意見

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　　意見是上級領導機關、同級機關之間或主管部門，針對當前或者將來要進行的主要工作和亟待解決的重大問題提出原則性的要求和具體的處理辦法的，直接發至下級機關或轉發到有關機關要求其遵照執行的，具有指示作用的公文；適用於對重要問題提出見解和處理辦法。

　　根據《國務院辦公廳關於實施(國家行政公文處理辦法)涉及的幾個具體問題的處理意見》(國辦函[2001]1號)中關於“意見”文種使用的解釋：“‘意見’可以用於上行文、下行文和平行文。作為上行文，應按請示性公文的程式和要求辦理。所提意見如涉及其他部門職權範圍內的事項，主辦部門應當主動與有關部門協商，取得一致意見後方可行文。如有分歧，主辦部門的主要負責人應當出面協調，仍不能取得一致時，主辦部門可以列明各方理據，提出建設性意見，並與有關部門會簽後報請上級機關決定。上級機關應當對下級機關報送的‘意見’作出處理或給予答覆。作為下行文，文中對貫徹執行有明確要求的，下級機關應遵照執行；無明確要求的，下級機關可參照執行。作為平行文，提出的意見供對方參考。”據此，按照行文方向劃分，意見可分為上行、下行、平行三類；按照意見內容的性質和用途劃分，意見可分為指導性意見、實施性意見、建議性意見。

　　1．指導性意見

　　用於向下級機關佈置工作，屬下行文。它對下級有一定的規範作用和行政約束力，具有較突出的指導性，主要是闡明工作的原則和方法，為下級開展工作留有更多的餘地。

　　2．實施性意見

　　用於對某一時期某方面的工作規定目標和任務，提出措施、方法和步驟，屬下行文。

　　3．建議性意見

　　用於向上級提出工作建議、設想，屬上行文。其又分為呈報性建議意見和呈轉性建議意見。呈報性建議意見是向上級機關提出某方面工作的建議，供上級決策參考。上級對此類意見可不行文反饋。呈轉性建議意見是有關單位就開展和推動某方面的工作提出初步的設想和打算，呈送上級機關審定，要求批轉更大範圍的有關方面執行的意見。意見一經上級機關批轉，則代表了上級機關的意見。

　　(一)行文方向的多向性

　　意見的行文關係不十分嚴格，它可以用於上級機關對下級機關提出一些指導性、規定性的意見，作為下行文來使用；也可以用於下級機關對上級機關提出一些建議性見解，作為上行文來使用；還可以用於同級機關之間互相提出建議或意見，作為平行文來使用。它的行文方向比較靈活，能及時反映不同層次機關對工作的見解和看法，增強公文的民主性。

　　(二)內容的針對性

　　意見總是根據現實的需要，針對某項工作或某一重要的問題，經仔細研究後提出的見解或處理意見，它有的放矢，有著較強的針對性和可操作性。

　　(三)作用的多樣性

　　意見行文方向的多向性就決定了意見可以具備多種作用，既可以用來指導下級機關的工作，具備指導作用，也可以對上級機關起到建議參考作用，還可以用於平級和不相隸屬機關之間提出參考性意見；同時，意見也往往是對一些需要解決而還沒有掌握規律的問題提出的見解和辦法，因此還具備一定的探索作用。

　　根據意見提交的對象不同，可以將意見分為指導性意見(下行性意見)、建議性意見(上行性意見)和徵詢性意見(平行性意見)。

　　指導性意見作為下行文的意見，是上級機關對下級機關發出的，具有指導和指示的功能，向下級機關提出一定的工作要求和指導性原則，以便下級機關遵照執行或者參照執行。所以它的行文對象一般是具有領導關係或者所屬關係的下級機關及其工作人員。

　　建議性意見是作為上行文的意見，是下級機關就工作中遇到的新情況，根據實際情況提出自己的解決辦法，對上級機關發出建議處理辦法或者看法的意見。它的行文對象是具有領導關係或者所屬關係的上級機關。

　　徵詢性意見是作為平行文的意見，內容是同級機關或部門對某些重大問題和新出現的現象、情況所提出的看法或者解決辦法。這種意見是以集恩廣益解決實際問題為出發點的，行文對象是同級機關。

　　(一)標題

　　意見的標題有兩種寫法：

　　1．發文機關+事由+文種

　　如“教育部關於推進中小學信息公開工作的意見”。

　　2．事由+文種

　　如“關於建立普通高中家庭經濟困難學生國家資助制度的意見”。

　　(二)正文

　　正文一般由發文緣由、具體意見和結語組成。

　　發文緣由是正文的開頭部分，用概括的語言寫明提出意見的依據、背景和目的，即為什麼提出意見。這部分寫完，通常用“現就有關問題提出如下意見”“為此，提出如下意見”等慣用語過渡到下文。

　　具體意見是正文的主體部分，具體寫明對重要問題的見解和處理辦法，即目標、任務、實施要求、措施辦法或者建議事項、意見等。主體一般採用分條列項的方式，把意見表述清楚。如果意見內容繁多，可列出小標題作為各大層次的標誌，小標題下再分條表述。

　　結語是意見的結尾部分。指導性意見、實施性意見常用“以上意見，請結合實際情況貫徹執行”等語作結；呈報性意見一般用“以上意見供領導決策參考”“以上意見供領導參考”作結；呈轉性意見一般用“以上意見如無不妥，請批轉×××執行”之類語句作結；有的則無結尾。

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　我國內河水運資源豐富，改革開放以來特別是近10年來，我國內河水運建設與發展取得了顯著成績，形成了以長江、珠江、京杭運河、淮河、黑龍江和松遼水係為主體的內河水運格局，長江干線已成為世界上運量最大、運輸最繁忙的通航河流，對促進流域經濟協調發展發揮了重要作用。但是我國內河水運發展水平與國民經濟和綜合運輸體系發展的要求仍然存在較大差距，為進一步發揮水運優勢和潛力，現就加快長江等內河水運發展提出以下意見：

　　一、充分認識加快長江等內河水運發展的重要意義

　　(一)加快長江等內河水運發展有利於構建現代綜合運輸體系。內河水運具有運能大、占地少、能耗低等優勢，加快發展內河水運，實現水運與公路、鐵路、航空、管道等運輸方式的有機銜接，發展多式聯運，發揮各種運輸方式的比較優勢和組合效益，有利於優化交通運輸結構，降低社會綜合物流成本，轉變交通運輸發展方式，增強國防交通功能，構建現代綜合運榆體系。

　　(二)加快長江等內河水運發展有利於調整優化沿江沿河地區產業佈局。(以下內容略，下同)

　　(三)加快長江等內河水運發展有利於促進區域經濟協調發展。

　　(四)加快長江等內河水運發展有利於促進節能減排。

　　二、指導思想、主要原則和發展目標

　　(五)指導思想。

　　(六)主要原則。

　　(七)發展目標。

　　三、主要任務(略)

　　四、保障措施

　　國務院有關部門要根據各自職能分工，加強協調配合，認真貫徹落實本意見提出的各項任務，切實做好規劃編製、資金支持、項目審批、體制創新、人才培養、制定配套政策措施等各項工作。同時要加強指導監督，及時研究新情況，協調解決相關問題。沿江沿河省(區、市)人民政府，要加強領導，因地制宜，制定具體落實方案，抓好組織實施，共同推進內河水運又好又快發展。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二0一一年一月二十一日(印章)

　　【評析】

　　本例文是國務院加快長江等內河水運發展的指導性意見。正文開頭部分交代了我國內河水運取得的成績、存在的問題和行文的目的，然後用過渡句“現就加快長江等內河水運發展提出以下意見”引出具體意見。具體意見是正文的主體部分，分條列項闡述了內河水運發展的重要意義，指導思想、主要原則和發展目標，主要任務和保障措施，意義目標明確，內容周全，措施得當，指導性強。‘結尾部分對落實意見提出了要求。

　　××××××(主送機關)：

　　目前，× ×××××，……(事實依據)根據××××××，……(道理依據)為了××××××，……(目的主旨)現就××××××等×××的發展提出以下意見(意圖主旨兼文種承啟語)：

　　一、××××××(小標題)

　　××××××，……

　　二、××××××(小標題)

　　××××××，……

　　三、××××××(小標題)

　　××××××……

　　……(分旨)

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　(印章)

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　××××年××月××日

國務院有關部門，各省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團工業和信息化主管部門、發展改革委、公安廳(局)、監察廳(局)、民政廳(局)、財政廳(局)、建設廳(局)、交通運輸廳(Zj)、審計廳(局)、國資委(局)、物價局、檢驗檢疫局、質量技術監督局、法制辦、糾風辦、減輕企業負擔領導小組(聯席會議)：

　　按照十七屆中央紀委第五次全會、國務院第三次廉政工作會議要求和全國糾風工作會議部署，今年在全國集中開展減輕企業負擔專項治理工作(以下簡稱專項治理)。現提出如下實施意見：

　　一、指導思想和總體目標(以下內容略)

　　二、主要任務

　　(一)治理和規範涉企收費。一是清理涉企行政事業性收費。對於不符合收費管理規定和實際情況的收費項目一律取消，對過高收費標準要堅決予以降低。二是規範涉企經營服務性收費。對事業單位、社會團體相關涉企經營服務性收費進行全面清理，制定涉企經營服務性收費管理規定，規範收費行為。三是加大對涉企收費的監督檢查和查處力度。重點對涉企收費較多的質量監督檢驗檢疫、國土、住房城鄉建設、交通、環保等部門收費和行業協會、市場中介組織收費開展專項檢查，對亂收費問題按照有關規定嚴肅查處。此項工作按照國家發展改革委等14個部門《關於開展治理和規範涉企收費工作的通知》(發改價檢[2010] 794號)的總體部署，以及國家發展改革委《關於治理規範經營服務性收費的通知》(發改價格[2010] 877號)，財政部、國家發展改革委《關於清理規範涉企行政事業性收費的通知》(財綜[2010] 32號)，國家發展改革委、財政部、民政部《關於治理規範社會團體收費的通知》(發改價格[2010] 1182號)文件要求組織實施。

　　(二)清理和糾正向企業攤派、索要贊助和無償占用企業人財物等行為。(以下內容略，下同)

　　(三)督促落實各項惠企政策措施。

　　(四)建立減輕企業負擔長效機制。

　　三、實施步驟

　　專項治理工作從2010年5月啟動，到2010年12月31日前結束，分四個階段進行：

　　(一)啟動部署(至6月底)

　　1．成立專項治理工作領導小組。(以下內容略，下同)

　　2．召開全國電視電話會議，進行減輕企業負擔專項治理工作動員部署。

　　3．7月上旬向部際領導小組辦公室報送有關貫徹落實情況及專項治理工作方案。

　　(二)自查自糾(7～8月底)

　　(三)檢查整改(9～10月底)

　　(四)總結報告(11～12月底)

　　四、工作要求

　　(一)提高認識，加強領導。

　　(二)明確責任，註重配合。

　　(三)突出重點，種類指導。

　　(四)發現問題，及時處理。

　　(五)加強宣傳，營造氛圍。

　　附件：減輕企業負擔專項治理情況統計表

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　(印章)

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二0一0年六月二十一日

　　【評析】

　　本例文是工信部2010年減輕企業負擔專項治理工作的實施性意見。正文開頭部分交代了在全國集中開展減輕企業負擔專項治理工作的背景，然後用過渡旬“現提出如下實施意見”引出具體意見。具體意見是正文的主體部分，分條列項闡述了專項治理的指導思想和總體目標、主要任務、實施步驟、工作要求，任務清楚，步驟具體，要求明確，對專項治理工作的深入有序開展具有很強的指導性。

　　××××××(主送機關)：

　　目前，××××××，……(事實依據)根據××××× ×，……(道理依據)為了××××××，……(目的主旨)現就××××××，提出如下意見(意圖主旨兼文種承啟語)：

　　一、××××××，××××××，……

　　二、××××××，××××××，……

　　三、××××××……

　　……(分旨)

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　(印章)

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　××××年××月××目

省人民政府：

　　根據省委、省政府的統一部署，全省各地從××× ×年××月以來相繼開展了網吧的專項整治和重新審核登記工作。經過各有關部門的共同努力，取得了一定成效，網吧管理工作逐步走上規範有序的軌道。但是，目前的網吧管理工作仍然存在許多不容忽視的問題，主要表現在：無證照網吧仍大量存在，相當一部分地區網吧的重新審核登記工作至今尚未完成，一些地區未成年人進入網吧的現象未能得到有效控制，網吧違規超時經營的情況較為普遍等等。為切實加強網吧管理，進一步規範網吧經營管理秩序，現提出如下意見：

　　一、加強領導，落實網吧管理責任制

　　各級政府要把網吧管理工作擺上議事日程，切實抓緊抓好……

　　二、切實加強網吧管理，堅決取締網吧違法經營活動

　　(一)加快網吧重新審核登記工作進度……

　　(二)加強網吧審批管理……

　　(三)堅決取締無證照違法經營活動……

　　(四)嚴格禁止未成年人進入網吧……

　　三、運用各種有效的技術手段加強對網吧的監控

　　(一)全面推行和實施“網吧運營監控管理系統”……

　　(二)加快“網吧安全管理系統”的安裝步伐……

　　(三)建立健全網吧日常運營監控制度和日常巡查工作制度……

　　四、進一步加強網吧的衛生和消防工作

　　各地要高度重視網吧的衛生工作，防止網吧成為滋生和傳播疾病的場所……

　　以上意見，如無不要，請批轉各地、各有關部門貫徹執行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　××省文化廳(印章)

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　××省公安廳(印章)

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　××省工商局(印章)

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　××××年×月××日

　　【評析】

　　本例文是建議性呈轉型意見。正文開頭部分交待了意見的緣由，即網吧管理工作的成績和問題、進一步加強網吧管理工作的目的，用過渡句“現提出如下意見”引出具體意見；主體部分說明瞭加強網吧管理工作的具體辦法；結尾部分用習慣性用語作結。

　　××××××(主送機關)：

　　目前，××××××，……(事實依據)根據××××××，……(道理依據)為了××××××，……(目的主旨)必須××××××，……(意圖主旨)具體意見如下(過渡語)：

　　一、××××××，××××××，……

　　二、××××××，××××××，……

　　三、××××××……

　　……(分旨)

　　以上意見如無不當，請批轉各地執行。(結語句兼意圖主旨)

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　(印章)

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　××××年××月××日

　　(三)成文時間

　　成文時間標註在正文的右下方。

　　(四)印章

　　加蓋發文機關印章。

　　意見主要用於推動、指導有關工作，併為改進某些機關的工作提供參考。一般情況下，它沒有指令性作用，但是有很強的參考作用。因此，在寫作意見時，首先，要註意見解、主張明確，體現出意見語體的簡明性。涉及一些專業知識的時候，解釋清楚主張什麼、不主張什麼，保證意見語體的明確性特征得到體現。

　　其次，意見不是強制性文件也不是鼓舞性文件，而是參考性文件，因此語言運用上強調便於理解、執行，層次清晰，使行文對象能快速掌握意見的主要觀點；不要在文中使用強制性、鼓舞性語言，以免出現接受意見的機關產生抵觸情緒或者盲目同意意見的情況，導致其不能根據實際情況來有區別地採納意見。

　　意見的語言文字重在體現出提出意見者對某些問題的看法，表達提出意見者的誠懇態度，所以意見在選詞造句上要強調出誠懇和參考的性質，語氣要相對緩和，不能使用帶有命令性和強制性口吻的詞語。

　　要註意使用具有概括性的語言，使意見精練簡潔；要註意恰當使用成分共用句式，使意見的語句結構緊湊，表意豐富，旬式簡潔明快；在詞語的選擇上多使用單義的、本義的、穩定的、不帶感情色彩的詞語，使意見清楚明瞭，一目瞭然。

　　(一)要正確使用文種

　　意見在行文方向上具有靈活性，要註意與請示、通知、函區別開來。向上行文，凡屬向上級要人、財、物等“硬體”時應用請示，而向上級要政策、辦法等“軟體”時用意見；向下行文，對下級規定性較強、要求性很具體的重要問題，應用通知而不用意見；不相隸屬機關之間相互行文，對涉及某一重要問題所提的見解和處理辦法，如屬供對方參考而不需要回覆時，用意見，反之則用函。

　　(二)要註意建設性和可行性

　　意見是針對某一重要問題提出的見解和處理辦法，因此，意見不能陳詞濫調，要有建設性；具體意見要充分、簡要、條分縷析、具體可行，便於實施、操作和檢查。

　　(三)要註意語氣得體

　　上行的意見要使用下級對上級彙報見解、陳述辦法的語氣，常用“我們考慮”“我們認為”“我們建議”“我們要求”等語句；下行的意見，則較多使用一些帶有祈使語氣表示肯定，或帶有禁止語氣以示否定的指令性語氣；平行的意見，則要使用平等協商的語氣，多用商量、謙恭的語句，以爭得對方的理解與支持。

　　(一)報告與意見(上行的)的異同

　　報告與上行的意見，不僅在行文方向上完全一致，且內容也很近似，均含有陳述性的內容，有時在陳述情況的基礎上均有相應的今後工作意見。但這兩個文種之間也有一定的不同。

　　報告側重於彙報工作、反映情況，多數情況下不涉及今後具體工作意見，也不要求上級做出批示，只有所反映的情況涉及到工作中一些帶有普遍性的問題時，往往順勢針對問題提出今後的解決辦法，要求上級加以批轉，這就是人們通常所說的“呈轉性報告”。意見(上行的)雖然也要陳述情況，但這裡的情況具有特定的內容，它通常是對工作中遇到的某一重要問題做出了分析與見解，而不像報告那樣是對工作情況的綜合與歸納，意見陳述情況的目的在於給提出見解和處理辦法的意見做鋪墊，所提的意見，不是要求上級給以批示，就是請求上級加以批轉，不像報告在多數情況下對上級沒有批示或批轉的請求。

　　(二)意見(上行的)與請示的區別

　　請示與上行的意見非常近似，具有一定的交叉性，它們都是要求上級對自己所提的事項或問題，或給以批准，或給予指示，或加以認可，即這兩個文種的行文方向與目的在某種程度上有著同一陛。但是它們之間又存在著區別，主要表現在所提的事項與內容不盡相同。

　　請示的內容較多涉及的是人、財、物、機構、編製、出境出國以及工作中遇到的急需上級做出指示、決定或由上級加以審批的具體事項和問題，也即人們通常所說的“硬體”，不批覆工作就無法進展；而上行意見的內容則多是對工作中一些重大問題提出見解和處理辦法，以及對所遇到的困難要求上級給以指示或支持，這就是人們通常所說的“軟體”。請示要求指示和批准的一般是本機關本單位的具體問題，而意見往往是主管機關或業務部門對較大範圍的重要問題提出的事關全局的見解和處理辦法。