財政壓力

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　　財政壓力指一個國家的財政收入供應與財政支出需求之間持續緊張的狀態。

　　財政壓力一般表現為財政資源的流動性出現困難，無法及時支付財政支出，導致國家職能無法履行，造成政府合法性下降的狀態。財政壓力過大，會誘發財政危機甚至演變為社會危機，使國家社會秩序惡化，短期無法恢復到先前的相對穩定狀態。

　　財政收支缺口是財政壓力的共同表現，是政府無法及時支付按照承諾、法規、慣例或合約到期應支出的資金。在政府依靠借債彌補財政缺口的情況下，財政赤字成為當前財政壓力向未來轉移的方式。在政府壟斷貨幣發行權的條件下，財政發行成為財政赤字的變形方式，但引起的通貨膨脹會引發下一階段更大的財政壓力。根據財政壓力的影響與來源，可以將財政壓力分為生存性財政壓力、國家間競爭性財政壓力、社會公平性財政壓力、持續發展性財政壓力等。

　　生存性財政壓力分為公共生存性財政壓力和政權生存性財政壓力。公共生存性財政壓力往往伴隨著政權生存性財政壓力，但政權生存性財政壓力也可能單獨存在。公共生存性財政壓力既可能來自外部，也可能來自內部。來自外部國家的生存性財政壓力，體現為戰爭掠奪或殖民地壓迫。國家間生存競爭引起人口滅殺、生存空間壓縮，相伴的軍費、戰爭賠款、財源減少是國家最難以承受的財政壓力。來自內部的生存性財政壓力，一般源於天災或人禍，或天災引發的人禍。在政府)}災不力的情況下，就可能出現饑民、流民，引發國內動亂和戰爭，由饑民的生存性危機引發政權危機，增加的軍費演化成新增的財政壓力。人禍導致的財政壓力，是由於執政失誤、政權鬥爭等引發災荒、動亂、戰爭等危及國家和民眾生存的危機而相應增加的財政壓力。生存性財政壓力具有急迫性，國家如不立即著手緩解，將會引發人權危機和政權危機。公共生存性財政壓力必然引發政權生存性財政壓力，但後者也可能因權力群體內部的矛盾而激發。

　　國家間競爭性財政壓力來自於國家之間存在著的此消彼長的競爭，競爭的失敗者可能失去發展機會甚至面臨生存危機。國家間的競爭性壓力體現在軍事競爭、經濟競爭、文化競爭等各個領域，傳導到財政領域形成財政壓力。要爭取在國家間競爭中處於優勢，擺脫劣勢，就需要財政在相關領域進行投入。最殘酷的國家間競爭就是戰爭，戰爭競爭不僅包括軍備競爭，更包括經濟實力競爭、組織力競爭。戰爭準備過程可能需要數年到數十年，相應的戰爭及財政壓力具有持續性。只有具備了均勢報複的能力，才有利於避免戰爭。國家間經濟力競爭需要財政收支政策鼓勵資本的形成和民眾創造力的激發，保護產權;國家間組織力競爭需要增加政府管理支出和意識形態支出。

　　社會公平性財政壓力，是由於社會不同階層收入懸殊帶來的財政壓力，來自收入機會或收入分配的不均衡，一旦和社會公認的公平脫節，會消解國家的合法性，影響社會秩序的穩定，危及經濟的持續發展。社會公平性財政壓力由社會分配結構引發，深層次原因在於權利分配的不平衡。人權、產權的差異，是造成收入差異的先天原因。嚴重的社會公平性財政壓力可能與生存性財政壓力交叉“交叉感染”更容易激化社會危機和政權危機。提高社會公平程度，需要增加促進社會保障、個人發展方面的健康、教育支出，從而構成社會公平性財政壓力。社會公平性財政壓力的消解程度，決定了社會共同體的整合程度，是國家經濟力、組織力的重要決定因素。

　　持續發展性財政壓力，由人與自然關係緊張引起，是人口增長、經濟發展的結果。人類活動超過資源與環境的承載力，可能引起生態災難，給子孫後代帶來生存發展困難。持續發展性財政壓力既激勵人類提高利用資源的能力，又制約人類超越自然承載力的欲望。提高持續發展能力，需要增加環境保護、資源開發等方面的財政支出，構成持續發展性財政壓力。持續發展性財政壓力的消解程度，決定了國家是否具有持續發展後勁，能否降低生存危機幾率。

　　財政壓力由財政收入彈性與財政支出需求剛性之間的矛盾引發。財政收入彈性決定於經濟發展水平、國家自主性程度、收入徵管的技術水平、財政收入組織的努力程度等。提高組織財政收入努力程度可能減小財政壓力，但會將財政壓力轉移為社會壓力，直到減少的財政壓力與新增的社會壓力持平為止。財政支出需求剛性決定於政府職能和財政職能。政府職能和財政職能決定於國家面對的來自外部環境和內部社會的壓力，具有客觀性。同時，政府職能和財政職能也建立在財政主體對國家需要認知的基礎上，具有主觀性。如果財政主體對外部環境和內部社會壓力缺乏理性認知，可能對財政壓力麻木不仁，引發更嚴重的國家危機和社會危機。

　　(一)財政收入方面的原因

　　來自財政收入方面的財政壓力，表現為財政收入減少或財政收入增長緩慢，其成因可能是經濟增長尤其是人均經濟增長緩慢、稅源減少以及組織財政收入不力等。經濟增長尤其是人均經濟增長緩慢，既有資源配置方法的原因，也是政策取向影響的結果。市場體制、計劃體制對經濟增長的影響不同，是否採取產權保護、鼓勵技術進步的政策其結果也不一樣。稅源減少的原因可能是政治原因，也可能是經濟原因。前者如稅源地被敵方占領、行政區劃調整、財權調整等，後者如發生自然災害等。組織財政收入不力可能是由於財政收入方式選擇不恰當、缺乏對先進技術手段的應用、組織收入效率低下等。具體而言，財政壓力來自財政收入方面的原因，包括經濟增長狀況、相對議價能力、交易費用和貼現率等。

　　經濟增長狀況是決定財政收入規模與結構的關鍵。產權制度是對經濟增長具有根本性激勵作用的制度，也成為決定財政收入的決定性制度。在技術和生產發展水平低的地方，可徵稅的東西較少，度量和監控財政收入提取的手段也比較少。技術進步、知識存量增加、生產率提高及組織創新，有利於降低向較大比例人口徵稅的費用，可取得的財政收入較多。戰爭、動亂及自然災害會破壞生產能力，減少財源。

　　相對議價能力是指對強制資源、經濟政治資源施加控制的程度。國家壟斷的強制資源、經濟政治資源越多，其議價能力就越強。當政府日漸加強對經濟活動的管制，擁有越來越多的對經濟活動的許可權力時，那些受到國家監督的人就會有更多的尋租活動。由於議價資源在整個人口中分配不均，一個政府會與不同的代理人或民眾集團訂立不同的契約。如果民眾能以很低的成本逃走，他們就會用腳投票。從古至今，多數政府都不得不向經濟上強有力的角色讓步，以換取他們的支持。經濟中勞動的逐漸專業化和分工，推動了政府這一個為了提供公共產品而建立起來的專業化機構的發展。

　　交易費用是協商政策併在達成協議之後執行政策的正成本。最重要的交易費用包括協商政策合同、度量財政收入來源、監控服從、使用代理人或其他中間人、懲罰不服從者以及創造準自願服從的費用。政府在關於民眾的活動和財產方面的信息獲取費用高昂的情況下，必須制定政策以降低他們的交易費用。專制君主政府幾乎壟斷了強制力，但未必具有完善的監控能力。其政策致力於組織最大化的財政收入，但僅僅提供最低限度的服務。它們能獲得的財政收入的數量，取決於杜絕代理人中飽私囊的能力。它們甚至不得不提供一些酬謝代理人的激勵機制，讓代理人儘可能地征收財政收入。

　　度量能力在很大程度上由可用技術制約，決定了政府能夠對何種商品徵稅和在何地徵稅。在沒有貨幣經濟的時代，稅收以實物形式繳納。在古埃及、中國古代或者羅馬君主制末期，政府激勵代理人的手段往往是給代理人固定的實物津貼，以保障他們應對收入的波動。在實行包稅制的情況下，官員競價購買徵稅權，在徵稅之前交付規定的數額，而向納稅人征收的盈餘則歸入私人腰包。強制執行手段的費用很高，而且其使用通常會累積不滿情緒，甚至可能點燃反抗的怒火，所以政府不得不努力創造準自願服從。貨幣化和商品化的經濟是降低稅額評估和征收所得稅的交易費用的重要因素。然而，如果沒有公眾的默許，政府要獲得公眾對所得稅的服從，成本將高不可及。代議機構的存在，最終促成了普遍的準自願服從。

　　貼現率取決於政策制定者的時間意識，較之眼前，若個體越看重將來，貼現率就越低;貼現率越高，政府就越少考慮到未來。低貼現率與統治的安全相伴，高貼現率則緣於安全或者激烈的競爭。貼現率高的政府不怎麼關心未來，它們較少關心長期促進經濟增長和財政收入增加的條件，而更加關心對現實財政收入的提取，即使冒著妨礙產出的風險也在所不惜。貼現率低的政府則有興趣保證未來的財政收入。在某一點上，若進一步提取財政收入將威肋、未來的產出，則其財政收入提取將暫時中止。政府並不總是選擇帶來最多財政收入的政策，這緣於政府保有權力的需要。貼現率高的政府將鼓勵代理人向居民提取一切可能的歲入，同時力圖確保自己得到其中最大的份額。面臨周期性選舉且不能在競選中使用稅收收入的政府，有可能限制自己不向潛在支持者征收不受歡迎的稅種。

　　(二)財政支出方面的原因

　　來自財政支出方面的財政壓力，表現為財政支出增長過快，失去節制。首先，由戰爭及戰爭危險引起的軍事財政支出，是歷史上財政壓力的重要來源。而戰爭與軍備競賽可能是主動發起的，也可能是被動參與的。戰爭因其後果的嚴重性，比自然災害更多地耗費資源。持續的戰爭不僅會掏空國庫，還破壞經濟基礎和財源。當然，戰爭的勝利者可能取得戰利品甚至戰略資源，贏得發展時間與空間，舒解長期財政壓力。其次，政權運轉支出給財政帶來持續性壓力。由於對君主及貴族人口的增加和消費水平的提高缺乏制約，官僚隊伍也存在無限擴大的趨勢，政權運轉支出增長常常超過經濟增長的速度。再次，災害救濟與社會保障等支出，隨著社會人口增加和環境惡化而增加。在國家競爭中，經濟發展支出等支出帶來的財政壓力成為長期的關鍵性因素。從世界範圍來看，無論是何種發展程度的國家，無論是採用何種衡量指標，財政支出規模都呈現出不斷增長的一般趨勢。西方經濟學對財政支出增長理論研究較多，“瓦格納法財，“時間形態論，“發展階段增長論’“官僚行為增長論”等理論從不同方面論證了財政支出增長的原因。

　　公共選擇學派認為，官僚追求的目標是在其任期內獲得最大預算，類似私人企業家所擁有的增加收入的機會是很小的，他們更關心的是所得到的額外津貼、權利和榮譽等。官員的效用函數包括薪金、機構或職員的規模、社會名望、額外所得權利或地位，可能追求的目標包括薪金、職務津貼、公共聲譽、權利、任免權、機構的產出、容易改變事實、容易管理機構。除了最後兩項外，其餘的目標都與政府預算有單調正相關關係。官員和政府之間的關係被看做是一種雙邊壟斷。官員只把他的服務賣給政府，而政府只從官員那裡“購買”服務。官員每年從國家預算中獲得一次性撥款，同時允諾提供一定的總產出來交換預算。官僚以機構規模最大化作為目標，導致財政支出規模不斷擴大，以至於超過公共產品最優產出水平所需的支出規模。官僚機構通常擁有提供公共產品的壟斷權，在很多情況下獨家掌握著特殊信息，這使他們能夠讓君主或政治家相信他們確定的產出水平的社會收益比較高，從而實現規模最大化的財政支出。

　　在民主制度下的多數票規則下，利益集團聯盟將導致更多的政府支出。隨著市場的發展，專業化分工不斷深化，政府增長與私人部門中的管理階層的就業增長是平行的。專業化組織日益增長，導致市場經濟的交易費用提高，而專業化的不斷增長又造就了大批新的利益集團。這些利益集團將向政府施加壓力，要求進行再分配，又要求政府降低交易費用從而提高效率，造成政府支出的擴大。一個國家的利益集團越多，政府支出規模就越大。穩定的經濟和政治環境有利於利益集團的成長，利益集團的增長又增加了擴大政府開支的壓力。

　　(三)流動性不足導致財政壓力

　　財政壓力還可能由財政收支的時間性、地區J險不匹配引起。財政壓力不僅表現為由於財政收入的不足或減少，導致政府承諾支付的財政支出無法實現，而且表現為財政資源的流動性不暢，如在財政資源是實物形式的情況下財政收入的實物品類與財政支出需求不符，或財政資金收支在時間上不對應，先支後收資金周轉不靈。通貨膨脹造成財政收入增加但實際購買力下降，實際財政支出減少但未來財政支出增加，將即期財政壓力向未來轉移‘通貨膨脹稅”與“鑄幣稅”成為財政壓力的變形表現。在實物經濟時代，財政資源的調配是重大問題“官倉制度’“槽運制度”等都是財政制度的重要組成部分。進入貨幣經濟時代後，市場經濟運行方式大大節約了財政資源(資金)的周轉成本。國債市場的發展，更為財政資源的跨時間調劑提供了技術支持。

　　財政制度變遷乃至國家興衰，往往都有財政壓力的背景。戰國時期諸侯爭霸加劇了財政壓力，成為商鞍變法的主要原因，變法打下了秦統一中國的財政基礎。漢初的“和親”政策正是源於財政吃緊，輕搖薄賦數十年，漢武帝一朝搜刮凈盡，北擊匈奴掃平邊患，也使漢朝盛極而衰。唐代中期，由財政壓力引起財政危機，隨後的“兩稅法”變革奠定中興根基。土地兼併下流民起義造成的財政壓力，強化了明清兩朝“攤丁入畝”的決心，變革加強了重農抑商政策並刺激了人口膨脹，成為中國近代落後的財政根源。1642年爆發的英國內戰及1688年的光榮革命，均與財政壓力下國王與議會的財政權力之爭有關。18世紀末爆發的法國大革命，償債壓力是其直接起因。第一次世界大戰後德國魏瑪共和國逐步蛻變為專制政體並最終導致法西斯勢力執政，與其承擔巨額戰爭賠款導致國家財政幾乎破產直接相關。

　　在現代化過程中，財政壓力是工業革命的重要原因，為市場經濟成長開闢了道路。15001700年，荷蘭和英國比法國和西班牙發展得更快，是各國對持續的財政壓力的回應所產生的特定的產權形式的結果。在應對頻繁的戰爭危機中，西歐各國由於政府相對議價能力存在差異，發展出不同的財政和產權制度“國家的成長與其說是有意識擴張權力的結果，不如說是為了避免財政崩潰而意圖尋求權宜之計的結果。”諾斯和托馬斯強調:“生存是當務之急，在這一短暫的時期，國家收入現值最大化，毫不奇怪，往往導致所有權結構實際抑制了經濟的增長。”16世紀初，西班牙是歐洲最強盛的國家，哈布斯堡家族在歐洲擁有了包括西班牙、荷蘭等富庶之地，在美洲有著廣闊的殖民地。西班牙財政收入的主要來源是新興的尼德蘭地區繳納的稅收、從美洲流入的黃金以及從養羊業團體那裡收取的稅收。為了方便地從養羊業團體獲得財政收入，13世紀後期，西班牙國王將各地的牧羊人行會(牧主團)合併成一個組織以便於統一徵稅，結果反倒增強了牧羊團作為一個利益集團的勢力，它後來取得在西班牙土地上隨意放牧羊群的特權，在幾個世紀里一直強烈反對發展有效的土地所有權。國王權力缺乏制約，於是有恃無恐地強徵暴斂。1470一1540年，西班牙的稅收增長了22倍。後來，低地國家反叛，這些地方的稅收停止，隨後來自新大陸的財富也在減少。在財政壓力下，為了增加歲入，國王將某些重要的壟斷權轉讓給了城市行會，地產被充公徵用，貴族的身份(可免除徵稅)被出售。由於壟斷、高稅率和財產充公，導致了產權結構的扭曲，鼓勵了那些不受國家影響也對社會沒有產出的活動，而阻止了個人去從事各種有價值的生產性活動，貿易和商業不可避免地衰落了，曾經稱雄一時的歐洲最強國西班牙衰落為二流國家。

　　在英國的現代化過程中，法國的規模、西班牙的財政實力以及尼德蘭新興的市場組織，無不構成強大挑戰。為了擴充軍備保護海外貿易，從都鐸王朝開始，英國國王便開始以出售和轉讓特權的方式來增加歲入。羊毛是英國國際貿易的大宗出口品和主要的稅收來源。從巧世紀後期開始，王室、羊毛出口商和國會(主要代表養羊和售毛的地主及商人)三方，為徵稅範圍展開了鬥爭。由於國王不具有專制者需要的軍事壟斷優勢，不得不作出妥協，雖然獲得了稅金，但國會贏得了規定徵稅水平的權力，而商人得到了對貿易的壟斷。後來，羊毛壟斷消失了，羊毛稅也成了政府稅收的次要來源，國會專有的徵稅權保留下來。英國原來由國王把持的對所有權的控制轉移到由商人和土地貴族所組成的國會手中，而這個集團出於對其自身利益的追求，通過限制王權來保證私人所有權和競爭，建立了有利於其長期增長的產權規則。“很顯然，這些制度的演變奠定了英格蘭走向不列顛和世界主宰的動力基礎。沒有財政革命，英格蘭不可能擊敗法蘭西。這些演變同樣為工業革命奠定了基礎。”

　　希克斯認為，財政壓力在市場經濟體制形成中發揮了重要作用。在近代一些歐洲國家，隨著商業經濟規模大大超過其農業基礎的水平，對由國王提供的公共物品的需求數量也同時增加，這導致政府開支的擴大。此外由於戰爭等非常事件導致支出的增長並非穩步而是間歇上升，致使國家開支經常面臨某種內在壓力。同時，由於國王的主要稅收來源是向農民或農奴征收的土地稅，而這種稅所提供的收入越來越不能滿足支出的需要，而且這種徵稅方式“無法從現在那些能付得起多得多的錢的人的財富中抽取到一些”，這樣就導致了財政收支失衡，財政壓力增大。為了緩解財政赤字的壓力，國家開始尋求向新的財富徵稅。這種努力促使稅收制度不斷蛻變。由於以土地稅為國王稅收主要來源的稅制存在局限性，於是向商業貿易徵稅成為其重要選擇。

　　最初，一些國家政府通過間接稅從國內貿易和對外貿易中獲得儘可能多的收入，但是征收間接稅受到地理條件的制約，征收間接稅的高昂成本導致國家稅收大量流失。此後國家尋求對企業和商人的收入直接徵稅。直接稅征收要有公認的辦法查明收入，但在收入容易估算的富有者大批出現以前，要完全順利地實行所得稅是不大可能的，商業利潤比地租收入更加難以測量。國家和商人之間存在嚴重的信息不對稱，政府無法通過強制力量查看每個企業的經營的“隱藏信息”。這時，股份公司制度為國家改善財政狀況提供了有力的工具。由於有限責任公司必須保護債權人的本金，否則公司一旦失信就借不到錢，為此在會計上必須明確什麼是可以分配的利潤。一旦確定了應該分配的部分，也就確定了應該納稅的部分。於是，只要稅率保持一個較低的水平，公司總會如實地彙報自己的利潤，因為盈利水平高的企業才能吸引到更多的資金，從而使商人能夠得到更大的利益。國家在剋服財政壓力的過程中不斷尋求向新財富徵稅，由此建立了現代稅收制度。向銀行借債緩解非常支出的同時，國家信譽得到提高，促進了資本市場和整個貨幣制度的建立和成熟。政府在緩解財政壓力的過程中，不斷地追求私利—增加稅收收入，結果卻提供了對社會有利的產權規則，推動了向市場經濟過渡的制度變遷。為應付戰爭帶來的財政壓力，公債制度的演變比稅收體制的變革意義更為深遠。中世紀時的國家以信譽不佳著稱，借款給國家的風險要比借款給私人的風險高得多。政府舉債技術的進步是與銀行業的發展分不開的。在銀行發展的第一個階段，銀行家僅僅是作為投資委托人，憑藉比客戶掌握更多關於投資機會的信息以賺取利差。後來，銀行開始吸收存款並把暫時未提取的存款貸出去，同時為隨時支付儲戶的存款及防止“擠兌”，銀行間建立起相互保險的機制。到了銀行發展的第三個階段，銀行具備了創造貨幣的功能，通過貨幣創造幫助政府加強了征收國民儲蓄的能力。政府與銀行的利益緊密地結合在一起，國家不會冒著使銀行破產的風險而欠債不還。政府償債信譽的提高，又使得國債有可能在資本市場上流通，增加了國債的流動性，使國債逐漸成為投資者歡迎的投資對象。這樣，政府剋服財政壓力的結果，導致它一方面在不斷尋求向新財富徵稅時建立了現代稅收制度，另一方面政府向銀行借債緩解非常支出的同時，國家信譽得到提高，促進了資本市場和整個金融體系的建立和成熟。政府在緩解財政壓力的過程中，不斷地追求私利—增加財政收入，結果也同樣地提供了對社會有利的產權規則，推動了向市場經濟過渡的制度變遷。

　　財政壓力影響到財政模式的選擇及財政契約理念的形成。財政制度與產權制度緊密相關，是產權轉移及保障的游戲規則，對產權界定和初始配置是財政制度的主要功能之一。為了追求收入最大化，政府在收入生產中將會儘可能地增強自己的討價還價能力，一個非常有吸引力的方式就是擴大國家對於社會資源的所有權，將越來越多的社會資源轉變成國有。國家通過購買和強制性取消某些私有產權的方式來達到這一點。然而，政府增強自己的討價還價能力的行為，可能導致國內的資產者與政府在國內外的政治競爭對手結盟，從而危及政府的穩定。因此，在競爭約束非常大的情況下，政府就不能隨意地擴大國家所有權範圍，而只能依賴比較有限的“國家的財產”來獲取財政收入。處於這種境況下，政府唯一可行的策略就是採用“市場型的”收入生產模式，即在政府與資產者之間建立某種市場型的社會契約，政府通過為資產者提供公共產品而換取他們所提供的財政收入。此外，儘管在競爭約束比較小的地方，政府可以通過擴大國有產權的比重來節約組織收入過程中出現的討價還價的政治性交易費用，然而由於取消了私有產權的激勵，政府所雇佣的生產者和管理者的工作激勵降低，而大規模國有財產的管理意味著政府必須建立多層級的委托一代理體制，國家的收入生產面臨著非常高昂的監督成本。雖然從短期來看，建立“公有制國家”是一個實現收入最大化的最佳策略，但從長期看，運用國有資本來生產財政收入沒有可持續性。因此，如果追求收入最大化的國家是理性的，在長期中由於產出下降的趨勢不可逆轉，公有制國家最後將被迫允許私人經濟出現和壯大，然後國家通過稅收的形式將私人部門的一部分產出轉化為財政收入。這樣，國家通過具有法律屬性的稅收契約，通過提供公共產品換取私人財產所有者的產權。

　　財政壓力下國家的收入最大化傾向更加突出，但國家面臨著交易費用的制約，主要有財政契約的簽訂費用和契約履行的管理性交易費用。財政負擔承受人能否成功地逃避負擔，取決於國家可以課稅的財富的性質，取決於財源能否移動。如果私人擁有的財富是不能移動的財產，那麼國家可以非常容易地制約這種逃稅的努力。因為當私人所擁有的財富是不能移動的財產時，一種與“資產專用性”非常相似的情況就會出現，就像資本沉澱於某一行業的交易者容易被另一方交易者“敲詐勒索”一樣，擁有移動性很差的資產的納稅人很難“退出”，在賦稅征收面前只有非常小的討價還價能力。財源如果不能移動，國家就可以相對容易地實現收入最大化，甚至可以採取掠奪性的收入汲取策略。但是，對於可移動稅基來說，如果沒有納稅人的合作，即使建立了有效的徵稅機構，徵稅的交易費用仍然很高。在財政壓力下，政府為了實現收入最大化就不得不在政治上作出讓步，允許控制著可移動稅基的納稅人在稅收政策和其他政策上享有發言權。從降低交易費用的角度看，國家與納稅人之間訂立完全合約的公共財政模式比公有制方式的交易費用低，代表立法的稅收模式比嚴厲監管方式交易費用低，傾聽納稅人聲音的契約精神就是在歷史的選擇中、在人們逐步降低社會成本的努力中逐漸形成的。

　　過小的財政壓力不能激發財政制度創新的需求。16世紀後，西班牙大肆搜掠美洲的金銀充盈國庫，財政壓力不大，使其缺乏財政制度創新的衝動。英國的崛起，在於其擁有特殊的地理位置，沒有過大的生存安全壓力，國王的常備軍因此比較薄弱，在面對爭霸帶來的財政壓力時，國內能從容開展財政制度創新，形成妥協共贏的局面。對於大部分後發展國家而言，在西方列強的軍事與市場壓力引發的財政壓力過大局面下，過大的財政壓力可能導致財政崩潰。

　　從歷史的長期視角來看，財政制度和產權結構的轉換呈現出的明顯趨勢是從貢納型財政制度、租金型財政制度到稅收型財政制度。在租金型財政制度之後建立的利潤型財政制度，從短期看具有回歸租金型財政制度的趨勢，但從長期看仍然朝稅收型公共財政制度演化。向稅收型公共財政制度及市場化、平等化產權結構變遷是財政制度和產權結構變遷的基本態勢[00。現在的世界是一個開放的世界，財政行為不僅受國內相關條件和環境的限制，同時也越來越多地受國際環境的影響和限制，約束條件的趨同導致財政制度變遷方向趨同。

　　財政壓力由社會壓力轉移而來，是國際和國內各階級、階層或群體在經濟資源競爭中緊張關係的體現。財政壓力過大，必將引發財政危機、政治危機和社會危機，引起社會共同體破裂、社會肌體腐爛或國家崩潰，使全社會出現“全輸”的局面。因此，通過財政改革緩解財政壓力，符合各個群體的利益，更是財政主體中處於核心地位的群體的追求。在經濟資源有限的前提下，來自整個社會的財政收入具有有限性，而財政主體的欲求卻具有無限性。政府希望憑藉暴力潛能支配更多的財政資源，以實現其難以遏制的“政績”需求與消費需求;資產者希望擴大其經濟優勢並擴大政治權勢，減少財政貢獻;勞工希望在維持其基本生存的前提下，取得社會階層提升的發展機會。不同財政主體間的惡性競爭，將損害經濟和財源基礎，帶來巨大的財政壓力。因此，財政主體結構合理，形成穩定的“正和博弈”秩序環境，在蛋糕做大的同時分好蛋糕，實現“包容性增長”，是釋放財政壓力的正確選擇。

　　法國思想家盧梭指出，人們的公益是合法性的唯一基礎，唯有人民才能有權決定由誰來統治他們，“即使最強者也絕不會強大到足以永遠做主人，除非他把自己的強力轉化為權利，把服從轉變為義務”，“強力並不構成權利，而人們只是對合法的權利才有服從的義務”。政府要長久地維持自己的統治地位，需要把強力轉化為權利，把民眾對政府的服從變為義務。任何現實的政治統治秩序的有效性均以兩個方面的有效性為基礎。一是外在的客觀有效性，如服從的習俗或習慣以及強制性的法律。服從的習慣或習俗雖然在很大程度上是政治統治秩序可能性的基本保障，但由於政府與民眾之間總是存在衝突的可能性，所以習慣或習俗並不是能夠長久地保證政治統治的可能性。任何政府都會在習慣或習俗之外尋求法律的強制。二是內在的主觀的有效性，即民眾發自內心地認為政府有權指揮他們，而自己則有義務服從政府。合法性與有效性是相關的概念，但兩者又不相等，前者是評價性的，後者是工具性的。在現代世界，法理合法性是價值上規則性的合法性;有效性構成事實上的合法性，主要意味著持續不斷的經濟發展。政權要保持合法性，既需要通過財政制度變遷為經濟發展創造條件，營造經濟政績，也需要為經濟的可持續發展創造規則性基礎。

　　財政壓力的長期存在，影響國家的合法性和政府職能的行使。國家為了保持自己的合法性就必然根據財政壓力產生的不同原因，進行某種調整以緩解財政壓力，否則將面臨喪失合法性的危險。國家在緩解財政壓力的過程中，採取的應對措施的不同，會導致形成不同的產權、財權安排，塑造出不同的經濟和財政制度，形成制度變遷的不同軌跡。從短期看，財政壓力的增加無疑是壞事，但從長期看卻可能是必需的。戰略性投資帶來的財政壓力，可能帶來長期持續的回報。而短期的財政壓力減少卻可能以長期的財政壓力增加為代價，甚至成為以後爆發財政危機的根源。歷史上通過賣官弩爵增加財政收入的做法、對功臣貴族免除財政負擔的政策，都成為以後財政危機的禍根。

　　財政壓力下，政府應主動調整原有的財政制度，開展財政改革。改革有兩種策略，又可作為兩個階段，即“減支”與“增收”，或者叫“甩包袱”與“向新增財富徵稅”。政府收縮職能以節省財政支出，稱之為“甩包袱”，同時總是伴隨著某些權利的下放。減支或者控制財政支出，關鍵在於建立憲政下的社會協商機制，保證各類財政主體在財政資源分配過程中能夠表達偏好、整合意見、參與決策、監督執行。通過法定程式首先保證各階層的生存權，為實現其發展權創造條件，保護產權和契約自由，激發社會創造力，提高社會資源配置效率。國家的另一種對策是增收。即期增收可通過開闢新的財政收入來源(“開源”)與提高收入征收率兩種方法。開闢新的財政收入來源的手段有增設新的征收項目、擴大征收範圍、對外侵略等。歷史上多如牛毛的苛捐雜稅是開闢新收入來源的結果，層出不窮的戰爭也大多與爭奪財政資源有關。提高在原財源上的征收率，是取得收入的另一手段，如所謂的“預徵’‘加徵”等。但即期增收手段一旦過度使用，就可能影響長期財力的增加，造成“竭澤而漁”或“殺雞取卵”的局面，無異於飲鴻止渴，無以為繼。即使遇到戰爭等關係國家生死存亡的時亥}y‘竭澤而漁”的手段也不足取“向未來借錢”(發特別國債)、向外部求援(尋求外援)可能是這時較好的辦法。我國抗日戰爭時期，曾通過“租借”等方式取得大量美英軍事物資。長期增收的手段，如輕搖薄賦、培植財源、增加公共資本和人力資本投資等，可能與即期增收相矛盾，也可能增加當期財政支出，加大財政壓力。如果從舊的經濟部門中收取的財政收入己幾乎達到極限，則真正能夠有所作為的應該是“向新增財富徵稅”。

　　財政改革選擇不同的戰略，就是“甩包袱”和“向新增財富徵稅”這兩個階段的先後排序不同。如欲獲得改革的成功，則這兩個階段的先後次序是不可顛倒的。如果“甩包袱”在前“向新增財富徵稅”在後，就能減少財政收支缺口，促進經濟增長，由此提高國家的合法性;反之，如果“向新增財富徵稅”在前“甩包袱”在後，則可能使財政問題更加惡化，遏制經濟的增長動力，最後易導致國家合法性進一步下降‘甩包袱”在前“向新增財富徵稅”在後，政府在維持統治穩定性的條件下，在“甩包袱”的同時常常給予公民更多的權利，公民會把更多資源投放到體制外的尋利活動中。“甩包袱”首先意味著國家要退出對一部分經濟活動的控制，不再作為公共產品的壟斷供給者，讓公民作為消費者直接從新的供給者那裡直接購買，進而創造出巨大的市場和巨額的利潤。這些市場和贏利機會被釋放出來之後，越來越多的生產要素便有了可被組合和配置的場所。新興部門在適應市場競爭的過程中，扮演著創新者的角色，它們逐漸成長為經濟增長的主要源泉。新興部門持續增長，充當了轉折時期國家財政收入的新的可靠來源。在消除分利集團的諸種設想中，採取劇烈變動的措施並促使經濟高速增長—改革，或是從封閉的體系之外引入自由貿易—開放，都有助於削弱分利集團的影響，在舊體制之外培育出新興組織，打破分利集團，進而為國家提供新的合法J險的支持。相反的順序是先“向新興財富徵稅”，再“甩包袱”。在這種情況下，國家雖然可能獲得較為穩定的財政收入，暫時緩解財政危機，但從長期來看，在沒有遏制國家財政支出急劇增長的條件下增加財政收入，無助於從根本上解決財政危機。

　　建立消解財政壓力的長效機制，就必須通過財政改革，找到適合經濟發展水平及社會發展階段的財政收支和管理制度，促進經濟發展和社會進步。如果財政制度調整後，不利於激勵生產、鼓勵創新，反而帶來更多的社會不公平，則將引發更嚴重的財政壓力，誘發財政危機，危害政府合法性甚至導致顛覆政府。歷史上，在暴力特權集團控制的專制國家時代以及經濟壟斷集團控制的階級國家時代，特權階層與強勢集團的既得利益得到維護並肆意擴大。即使在國家危亡之際、財政壓力陡增之時，特權階層與強勢集團依然固守既得利益，只是通過進一步壓榨貧困勞工階層緩解財政壓力，進一步增加社會不公，最終導致國家的加速敗亡。西方現代化國家幾百年間只更換政府，國家制度穩定，得益於財政收支管理制度的不斷創新，更得益於財政憲政制度提供了不同財政主體間開展正和博弈的游戲規則。