黄金以及从养羊业团体那里收取的税收。为了方便地从养羊业团体获得财政收入,13世纪后期,西班牙国王将各地的牧羊人行会(牧主团)合并成一个组织以便于统一征税,结果反倒增强了牧羊团作为一个利益集团的势力,它后来取得在西班牙土地上随意放牧羊群的特权,在几个世纪里一直强烈反对发展有效的土地所有权。国王权力缺乏制约,于是有恃无恐地强征暴敛。1470一1540年,西班牙的税收增长了22倍。后来,低地国家反叛,这些地方的税收停止,随后来自新大陆的财富也在减少。在财政压力下,为了增加岁入,国王将某些重要的垄断权转让给了城市行会,地产被充公征用,贵族的身份(可免除征税)被出售。由于垄断、高税率和财产充公,导致了产权结构的扭曲,鼓励了那些不受国家影响也对社会没有产出的活动,而阻止了个人去从事各种有价值的生产性活动,贸易商业不可避免地衰落了,曾经称雄一时的欧洲最强国西班牙衰落为二流国家。

  在英国的现代化过程中,法国的规模、西班牙的财政实力以及尼德兰新兴的市场组织,无不构成强大挑战。为了扩充军备保护海外贸易,从都铎王朝开始,英国国王便开始以出售和转让特权的方式来增加岁入。羊毛是英国国际贸易的大宗出口品和主要的税收来源。从巧世纪后期开始,王室、羊毛出口商和国会(主要代表养羊和售毛的地主及商人)三方,为征税范围展开了斗争。由于国王不具有专制者需要的军事垄断优势,不得不作出妥协,虽然获得了税金,但国会赢得了规定征税水平的权力,而商人得到了对贸易的垄断。后来,羊毛垄断消失了,羊毛税也成了政府税收的次要来源,国会专有的征税权保留下来。英国原来由国王把持的对所有权的控制转移到由商人和土地贵族所组成的国会手中,而这个集团出于对其自身利益的追求,通过限制王权来保证私人所有权和竞争,建立了有利于其长期增长的产权规则。“很显然,这些制度的演变奠定了英格兰走向不列颠和世界主宰的动力基础。没有财政革命,英格兰不可能击败法兰西。这些演变同样为工业革命奠定了基础。”

  希克斯认为,财政压力在市场经济体制形成中发挥了重要作用。在近代一些欧洲国家,随着商业经济规模大大超过其农业基础的水平,对由国王提供的公共物品的需求数量也同时增加,这导致政府开支的扩大。此外由于战争等非常事件导致支出的增长并非稳步而是间歇上升,致使国家开支经常面临某种内在压力。同时,由于国王的主要税收来源是向农民或农奴征收的土地税,而这种税所提供的收入越来越不能满足支出的需要,而且这种征税方式“无法从现在那些能付得起多得多的钱的人的财富中抽取到一些”,这样就导致了财政收支失衡,财政压力增大。为了缓解财政赤字的压力,国家开始寻求向新的财富征税。这种努力促使税收制度不断蜕变。由于以土地税为国王税收主要来源的税制存在局限性,于是向商业贸易征税成为其重要选择。

  最初,一些国家政府通过间接税国内贸易对外贸易中获得尽可能多的收入,但是征收间接税受到地理条件的制约,征收间接税的高昂成本导致国家税收大量流失。此后国家寻求对企业和商人的收入直接征税。直接税征收要有公认的办法查明收入,但在收入容易估算的富有者大批出现以前,要完全顺利地实行所得税是不大可能的,商业利润地租收入更加难以测量。国家和商人之间存在严重的信息不对称,政府无法通过强制力量查看每个企业的经营的“隐藏信息”。这时,股份公司制度为国家改善财政状况提供了有力的工具。由于有限责任公司必须保护债权人本金,否则公司一旦失信就借不到钱,为此在会计上必须明确什么是可以分配的利润。一旦确定了应该分配的部分,也就确定了应该纳税的部分。于是,只要税率保持一个较低的水平,公司总会如实地汇报自己的利润,因为盈利水平高的企业才能吸引到更多的资金,从而使商人能够得到更大的利益。国家在克服财政压力的过程中不断寻求向新财富征税,由此建立了现代税收制度。向银行借债缓解非常支出的同时,国家信誉得到提高,促进了资本市场和整个货币制度的建立和成熟。政府在缓解财政压力的过程中,不断地追求私利—增加税收收入,结果却提供了对社会有利的产权规则,推动了向市场经济过渡的制度变迁。为应付战争带来的财政压力,公债制度的演变比税收体制的变革意义更为深远。中世纪时的国家以信誉不佳著称,借款给国家的风险要比借款给私人的风险高得多。政府举债技术的进步是与银行业的发展分不开的。在银行发展的第一个阶段,银行家仅仅是作为投资委托人,凭借比客户掌握更多关于投资机会的信息以赚取利差。后来,银行开始吸收存款并把暂时未提取的存款贷出去,同时为随时支付储户的存款及防止“挤兑”,银行间建立起相互保险机制。到了银行发展的第三个阶段,银行具备了创造货币的功能,通过货币创造帮助政府加强了征收国民储蓄的能力。政府与银行的利益紧密地结合在一起,国家不会冒着使银行破产的风险而欠债不还。政府偿债信誉的提高,又使得国债有可能在资本市场上流通,增加了国债的流动性,使国债逐渐成为投资者欢迎的投资对象。这样,政府克服财政压力的结果,导致它一方面在不断寻求向新财富征税时建立了现代税收制度,另一方面政府向银行借债缓解非常支出的同时,国家信誉得到提高,促进了资本市场和整个金融体系的建立和成熟。政府在缓解财政压力的过程中,不断地追求私利—增加财政收入,结果也同样地提供了对社会有利的产权规则,推动了向市场经济过渡的制度变迁。

  财政压力影响到财政模式的选择及财政契约理念的形成。财政制度与产权制度紧密相关,是产权转移及保障的游戏规则,对产权界定和初始配置是财政制度的主要功能之一。为了追求收入最大化,政府在收入生产中将会尽可能地增强自己的讨价还价能力,一个非常有吸引力的方式就是扩大国家对于社会资源的所有权,将越来越多的社会资源转变成国有。国家通过购买和强制性取消某些私有产权的方式来达到这一点。然而,政府增强自己的讨价还价能力的行为,可能导致国内的资产者与政府在国内外的政治竞争对手结盟,从而危及政府的稳定。因此,在竞争约束非常大的情况下,政府就不能随意地扩大国家所有权范围,而只能依赖比较有限的“国家的财产”来获取财政收入。处于这种境况下,政府唯一可行的策略就是采用“市场型的”收入生产模式,即在政府与资产者之间建立某种市场型的社会契约,政府通过为资产者提供公共产品而换取他们所提供的财政收入。此外,尽管在竞争约束比较小的地方,政府可以通过扩大国有产权的比重来节约组织收入过程中出现的讨价还价的政治性交易费用,然而由于取消了私有产权的激励,政府所雇佣的生产者和管理者工作激励降低,而大规模国有财产的管理意味着政府必须建立多层级的委托一代理体制,国家的收入生产面临着非常高昂的监督成本。虽然从短期来看,建立“公有制国家”是一个实现收入最大化的最佳策略,但从长期看,运用国有资本来生产财政收入没有可持续性。因此,如果追求收入最大化的国家是理性的,在长期中由于产出下降的趋势不可逆转,公有制国家最后将被迫允许私人经济出现和壮大,然后国家通过税收的形式将私人部门的一部分产出转化为财政收入。这样,国家通过具有法律属性的税收契约,通过提供公共产品换取私人财产所有者的产权。

  财政压力下国家的收入最大化倾向更加突出,但国家面临着交易费用的制约,主要有财政契约的签订费用和契约履行的管理性交易费用。财政负担承受人能否成功地逃避负担,取决于国家可以课税的财富的性质,取决于财源能否移动。如果私人拥有的财富是不能移动的财产,那么国家可以非常容易地制约这种逃税的努力。因为当私人所拥有的财富是不能移动的财产时,一种与“资产专用性”非常相似的情况就会出现,就像资本沉淀于某一行业的交易者容易被另一方交易者“敲诈勒索”一样,拥有移动性很差的资产的纳税人很难“退出”,在赋税征收面前只有非常小的讨价还价能力。财源如果不能移动,国家就可以相对容易地实现收入最大化,甚至可以采取掠夺性的收入汲取策略。但是,对于可移动税基来说,如果没有纳税人的合作,即使建立了有效的征税机构,征税的交易费用仍然很高。在财政压力下,政府为了实现收入最大化就不得不在政治上作出让步,允许控制着可移动税基的纳税人在税收政策和其他政策上享有发言权。从降低交易费用的角度看,国家与纳税人之间订立完全合约的公共财政模式比公有制方式的交易费用低,代表立法的税收模式比严厉监管方式交易费用低,倾听纳税人声音的契约精神就是在历史的选择中、在人们逐步降低社会成本的努力中逐渐形成的。

  过小的财政压力不能激发财政制度创新的需求。16世纪后,西班牙大肆搜掠美洲的金银充盈国库,财政压力不大,使其缺乏财政制度创新的冲动。英国的崛起,在于其拥有特殊的地理位置,没有过大的生存安全压力,国王的常备军因此比较薄弱,在面对争霸带来的财政压力时,国内能从容开展财政制度创新,形成妥协共赢的局面。对于大部分后发展国家而言,在西方列强的军事与市场压力引发的财政压力过大局面下,过大的财政压力可能导致财政崩溃。

  从历史的长期视角来看,财政制度和产权结构的转换呈现出的明显趋势是从贡纳型财政制度、租金型财政制度到税收型财政制度。在租金型财政制度之后建立的利润型财政制度,从短期看具有回归租金型财政制度的趋势,但从长期看仍然朝税收型公共财政制度演化。向税收型公共财政制度及市场化、平等化产权结构变迁是财政制度和产权结构变迁的基本态势[00。现在的世界是一个开放的世界,财政行为不仅受国内相关条件和环境的限制,同时也越来越多地受国际环境的影响和限制,约束条件的趋同导致财政制度变迁方向趋同。

财政压力的消解[1]

  财政压力由社会压力转移而来,是国际和国内各阶级、阶层或群体在经济资源竞争中紧张关系的体现。财政压力过大,必将引发财政危机、政治危机和社会危机,引起社会共同体破裂、社会肌体腐烂或国家崩溃,使全社会出现“全输”的局面。因此,通过财政改革缓解财政压力,符合各个群体的利益,更是财政主体中处于核心地位的群体的追求。在经济资源有限的前提下,来自整个社会的财政收入具有有限性,而财政主体的欲求却具有无限性。政府希望凭借暴力潜能支配更多的财政资源,以实现其难以遏制的“政绩”需求与消费需求;资产者希望扩大其经济优势并扩大政治权势,减少财政贡献;劳工希望在维持其基本生存的前提下,取得社会阶层提升的发展机会。不同财政主体间的恶性竞争,将损害经济和财源基础,带来巨大的财政压力。因此,财政主体结构合理,形成稳定的“正和博弈秩序环境,在蛋糕做大的同时分好蛋糕,实现“包容性增长”,是释放财政压力的正确选择。

  法国思想家卢梭指出,人们的公益是合法性的唯一基础,唯有人民才能有权决定由谁来统治他们,“即使最强者也绝不会强大到足以永远做主人,除非他把自己的强力转化为权利,把服从转变为义务”,“强力并不构成权利,而人们只是对合法的权利才有服从的义务”。政府要长久地维持自己的统治地位,需要把强力转化为权利,把民众对政府的服从变为义务。任何现实的政治统治秩序的有效性均以两个方面的有效性为基础。一是外在的客观有效性,如服从的习俗或习惯以及强制性的法律。服从的习惯或习俗虽然在很大程度上是政治统治秩序可能性的基本保障,但由于政府与民众之间总是存在冲突的可能性,所以习惯或习俗并不是能够长久地保证政治统治的可能性。任何政府都会在习惯或习俗之外寻求法律的强制。二是内在的主观的有效性,即民众发自内心地认为政府有权指挥他们,而自己则有义务服从政府。合法性与有效性是相关的概念,但两者又不相等,前者是评价性的,后者是工具性的。在现代世界,法理合法性是价值上规则性的合法性;有效性构成事实上的合法性,主要意味着持续不断的经济发展。政权要保持合法性,既需要通过财政制度变迁为经济发展创造条件,营造经济政绩,也需要为经济的可持续发展创造规则性基础。

  财政压力的长期存在,影响国家的合法性和政府职能的行使。国家为了保持自己的合法性就必然根据财政压力产生的不同原因,进行某种调整以缓解财政压力,否则将面临丧失合法性的危险。国家在缓解财政压力的过程中,采取的应对措施的不同,会导致形成不同的产权、财权安排,塑造出不同的经济和财政制度,形成制度变迁的不同轨迹。从短期看,财政压力的增加无疑是坏事,但从长期看却可能是必需的。战略性投资带来的财政压力,可能带来长期持续的回报。而短期的财政压力减少却可能以长期的财政压力增加为代价,甚至成为以后爆发财政危机的根源。历史上通过卖官弩爵增加财政收入的做法、对功臣贵族免除财政负担的政策,都成为以后财政危机的祸根。

  财政压力下,政府应主动调整原有的财政制度,开展财政改革。改革有两种策略,又可作为两个阶段,即“减支”与“增收”,或者叫“甩包袱”与“向新增财富征税”。政府收缩职能以节省财政支出,称之为“甩包袱”,同时总是伴随着某些权利的下放。减支或者控制财政支出,关键在于建立宪政下的社会协商机制,保证各类财政主体在财政资源分配过程中能够表达偏好、整合意见、参与决策监督执行。通过法定程序首先保证各阶层的生存权,为实现其发展权创造条件,保护产权和契约自由,激发社会创造力,提高社会资源配置效率。国家的另一种对策是增收。即期增收可通过开辟新的财政收入来源(“开源”)与提高收入征收率两种方法。开辟新的财政收入来源的手段有增设新的征收项目、扩大征收范围、对外侵略等。历史上多如牛毛的苛捐杂税是开辟新收入来源的结果,层出不穷的战争也大多与争夺财政资源有关。提高在原财源上的征收率,是取得收入的另一手段,如所谓的“预征’‘加征”等。但即期增收手段一旦过度使用,就可能影响长期财力的增加,造成“竭泽而渔”或“杀鸡取卵”的局面,无异于饮鸿止渴,无以为继。即使遇到战争等关系国家生死存亡的时亥}y‘竭泽而渔”的手段也不足取“向未来借钱”(发特别国债)、向外部求援(寻求外援)可能是这时较好的办法。我国抗日战争时期,曾通过“租借”等方式取得大量美英军事物资。长期增收的手段,如轻摇薄赋、培植财源、增加公共资本人力资本投资等,可能与即期增收相矛盾,也可能增加当期财政支出,加大财政压力。如果从旧的经济部门中收取的财政收入己几乎达到极限,则真正能够有所作为的应该是“向新增财富征税”。

  财政改革选择不同的战略,就是“甩包袱”和“向新增财富征税”这两个阶段的先后排序不同。如欲获得改革的成功,则这两个阶段的先后次序是不可颠倒的。如果“甩包袱”在前“向新增财富征税”在后,就能减少财政收支缺口,促进经济增长,由此提高国家的合法性;反之,如果“向新增财富征税”在前“甩包袱”在后,则可能使财政问题更加恶化,遏制经济的增长动力,最后易导致国家合法性进一步下降‘甩包袱”在前“向新增财富征税”在后,政府在维持统治稳定性的条件下,在“甩包袱”的同时常常给予公民更多的权利,公民会把更多资源投放到体制外的寻利活动中。“甩包袱”首先意味着国家要退出对一部分经济活动的控制,不再作为公共产品的垄断供给者,让公民作为消费者直接从新的供给者那里直接购买,进而创造出巨大的市场和巨额的利润。这些市场和赢利机会被释放出来之后,越来越多的生产要素便有了可被组合和配置的场所。新兴部门在适应市场竞争的过程中,扮演着创新者的角色,它们逐渐成长为经济增长的主要源泉。新兴部门持续增长,充当了转折时期国家财政收入的新的可靠来源。在消除分利集团的诸种设想中,采取剧烈变动的措施并促使经济高速增长—改革,或是从封闭的体系之外引入自由贸易—开放,都有助于削弱分利集团的影响,在旧体制之外培育出新兴组织,打破分利集团,进而为国家提供新的合法J险的支持。相反的顺序是先“向新兴财富征税”,再“甩包袱”。在这种情况下,国家虽然可能获得较为稳定的财政收入,暂时缓解财政危机,但从长期来看,在没有遏制国家财政支出急剧增长的条件下增加财政收入,无助于从根本上解决财政危机。

  建立消解财政压力的长效机制,就必须通过财政改革,找到适合经济发展水平及社会发展阶段的财政收支和管理制度,促进经济发展和社会进步。如果财政制度调整后,不利于激励生产、鼓励创新,反而带来更多的社会不公平,则将引发更严重的财政压力,诱发财政危机,危害政府合法性甚至导致颠覆政府。历史上,在暴力特权集团控制的专制国家时代以及经济垄断集团控制的阶级国家时代,特权阶层与强势集团的既得利益得到维护并肆意扩大。即使在国家危亡之际、财政压力陡增之时,特权阶层与强势集团依然固守既得利益,只是通过进一步压榨贫困劳工阶层缓解财政压力,进一步增加社会不公,最终导致国家的加速败亡。西方现代化国家几百年间只更换政府,国家制度稳定,得益于财政收支管理制度的不断创新,更得益于财政宪政制度提供了不同财政主体间开展正和博弈的游戏规则。

参考文献

  1. 崔潮.论财政压力的成因、影响及消解[J].河南财政税务高等专科学校学报.2012(04)
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